Curso de Derecho Constitucional - Tomo II

I.

BASES DE LA INSTITUCIONALIDAD

1. Introducción

El capítulo que en la Constitución se ha titulado Bases de la Institucionalidad tiene por misión el tratamiento de los “ideales éticos u opciones ético-sociales básicas que el Estado propugna y decide concretar; constituyen el consenso sobre los objetivos sentidos como fundamentales y prioritarios por la sociedad dentro de un contexto cultural e histórico específico”1. La finalidad de tales preceptos se encamina a la orientación del proceso de creación y modificación del Derecho Constitucional.

Es en esta sección en la que se encuentra la inspiración de la nueva Carta Fundamental, transformándose así en su esqueleto jurídico. La razón de ello obedece a que la Constitución expresa los valores predominantes en la sociedad sobre la que está destinada a regir.

Inicialmente, se pensó que este tema debía tener el carácter de un preámbulo de la Constitución, tal como lo señalara en su oportunidad el comisionado Evans, bajo el siguiente tenor: “Debe acompañarse de un preámbulo que sirva, a gobernantes y gobernados, como marco de referencia dentro del cual se desplace el ordenamiento jurídico o la convivencia social; y más aún, dicho preámbulo debe servir de referencia al ideal de derecho que, para un futuro previsible, se puede plantear como válido a la comunidad chilena”2.

Este tema no fue resuelto en forma rápida por los miembros de la Comisión Constituyente y prueba de ello es lo dicho por el comisionado Silva Bascuñán, quien al calificar la sección dogmática de la Constitución señaló: “Es difícil encuadrar en el capítulo I todas aquellas normas que configuren el Estado de Derecho3, bajo la nomenclatura de “Estado, Gobierno y Soberanía”, por lo que propone que su título sea el de “Fundamentos Básicos de la Constitución” o “Disposiciones Comunes o Generales”, en razón de que con la actual nomenclatura se tenderá, naturalmente, a vincular el desarrollo de toda idea de derecho con los conceptos que en ella aparecen”4.

Sobre el contenido de este acápite, el comisionado Ortúzar indicó que “el Capítulo I debe contemplar un exordio que contenga la parte programática o declaración de principios que informarán nuestro futuro ordenamiento como, por ejemplo, el que el Estado tendrá como deber primordial la erradicación de la miseria; o que su estructura descansará en una concepción humanista y cristiana del hombre y de la sociedad; o bien, la idea de que el Estado debe lograr un desarrollo económico y social a través de una mejor utilización del territorio y de sus recursos”5.

Su importancia viene unida a los objetivos perseguidos por el constituyente y así es posible entender su relevancia de la siguiente manera:

a) Contiene todos los lineamientos generales de la parte dogmática, por lo que cualquier materia de derechos y principios siempre tiene su referente aquí. Tal función orientadora es importante, en especial, para los efectos de reforma constitucional, frente a lo que se debe tener presente:

a.1) Lo preceptuado en el capítulo XV, sobre reforma constitucional.

a.2) Los principios o bases establecidos en el capítulo I.

b) Algunos de los aspectos que incluye son novedosos respecto de las Constituciones anteriores y, además, parte de su texto tiene plena concordancia con tratados internacionales vigentes desde antaño.

c) Tiene importancia en lo que se refiere a la interpretación constitucional, ya que, al contener los valores y principios fundamentales que rigen el orden jurídico, constituye una innegable fuente de hermenéutica constitucional a propósito de las restantes normas de la Carta Fundamental6.

De acuerdo con lo señalado, se ha de tener en cuenta a la hora de definir el sentido y alcance de otros preceptos constitucionales, de manera que, en ningún caso, el intérprete de la Constitución puede determinarlos, omitiendo este capítulo: “Efectivamente, al momento de interpretar y aplicar la Carta Fundamental, siempre es y será imperativo tener en cuenta el Capítulo I, y si alguna otra norma o principio de la Constitución está en contradicción con cierta disposición del Capítulo, entonces debe primar la de este último, por su carácter básico o fundamental”7. Un ejemplo de ello es lo ocurrido en el tema de la dignidad humana y su invulnerabilidad, que se encuentra recogida en el capítulo I del mismo texto –pero no en forma expresa en el capítulo III–, lo que no obsta a una disminución de su resguardo, porque en el capítulo I ya se fijó el marco de acción, tanto del Estado como de los particulares.

