Тайный Левиафан. Советский коммунизм: секретность и государственная мощность
- -
- 100%
- +
Злоупотребление секретностью в США в частных или чисто бюрократических целях было дополнительно ограничено указом администрации Джимми Картера № 12065 от 1978 года, запретившим засекречивать информацию «для сокрытия нарушений закона, неэффективности или административных ошибок, для предотвращения позора для лица, организации или агентства или для сдерживания конкуренции». Впрочем, на практике сила этого указа была (и остается) ограниченной; доказательства преступлений или злоупотреблений могут по-прежнему скрываться под грифом секретности США, если изначальной причиной засекречивания не было сокрытие преступления[73]. Напротив, советская секретность намеренно использовалась для сокрытия участия партийных лидеров в масштабных преступлениях, таких как массовые убийства, совершенные без какой-либо высокой цели.
Табл. 1.2. Ненормальные нормы? Нормы секретности в СССР и США в годы холодной войны
Источники: см. текст.
Допустим, что без определенного уровня секретности нельзя было обойтись. Но была ли она лишь необходимым злом и ограничивала ли ее заинтересованность граждан в открытом правительстве? Американские нормы (табл. 1.2, строка 2) признавали важность «информированных граждан» для демократии и подотчетности. Указ Дуайта Эйзенхауэра № 10501 (1953 год) начинался со слов: «Поскольку необходимо, чтобы граждане Соединенных Штатов были проинформированы о деятельности своего правительства». Подобные формулы, с небольшими изменениями, повторялись в каждой последующей версии. Для советских же граждан идея, что государственная информация обладает ценностью для общественной жизни, просто не существовала.
Хотя от американского общества ожидалось, что оно смирится с определенным уровнем секретности, его в полной мере информировали о правилах этой самой секретности (табл. 1.2, строка 3). Эти правила формулировались и пересматривались указами каждой новой президентской администрации, начиная с Франклина Делано Рузвельта (указ № 8281, 1940 год). Будучи опубликованы, они могли дебатироваться в американских СМИ и в конгрессе; их применение могло оспариваться в судах, хоть и не всегда успешно (табл. 1.2, строка 4).
До какой степени секретность на обеих сторонах была возвратной, то есть нацеленной на то, чтобы прикрывать себя саму (табл. 1.2, строка 5)? Этот вопрос можно задавать на двух уровнях, на уровне системы (или режима) и на уровне конкретных секретов. На системном уровне контраст налицо: советская секретность была возвратной, а американская – нет. На уровне конкретных деталей советская секретность опять же была возвратной: любое упоминание о существовании секретной информации, даже не раскрывающее ни единой частицы этой информации, было в той же степени секретным, как и сама информация. На практике это влекло за собой важные последствия (подробно изложенные в главе 3).
Вопрос о том, были ли нормы секретности в США возвратными на уровне конкретных тайн, остается открытым. Начиная с указа Эйзенхауэра (№ 10501 от 1953 года) и до указа Ричарда Никсона (№ 11652 от 1972 года) правила, действовавшие на территории США, включали в себя фразу: «Материалы, ссылающиеся на секретные материалы, не должны быть засекречены, если сама ссылка не содержит в себе секретной информации». Начиная с указа Картера (№ 12065, 1978 год) это ограничение было снято. Привело ли это к каким-либо изменениям на практике, неясно. А вот в СССР, как мы увидим, даже вопрос не ставился: само существование секрета всегда было секретным.
Обе стороны подвергались риску чрезмерного засекречивания, при котором информация конфиденциальная или с ограниченным доступом превращается в секретную или совершенно секретную, виной чему может быть излишняя осторожность или стремление частных лиц к утаиванию. Какие ограничения налагались на чрезмерное засекречивание (табл. 1.2, строка 6)? В США меры принимались начиная с указа Трумэна (№ 10290 от 1951 года), хотя большого успеха не имели. Что до Советского Союза, как мы увидим в главе 3, отдельные деятели КГБ время от времени жаловались на бремя ненужной секретности. Но нет никаких признаков, что подобные жалобы находили поддержку на более высоком уровне.
Предполагалось ли, что секретность будет вечной (табл. 1.2, строка 7)? Трумэн (указ № 10290 от 1951 года) разрешил засекречивать документ на определенный срок, после которого он рассекречивался автоматически. Его преемники недалеко от него ушли. В годы холодной войны сложилось обыкновение, что секретность в США, как правило, должна быть ограничена по времени, но этот срок может быть продлен на столько, на сколько это необходимо[74].
