Научно-практический комментарий к общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
000
ОтложитьЧитал
Введение
Уважаемые читатели данного пособия!
Юридическая грамотность населения, без преувеличений, далека от соответствующего современному правовому государству уровня. Этот пассаж можно подтвердить как нормативными проблемами, несистемностью правоприменительной практики, так и низким удовлетворением граждан состоянием правоохранительной и судебной систем в целом.
Тем не менее, именно в условиях указанной проблематики наивысшую ценность представляет доступное изложениеи критически осмысленное понимание норм административного права.
Комментарий содержит авторские разъяснения норм, определяющих общие положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КРФоАП).
Поскольку именно эти положения дают представление о понятии административного правонарушения; целях и принципах административной ответственности; видах административных наказаний; основаниях освобождения от административной ответственности; процессуальных гарантиях.
Понимание общих положений КРФоАПимеет ключевое значение как для правоприменителей, так и граждан, поскольку именно с их участием формируются базовые ориентиры административно-правового охранительного регулирования.
Таким образом, научно-практический комментарий направлен не только на формальное разъяснение текста закона, но и на развитие критического правового мышления, повышение юридической грамотности, а также укрепление правовой определённости в сфере административных правоотношений.
Глава 1. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях
Вводный комментарий.
Следует отметить, что в рамках данной главы особое внимание уделяется фундаментальным целям и исходным началам правового регулирования в сфере административных правонарушений.
Прежде всего, важно подчеркнуть, что понимание задач и принципов законодательства об административных правонарушениях позволяет глубже осмыслить как структуру правовой системы в целом, так и специфику публично-правового воздействия на правонарушителей.
Кроме того, анализ данной главы необходим для уяснения идеологических и методологических оснований, на которых строится институт административной ответственности.
Таким образом, представляется целесообразным рассмотреть ключевые задачи законодательства, а также принципы, на которых оно зиждется, в контексте действующего нормативно-правового регулирования.
Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях
1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
Законодательство об административных правонарушениях, как справедливо подчёркивается в части первой комментируемой статьи, представляет собой многоуровневую систему правовых актов, в центре которой находится Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следует отметить, что данное положение отражает федеративное устройство государства, а также предполагает разграничение полномочий между федеральными органами и субъектами Российской Федерации.
Таким образом, законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях должно не только соответствовать федеральному Кодексу, но и приниматься исключительно в рамках установленной им правовой модели.
Важно подчеркнуть, что федеральный закон обладает верховенством по отношению к нормативным актам субъектов Федерации.
Однако при этом субъектам предоставлена возможность нормативного регулирования в пределах их компетенции, что позволяет учитывать региональные особенности в сфере охраны общественного порядка, экологии, благоустройства и т. д.
На практике это означает, что региональные законы об административных правонарушениях могут содержать санкции за деяния, не предусмотренные федеральным КРФоАП, но только в рамках отведённых законодательством полномочий.
Во второй части статьи закреплён принцип нормативной иерархии, в соответствии с которым Кодекс основывается, прежде всего, на положениях Конституции Российской Федерации. Кроме того, немаловажное значение придаётся общепризнанным принципам и нормам международного права, а также положениям международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.
Иначе говоря, если международным договором закреплены иные, отличные от внутреннего законодательства правила, то приоритет в правоприменении должен отдаваться именно международным нормам.
Такая формулировка соответствует положениям статьи 15 Конституции РФ1 и отражает общее направление развития отечественного правопорядка, ориентированного на интеграцию в международное правовое пространство.
Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Для простоты понимания перечисленные задачи можно классифицировать по видовому объекту правонарушения.
В целях более упорядоченного и, что немаловажно, наглядного восприятия состава задач законодательства об административных правонарушениях, представляется целесообразным опираться на классификацию правонарушений по видовому объекту.
При этом под видовым объектом понимается определённая совокупность однородных общественных отношений, на защиту которых направлены соответствующие нормы административно-деликтного права.
В данном контексте логично и обоснованно использовать в качестве основы главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку каждая глава Особенной части Кодекса структурно и содержательно посвящена определённому виду таких общественных отношений.
Структура КРФоАП РФ не является произвольной – напротив, она отражает содержание административно-деликтного права и систематизирует правонарушения именно по направлению общественных отношений, на которые те посягают. Например, глава 12 посвящена правонарушениям в области дорожного движения, глава 13 – в сфере связи и информации, глава 14 – в сфере предпринимательской деятельности и так далее. Это деление не только облегчает правоприменителю ориентацию в массиве нормативного материала, но и позволяет более точно определять правовую природу нарушения, степень его опасности, а также специфику административной ответственности.
Таким образом, классифицировать их можно по следующим основаниям:
Объект охраны
Конкретная задача
Личность
– защита личности;
– охрана прав и свобод человека и гражданина;
– охрана здоровья граждан.