Las Bases de la Institucionalidad tienen una función educativa e integradora. Así, el comisionado Silva Bascuñán indica que “es de opinión que el capítulo I está llamado a ser el más eficaz para la grandeza y perfección del texto constitucional y debe continuarse su estudio, incorporando sólo aquellos preceptos que se consideren de tal grado de sustancialidad generadora de normas que vendrán a continuación, que haga innecesaria su repetición a lo largo del articulado”8.

d) Según lo ya mencionado, queda claro que el constituyente de 1980 es partidario de una interpretación iusnaturalista del Derecho, debido a que la construcción de este capítulo, así como su historia fidedigna, indican que la Constitución recoge aquí elementos contenidos en la naturaleza humana y preexistentes al Estado. Se hará presente que “esta postura se identifica con el sentir e idiosincrasia de la comunidad nacional, donde la dignidad del ser humano, su libertad y derechos fundamentales son anteriores al ordenamiento jurídico, el cual debe prestarles una protección eficaz y segura”9.

Vale considerar que, respecto de tales derechos, la Constitución no opera como creadora, sino que los sistematiza y protege.

Si bien, en un comienzo, se pensó sólo en un preámbulo que incluyera los principales valores y principios que el Constituyente suscribía, finalmente se decidió elaborar un capítulo debido a su importancia, que se ha dejado ver en los párrafos anteriores, por lo que se procede a su elaboración una vez que se finalizó el estudio de la nueva Constitución.

Respecto de la importancia de este capítulo, ya está dicho lo relativo a su extensión y consagración como acápite, además, se le “rodea de una protección difícil de superar a través de una reforma constitucional. Al efecto, el artículo 116 de la Constitución dispone que, para introducir modificaciones a los preceptos contenidos en el Capítulo I, se requiere la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio”10, 11.

2. Principios consagrados en este capítulo

A) Principios sociales (artículo 1º)

A.1) Libertad e igualdad, en dignidad y derechos, de todas las personas

Al establecer la libertad como uno de los valores rectores en el ordenamiento jurídico, se está refiriendo a aquella “que se desarrolla en sus dimensiones de libre albedrío o libertad inicial para escoger entre diversas alternativas o crear alternativas nuevas frente a las ya existentes; en su dimensión de libertad –participación, es decir, la libertad para participar en el Estado y que se concreta en los derechos políticos, y de libertad– exultación, que consiste en la libertad para lograr su máximo desarrollo integral como ser humano”12.

De la consagración anterior, viene aparejado otro principio que es la igualdad y por el cual se entiende que “todo ser humano no es superior ni inferior a cualquier otro; ninguna persona es más que cualquier otra persona en dignidad y derechos, nadie puede ser discriminado”13.

De las expresiones precedentes, se va dibujando la idea de la dignidad de la persona, debido a que entiende al hombre como un ser original, que se encuentra dotado de voluntad y afectividad, junto a su carácter de ser racional, consciente y perfectible.

De la consagración de este principio, en el mismo artículo es posible distinguir otros más, tales como:

A.2) La familia: núcleo fundamental de la sociedad

Sobre este principio podemos decir que no “se trata de un principio novedoso, ya que está implícito en toda la cultura y tradición cristianas y aun, si pretendemos determinar el origen mismo de este aserto, deberíamos remontarnos hasta la filosofía aristotélica. En efecto, para Aristóteles, la familia es el núcleo de la organización social y política y de ella, por asociación, surgen nuevas formas más complejas de organización social; de la agrupación de familias surgiría la aldea, y de la confederación de aldeas, en definitiva, la polis o Ciudad-Estado”14.

Como un modo de complementar lo ya señalado, se ha de indicar que la familia es un grupo presente en la sociedad en el que prevalecen los vínculos de sangre y de afectividad, que se vuelve vital para el desarrollo completo de cada hombre, recibiendo en ella los elementos básicos para su inserción en la vida social15.