Принимались и другие меры, заставлявшие американских чиновников на деле заниматься рассекречиванием документов. Закон о свободе информации, принятый в 1966 году, позволил частным лицам добиваться раскрытия правительственной информации (хотя правительство могло им в этом отказать) (табл. 1.2, строка 8). Ежегодные доклады Управления по надзору за информационной безопасностью (созданного в 1979 году) раскрывали масштаб совокупной деятельности по засекречиванию и рассекречиванию информации в правительственных ведомствах США (табл. 1.2, строка 9).
Подобные заботы были чужды советским чиновникам. Советская секретность была вечной; исключения делались, когда обнародование ранее секретной информации служило целям властей. Волна таких разоблачений прокатилась в годы после смерти Сталина. Но любой, кто посещает здания советской эпохи, в которых и сейчас располагается большинство российских архивов, убедится, что их проектировщики никогда не предполагали, что потребуется предоставить широкой публике благоустроенный читальный зал или еще какие-либо удобства.
Оба государства, и США, и СССР, столкнулись с необходимостью проверять на благонадежность государственных служащих, получающих допуск к секретной информации (табл. 1.2, строка 10). Американцам эта мысль пришла не сразу. Только после принятия Закона Хэтча (1939 год) федеральное правительство потеряло возможность нанимать на работу членов организаций, стремящихся к его свержению. Указ № 8781 (1941 год) ввел проверку судимости для федеральных служащих, а Регламент военной службы, принятый в 1942 году, запретил принимать на работу в федеральные органы власти тех, чья лояльность вызывала обоснованные сомнения. Опасения усилились после Второй мировой войны, когда ФБР стало известно о систематическом внедрении советских агентов на государственную службу США[75]. Указом Трумэна № 9835 (1948 год) была учреждена Программа лояльности федеральных служащих, предусматривавшая изучение прошлого с целью проверки лояльности и личных качеств кандидатов[76].
В данном контексте обращают на себя две особенности возникшей в США системы проверки благонадежности. Во-первых, хотя проверка, как правило, поручалась ФБР, решение о предоставлении допуска или отказе в нем по-прежнему принимал руководитель отдела, нанимавшего сотрудника (табл. 1.2, строка 11). Во-вторых, начиная с последнего года президентского срока Эйзенхауэра (указ № 10865 от 1960 года) человек, которому было отказано в допуске или же чей допуск был аннулирован, мог обжаловать решение (табл. 1.2, строка 12), основываясь на своих правах знать основания для отказа, отвечать, вызывать свидетелей и быть представленным – впрочем, если это не противоречило требованиям национальной безопасности.
Советское государство пеклось о лояльности партийных и государственных работников с самого своего возникновения. Для проверки их на благонадежность были созданы два института – номенклатура и допуск. Номенклатура возникла в начале 1920-х годов, а допуск – несколько позже. Номенклатура служила первым фильтром: это был список, включавший в себя тысячи важных государственных должностей, предназначенных только для членов партии, утвержденных секретариатом ЦК (со временем появились отдельные номенклатуры для республиканского и областного уровней государственного управления)[77]. Вторым фильтром стал допуск, советский эквивалент американского security clearance, который выдавался только после изучения прошлой жизни кандидата. Существовало три формы допуска – третья (к секретным материалам), вторая (к совершенно секретным материалам) и первая (к материалам особой важности)[78].
Между советским допуском к государственной тайне и американским процессом проверки госслужащего в годы холодной войны было два отличия (которые будут подробнее рассмотрены в главе 5). Во-первых, окончательное решение принимали органы госбезопасности, часто входя из-за этого в конфликт с управленцами. Во-вторых, весь процесс был полностью секретным, и лицо, проходившее проверку, ничего о ней не знало. Если результат был отрицательным, то трудовые отношения прекращались по другим основаниям. Об обжаловании, таким образом, не могло быть и речи.
Градация доступа к секретам, как и градация самих секретов, наглядно показывает нам, что секретность не была абсолютом даже в Советском Союзе. Впрочем, существует и более яркое свидетельство этого. В СССР существовала категория секретов, которые бывают всюду, хотя это редко признается, – «общеизвестные секреты». Примером общеизвестного секрета в Советском Союзе было то, что органы активно пользуются услугами скрытых осведомителей (о чем пойдет речь в главе 6). Иерархическая природа секретов и возможность их утечки через перегородки между различными уровнями привели историка Азифа Сиддики к идее создания карты советского общества, очерченной разными уровнями доступа к секретным сведениям[79].