Общественные отношения
– санитарно-эпидемиологическое благополучие населения;
– защита общественной нравственности;
– охрана окружающей среды;
– общественный порядок и безопасность;
– защита законных экономических интересов общества;
Государственная власть
– охрана установленного порядка осуществления государственной власти
Собственность
– защита собственности;
Юридические и физические лица как участники экономического оборота
– защита законных экономических интересов физических и юридических лиц;
Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
3.1) административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории, устанавливающими особенности регулирования отдельных отношений в федеральной территории в сферах, определенных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо предусмотренных нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории, принятыми в рамках осуществления полномочий, переданных им Российской Федерацией;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
2. В соответствии с законодательством о судебной системе Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам.
3. В соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.
4. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.
5. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Статья закрепляет предмет ведения Российской Федерации как государства в сфере базовых норм – общих положений, видов наказаний, правил производства и исполнения, а также федеральной административной ответственности.
Также законодатель регулирует вопросы подсудности —определение компетенции судов в рассмотрении дел и подведомственности – определение компетенции органов исполнительной власти и должностных лиц в рассмотрении дел.
Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
1. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
1.2) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3.1 части 1 статьи 1.3 Кодекса;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 Кодекса;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с Кодексом.
2. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 – 6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.
3. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.
4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом.
5. Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, в случаях, указанных в статье 28.3 Кодекса.
Комментируемая статья представляет собой детализированное нормативное закрепление компетенции субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Следует отметить, что данное положение в целом корреспондирует с принципом федерализма, закреплённым в Конституции Российской Федерации, а также отражает распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами, что предусмотрено статьями 71—73 Конституции Российской Федерации2.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что первый пункт части первой рассматриваемой статьи предоставляет субъектам федерации право устанавливать административную ответственность за нарушение как своих собственных нормативных правовых актов, так и актов органов местного самоуправления. Это положение обусловлено необходимостью обеспечения правопорядка на уровне регионального и муниципального управления, а также реализацией принципа субсидиарности, согласно которому решение тех или иных вопросов должно происходить на наиболее приближённом к гражданину уровне власти.
Отдельного внимания заслуживает подпункт 1.2, введённый в нормативный массив сравнительно недавно. В нём, в частности, подчёркивается, что субъекты федерации вправе устанавливать ответственность за нарушение правил, установленных органами публичной власти федеральной территории. Такая норма, по всей видимости, обусловлена развитием правового регулирования статуса федеральных территорий и необходимостью упорядочить подведомственность в условиях многоуровневой системы управления.
Далее, пункты 2 и 3 статьи закрепляют за субъектами Российской Федерации полномочия по организации производства по делам об административных правонарушениях, а также по определению подведомственности соответствующих дел. Эти положения свидетельствуют о том, что региональные власти обладают не только нормотворческими функциями, но и правом организационно обеспечивать применение законодательства, в том числе через создание и функционирование специализированных органов и процедур.
Нельзя не упомянуть и о пунктах 4-6.1, в которых закреплены положения о создании комиссий по делам несовершеннолетних, административных комиссий, а также определение перечней должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов. Представляется, что законодатель стремится обеспечить чёткое разграничение функций и усиление правового механизма привлечения к ответственности в рамках компетенции субъектов.
Часть вторая статьи указывает на возможность делегирования отдельных полномочий органов субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, с обязательной передачей необходимых ресурсов. Это положение, как справедливо представляется, имеет важное практическое значение, поскольку способствует укреплению административной самостоятельности муниципальных образований и повышает эффективность правоприменения на местах.
Часть третья закрепляет возможность составления протоколов должностными лицами органов местного самоуправления при осуществлении ими полномочий, делегированных иным уровнем публичной власти. Здесь можно видеть последовательную реализацию принципа взаимодействия различных уровней публичной власти при условии их чёткого разграничения и нормативного оформления.
Части четвёртая и пятая закрепляют за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами право на составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных самим Кодексом. Это положение свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации, действуя в рамках делегированной компетенции, не ограничены исключительно региональными законами, но также вовлечены в реализацию общероссийской административно-правовой политики.
Статья 1.4. Принцип равенства перед законом
1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
2. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
3. Особые условия применения мер административной ответственности в отношении некоммерческих организаций, а также являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций (далее – их работники), устанавливаются Кодексом.
Физические и юридические лица подлежат ответственности на равных основаниях (признак общего субъекта).
Для отдельных категорий должностных лиц (специальный субъект) предусмотрены особые условия привлечения, а именно для следующих категорий:
депутатов;
судей;
прокуроров;
сотрудников Следственного комитета Российской Федерации;
иных, предусмотренных Конституцией и иными федеральными законами.
Малый и средний бизнес, в том числе индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, некоммерческие организации и их работники подпадают под действие особого порядка привлечения к административной ответственности, предусмотренного КРФоАП (например: замена административного штрафа предупреждением и т. п.).
Статья 1.5. Презумпция невиновности
1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.
4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Примечание. Положение части 3 настоящей статьи не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные частями 3.1 – 3.4 статьи 8.2, главой 12 Кодекса, и административные правонарушения в области благоустройства территории, административные правонарушения, выразившиеся в несоблюдении порядка внесения платы за проезд транспортного средства по платным автомобильным дорогам общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, частным автомобильным дорогам общего пользования, платным участкам автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, частных автомобильных дорог общего пользования, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
Статья закрепляет один из основополагающих принципов административной ответственности – принцип презумпции невиновности, получивший прямое нормативное закрепление в законодательстве об административных правонарушениях.
Следует подчеркнуть, что данный принцип обусловлен необходимостью соблюдения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, а также общепризнанных принципов и норм международного права, включая положения статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.3
В части первой статьи содержится положение, согласно которому лицо может быть подвергнуто административной ответственности исключительно при наличии его вины в совершенном деянии.
Таким образом, административная ответственность носит персонализированный и виновный характер, что исключает возможность привлечения к ответственности без установления субъективной стороны состава правонарушения. Это правило, безусловно, носит универсальный характер и применяется ко всем без исключения видам административных правонарушений, за исключением прямо предусмотренных законом случаев, о чём будет сказано ниже.
Часть вторая раскрывает содержание презумпции невиновности применительно к соответствующему административному производству.
В частности, лицо, в отношении которого ведётся производство по делу, считается невиновным до тех пор, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением. Здесь, как представляется, следует провести параллель с уголовным процессом: несмотря на меньшую репрессивную природу административной ответственности, в делах о правонарушениях сохраняется приоритет прав личности и необходимость строго формализованного установления вины.
Особое внимание заслуживает часть третья, в которой содержится ещё одно важное процессуальное положение – отсутствие обязанности доказывания своей невиновности лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Это означает, что бремя доказывания полностью возлагается на административный орган (или судью), ведущий производство. Вместе с тем, необходимо отметить, что в данной норме присутствует исключение, сформулированное в примечании к статье, что подлежит специальному анализу.
Часть четвёртая дополняет механизм реализации презумпции невиновности, закрепляя правило толкования неустранимых сомнений в виновности лица в его пользу. Таким образом, производство исходит из презумпции добросовестности, исключая обвинительный уклон, что особенно значимо в условиях массового характера многих административных дел и потенциального дисбаланса в соотношении процессуальных возможностей сторон.
Примечание вводит исключения из общего правила, устанавливая случаи, когда обязанность доказывания невиновности переходит на лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Речь идёт о правонарушениях, совершаемых с использованием транспортных средств и фиксируемых в автоматическом режиме, а также о правонарушениях в сфере экологии и благоустройства. В этих ситуациях, как следует из практики, установление лица, фактически управлявшего транспортным средством, или лица, допустившего нарушение, затруднено, что и обусловило законодательное смещение бремени доказывания. Следовательно, правовая природа таких исключений основывается на презумпции вины собственника или владельца имущества, нарушающей стандартную презумпцию, но оправданной с точки зрения баланса интересов и эффективности правоприменения.
Статья 1.6. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением
1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
2. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.
3. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
В юридической литературе выделяют следующие особенности административного принуждения:
применение при совершении деяния, нарушающего правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами, или же для исключения условий совершения таких деяний;
управленческое принуждение;
осуществление во внесудебном порядке и в рамках внеслужебного подчинения;
наличие полномочий по применению у большого количества органов и должностных лиц;
применение как к физическим, так и к юридическим лицам;
осуществление в рамках охранительных административно-правовых отношений;
упрощённый порядок применения;
меньшую значимость по сравнению с иными мерами государственного принуждения;
урегулированность административным законодательством.4
Таким образом, исходя из содержания статьи следует, что административное принуждение не может применяться за пределами принципов, которые устанавливаются статьёй, а именно:
законности – наказание и меры обеспечения могут применяться только на основании и в порядке, установленном законом;
компетенции – применение только уполномоченными органами и в пределах полномочий;
недопустимости унижения – при любом административном принуждении запрещены действия, унижающие человеческое достоинство.
Статья 1.7. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени
1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
2. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
2.1. В случае одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, лицо подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Законодатель разделяет принципы действия законодательства об административных правонарушениях во времени по следующим основаниям:
Правовой смысл
1
Общий принцип действия закона во времени: закон обратной силы не имеет, применяется тот, что действовал на момент совершения деяния.
2
Исключение из общего правила – закон действует в пользу правонарушителя, аналогично части 2 статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации. Обратная сила возможна только при неисполненном наказании.5
2.1
Защита от ухудшения положения – административная ответственность сохраняется, если деяние было совершено до ужесточения нормы (например, при переходе из состава административного правонарушения в состав преступления)
3
Процессуальные нормы, как правило, обладают немедленным действием, то есть распространяются на все процессуальные действия с момента вступления их в силу. В то же время материальные нормы, включая нормы, определяющие состав правонарушения, как правило, не имеют обратной силы, за исключением случаев улучшения положения лица. Поэтому, если изменяется понятие правонарушения – то есть состав правонарушения исключается или смягчается – такая норма может применяться к ранее совершённым деяниям, но только в случае благоприятности для правонарушителя. Таким образом, материальные нормы вступают в силу не сразу и не всегда распространяются на прошлые события.