Что покажет эта книга
В чем была ценность секретности? Государственная секретность используется с целью помочь правительствам и правящим партиям достичь своих целей. Глава 2, «Баланс секретности и государственной мощности», утверждает, что там, где коммунисты брали государство под свой контроль, их целями было сохранить государственную власть и беспрецедентно расширить ее. Секретность до известной степени помогла в достижении обеих целей.
Вместе с тем секретность обходилась дорого. Она приводила к прямым издержкам – необходимости для государственных служащих тратить свои силы на сохранение тайны, вместо того чтобы заниматься другой приоритетной деятельностью, а также к издержкам косвенным – снижению общей эффективности государства из-за вредоносных последствий секретности. Секретность приводила к распространению в государстве и обществе подозрений и недоверия, а сокрытие сведений о стратегических ошибках влекло за собой невозможность их исправления. Результатом стала необходимость выбора между секретностью и государственной мощностью: шло время, мощность государства снижалась, но советская власть, движимая заботой о собственной безопасности, продолжала придерживаться секретности. Таким образом, хотя коммунисты и стремились к расширению государственной власти, это не было для них самой важной целью. Их главной целью было удержать власть любой ценой.
Следующие пять глав иллюстрируют эту тему, показывая, сколькими разными способами избыток секретности наносил ущерб эффективности Советского государства. Главы 3 и 4 показывают прямые издержки секретности – влияние, которое оказывали конспиративные нормы на государственную деятельность, а также на жизнь и работу ответственных лиц. Секретность привела к созданию обременительных дополнительных правил и процедур, которые необходимо было выполнять, чтобы вести дела. Наконец, поведение людей тоже изменилось в невыгодную для государства сторону: атмосфера секретности ослабляла сотрудничество между высшим и низшим звеньями управления и перенаправляла действия низшего звена в сторону от государственных целей.
Глава 3, «Налог на секретность», изучает процедуры, эту секретность обеспечивавшие. Подробно описывая эти процедуры, она наглядно показывает, что их соблюдение ложилось таким же бременем на государственные предприятия, как если бы они были обложены каскадным налогом с оборота. Если измерить налог на секретность, он окажется неожиданно тяжким. Эти издержки можно было снизить, игнорируя существовавшие требования или обходя их, но систематические нарушения не были нормой. Наша способность сравнивать страны друг с другом по этому показателю весьма ограниченна, но мы можем утверждать, что советские издержки секретности были на порядок выше, чем в современных либерально-демократических государствах. Готовность советских руководителей платить большой налог на секретность свидетельствует о том, насколько она была важна для советской системы.
В главе 4, «Секретность и страх», рассматриваются поведенческие издержки секретности. Советская секретность влияла на государственные дела не только с точки зрения процедуры; она еще и изменяла поведение госслужащих. Рассмотрение одного важного события в конце 1940-х годов основано на естественном историческом эксперименте. Неожиданно для всех Сталин приказал резко усилить режим секретности. В результате появились новые наказания для государственных чиновников, которые делились друг с другом секретной информацией, даже если подобный обмен был необходим для выполнения их обычной работы. Советских бюрократов захлестнула волна страха. Можно увидеть, как чиновники, по мере того как эта волна до них доходила, прекращали заниматься своими обычными делами и вместо этого прилагали усилия, чтобы защитить себя и своих коллег от повысившегося риска. Обычные дела не остановились, но на определенный период замедлились.
Еще две главы посвящены косвенным издержкам режима секретности. Советские предприятия почти все были государственными и находились под партийным контролем, а государственные и партийные дела почти всегда были секретными. Никто не мог стать госслужащим или руководителем, если КГБ не допускал его к государственным секретам на уровне, соответствующем этой должности. Таким образом, КГБ осуществлял надзор за отбором и продвижением ответственных сотрудников Советского государства. О том, как это работало, рассказывается в главе 5, «Тайный надзор и дискриминация». КГБ использовал свидетельства, хранившиеся в его секретных файлах, для дискриминации кандидатов, чей жизненный опыт и личные качества давали основания для подозрений. Эти доказательства назывались компроматом (то есть компрометирующими сведениями). Проверка на основании компромата приводила к тому, что лояльность ценилась выше компетентности, а конформизм выше разнообразия и оригинальности. Дискриминация по такому принципу ослабляла человеческий потенциал, задействованный на государственной службе.
Партия стремилась завоевать доверие народа, но ее методы правления способствовали формированию общества с низким уровнем доверия. Советское полицейское государство по самой своей природе загоняло врагов в подполье. Чтобы преследовать их и нейтрализовать их влияние, государство использовало тайную полицию и тайных осведомителей. Этому посвящена глава 6, «Тайный надзор и недоверие». Сеть осведомителей обеспечивала государство важной информацией, которую нельзя было получить никаким иным способом. Несколько документов из архивов советской госбезопасности позволяют нам в деталях увидеть, как КГБ создавал продуктивных осведомителей: как они попадали в поле зрения КГБ, как их вербовали, как обучали и перевоспитывали. Всех потенциальных осведомителей объединяло запятнанное прошлое, задокументированное компроматом. В принципе, это позволяло проводить вербовку под давлением, но чистое принуждение было неподходящей основой для продуктивного и долгосрочного сотрудничества. На деле КГБ часто ловил таких людей в тот момент, когда они начинали сомневаться в своей подпольной деятельности или сожалеть о прошлых проступках. Люди, оказавшиеся в подобной ситуации, могли согласиться на то, что их завербуют, но их приверженность делу часто была неглубока, поэтому в дальнейшем они могли усомниться или стать пассивными и их нужно было вести. Было необходимо, чтобы агент доверял офицеру, ведущему дело, и сам пользовался доверием людей, подвергавшихся тайному расследованию. Завоевать доверие было необходимо, чтобы осуществить обман. Тот факт, что общество пронизано информаторами, стал общеизвестным секретом. Рядовые граждане научились не доверять незнакомцам, особенно тем, кто стремился к близкому общению. В краткосрочной перспективе отсутствие доверия в обществе увеличивало расходы на государственную слежку. В долгосрочной перспективе это вредило обществу и экономике.
Глава 7, «Секретность и неинформированная элита», исследует влияние секретности на способность государства познавать себя и корректировать свою политику. В большинстве современных обществ, даже если общественное мнение недостаточно информировано по какому-либо государственному вопросу, обычно существует информированная элита. В Советском государстве никто не имел права знать что-либо за пределами своей непосредственной сферы ответственности. Таким образом, секреты скрывались не только от советской общественности, но даже от партийных лидеров, не имевших в них прямой необходимости. Результатом стало хронически малоинформированное руководство. В этой главе описывается ситуация с расходами на оборону СССР. На закате советской власти Михаил Горбачев приказал раскрыть истинные военные расходы Советского Союза. Он заметил, что секретность подорвала доверие к Советскому Союзу на арене международной дипломатии. Никто не станет вести переговоры о контроле над вооружениями с государством, от которого можно ожидать лжи о численности его вооруженных сил или военном бюджете. Только открытость, считал Горбачев, может вернуть доверие иностранных государств. С этого момента началась затяжная схватка между сторонниками и противниками большей открытости в военных делах. Впрочем, не исключено, что эта борьба не имела смысла: истинный масштаб советских военных расходов так хорошо скрывался на протяжении стольких лет, что из секрета, известного лишь немногим, он превратился в тайну, которую не мог постичь никто. Из этого следует, что в течение многих лет никто не контролировал, сколько советских бюджетных средств выделяется на оборону – то, что должно быть одним из важнейших стратегических решений любого государства.
Вместе с коллапсом секретности закончилось и правление коммунистов в России. Переход от коммунистического государства и командно-государственной экономики происходил в условиях нового кризиса государственной мощности, который сыграл гораздо более важную роль для будущего, чем планы реформаторов, их деятельность или советы, полученные ими извне. Кризис был вновь преодолен авторитарным путем. Семь глав книги посвящены связи между секретностью и авторитарной системой в эпоху пишущей машинки, картотеки и портфеля. Цифровые информационные технологии и непосредственный обмен информацией произвели революцию в контексте авторитарного правления, заставив пересмотреть сферы и правила секретности. Я называю этот процесс превращением Тайного Левиафана в Тысячелживого Левиафана. Что осталось неизменным, так это то, что ядро власти в России (как и в других авторитарных государствах) снова окутано тайной. Более того, по-прежнему работает баланс секретности и государственной мощности.
Моя книга стремится внести вклад в развитие истории и социальных наук. Ее вклад в историю заключается в подробном описании советской секретности – темы, остававшейся до сих пор малоизученной потому, что ее намеренно скрывали. В моей книге рассматривается историческая эволюция советского режима секретности, его выгоды и издержки, с особым вниманием к тем аспектам, которые, как представляется, были более характерны для власти коммунистов. Я уделяю меньше внимания тому, как советская секретность служила прикрытием для коррупции и обмана государства[80], потому что коррупция и обман существуют при любой системе правления.
В социальную науку моя книга вносит простую идею – баланс секретности и государственной мощности. Эта идея, в свою очередь, основана на способе понимания выгод и издержек секретности и их распределения. Как объясняется в главе 2, мои нововведения – скромные шаги, а не великие скачки. Другие ученые уже связали авторитарное правление с контролем над информацией. Однако часто предполагается, что контроль над информацией сводится к пропаганде и цензуре (что включает в себя наказание нарушителей, например преследование или убийство непокорных журналистов)[81]. Как уже было показано в этой главе, всеобъемлющая цензура была лишь одним из четырех столпов советского режима секретности. Идея, что авторитарные правители вынуждены нести издержки с целью защиты своего положения, тоже не является новым словом в сфере социологии или политологии. Вклад этой книги заключается в том, чтобы определить роль издержек советского режима секретности в нарушении эффективности государства и объяснить, почему советские правители игнорировали этот ущерб или считали его приемлемым.
И для истории, и для социальных наук будет значима попытка моей книги придать некоторую точность идее издержек, связанных с секретностью. В последние месяцы советской власти один из высокопоставленных сотрудников КГБ озвучил в российской прессе цифру 30–40 миллиардов рублей (что равнялось 3–4 % советского ВВП в 1990 году) как социальную стоимость «неоправданной секретности»[82]. К сожалению, эта оценка осталась нераскрытой. Очевидно, что, если заходит речь о «неоправданной» секретности, встает вопрос о том, до какой степени она оправданна. Менее очевидно то, что издержки секретности могут проявляться в самых разных формах – ресурсы, затраченные на обеспечение ее соблюдения, ресурсы, потраченные впустую из-за обусловленного секретностью поведения, вредящего делу, утрата возможности экономического и социального развития из-за ограничений, накладываемых секретностью на личный и общественный выбор, – и все это будет рассмотрено в настоящей книге.
В центре внимания этой книги – влияние секретности на мощность государства. Сочетание количественных и качественных данных позволяет сделать вывод о том, что советская секретность помогала удерживать у власти коммунистическую партию, нанося при этом существенный ущерб эффективности государства, построенного коммунистами. Если у книги и есть недостаток, о котором я знаю, так это то, что моя книга не всегда способна определить масштаб этого воздействия. Но я убежден, что там, где моих навыков не хватило, другие ученые смогут пойти дальше и усовершенствовать то, что я сделал.
2. Баланс секретности и государственной мощности
Большевики начали строить свое государство почти с нуля. Первая мировая война привела к ослаблению российского самодержавного режима и его институтов власти, а большевистское восстание довершило их крах. Теперь большевикам предстояло восстановить минимальный функционал любого государства – внешнюю оборону, внутреннюю безопасность, законодательство и борьбу с преступностью. Большевики уделили этой задаче первостепенное внимание. Как отмечает историк Ларс Ли, коммунистический эксперимент имел «множество долгосрочных разрушительных последствий», но история должна признать заслугу коммунистов, сумевших, несмотря на свою неопытность, создать «работоспособный государственный аппарат из ничего»[83].
Однако целью большевиков отнюдь не было восстановление государства в прежнем его виде. Они стремились построить новое государство, гораздо более могущественное, чем когда-либо существовавшее в России, обладающее большей свободой действий и большей властью, чем у какого-либо существовавшего на тот момент государства.
На достижение этой цели у большевиков ушло не более 20 лет. За это время Советское государство стало практически единственным законным собственником земли, промышленного капитала, транспортной инфраструктуры, коммунальных служб, городского жилья, образовательных и медицинских учреждений, средств массовой информации, новостей и развлечений, а также практически единственным работодателем несельскохозяйственного труда. Государство стало монопольным покупателем излишков основных продуктов питания у крестьян и почти всех несельскохозяйственных товаров и услуг, которые перепродавало населению по регулируемым ценам. Оно подчинило своей цензуре прессу и связь. Оно держало общественную и частную жизнь своих граждан под неослабевающим надзором. Под его строгим контролем находились не только внешние границы, но и местожительство и перемещение обширных категорий людей по их собственной стране[84].
По мере расширения власти Советского государства права его граждан ограничивались законами, закладывая основу для новых потенциальных преступлений. Эти законы расширяли полномочия органов госбезопасности и милиции. Вследствие этого, хотя охрана порядка входит в число функций любого государства, полицейские функции Советского государства стали гораздо более масштабными и навязчивыми, чем это было принято в других странах. Подобное общество иногда называют «полицейским государством»[85].