El reconocimiento que hace el constituyente de la familia como núcleo fundamental de la sociedad es aplicado por el legislador. En efecto la Ley Nº 19.947 que estableció la “Nueva Ley de Matrimonio Civil”, publicada en el Diario Oficial con fecha 17 de mayo de 2004, en su artículo 1º señala: “La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. El matrimonio es la base principal de la familia...”, y en su artículo 2 señala que “la facultad de contraer matrimonio es un derecho esencial inherente a la persona humana, si se tiene edad para ello...”.

A.3) Reconocimiento de los grupos intermedios

Con este principio la Constitución está reconociendo que la sociedad se conforma por diferentes grupos y a medida que la comunidad se desarrolla y se hace compleja estas organizaciones se multiplican y vuelven más específicas.

La razón de esto se debe a que el hombre, en su calidad de ser imperfecto, necesita de sus pares para cubrir sus necesidades y, por ello, los diferentes grupos actúan paralelamente, de acuerdo a los intereses que a cada uno corresponden. Además de obtener, así, la satisfacción de múltiples necesidades, el ser humano deposita en estos colectivos parte de la defensa de sus derechos humanos16.

a) Referencias al Estado subsidiario: Con dicha mención, se abandona la idea de un Estado con un papel protagónico en la economía y éste adopta un papel neutro, entregando la posibilidad de una participación activa a los privados en distintos ámbitos. Su intervención procederá exclusivamente cuando la capacidad o el interés de los subsistemas sea insuficiente y se esté frente a tareas de interés general reconocidas como tales por el ordenamiento jurídico.

b) Consagración de la dignidad humana: Con las menciones anteriores se ponen límites a la acción del Estado, que se traducen en que este se encuentra al servicio de la persona humana y ello implica que se le ha confiado la protección de su dignidad.

En el tema de la dignidad, existen distintas posturas y es posible distinguir, en “la concepción del liberalismo, la dignidad del ser humano no era asunto de la incumbencia del Estado. El liberalismo partía de la creencia de que, tanta más libertad y dignidad tendría el individuo cuanto más garantizada quedara una esfera inmune al Estado, en la que el individuo pudiera, libremente, configurar su existencia. En la actualidad, esta forma de ver las cosas ha perdido validez, porque, con las condiciones de la sociedad moderna, el individuo depende de las prestaciones del Estado. Con ello se plantea al ordenamiento constitucional un problema fundamental de convivencia: hemos de poner en luz y definirnos ante la tensión entre la autosuficiencia del individuo y las necesidades, derechos y obligaciones que derivan de las circunstancias actuales de la vida en comunidad. Un orden constitucional que no consagre, sea el individualismo exacerbado, sea el colectivismo aleatorio contra la libertad, debe responder a las cuestiones que resultan de la polaridad entre la libertad y coerción, del respeto al individuo y de su articulación en el Estado. La calidad de una Constitución depende decisivamente de si brinda recursos para hacer frente con éxito a tan inevitables conflictos”17.

El fundamento de esta consagración ha de entenderse, de acuerdo a la Declaración de Principios del Gobierno de Chile, “desde el ángulo del ser, porque mientras el Hombre es un ser sustancial, la sociedad o el Estado son sólo seres accidentales de relación. Es así como puede concebirse la existencia temporal de un hombre al margen de toda sociedad, pero es, en cambio, inconcebible, siquiera por un instante, la existencia de una sociedad o Estado sin seres humanos. Y también tiene prioridad el Hombre desde el prisma del fin, porque mientras las sociedades o Estado se agotan en el tiempo y en la historia, el hombre los trasciende, ya que vive en la historia y no se agota en ella”.

B) Principios jurídico-políticos

B.1) Consagración de los emblemas de Chile (artículo 2º)

La Constitución de 1980 es la primera en consagrar tales materias, señalando que tendrán la calidad de tales: La bandera, el himno y el escudo de armas de la República. El antecedente de este precepto se encuentra en el Acta Constitucional Nº 2.

Sobre la importancia de tales emblemas, se ha indicado que ella obedece al hecho de que representan “un elemento necesario de toda estatalidad, por ello se les da forma y se les protege jurídicamente. Mediante la autorepresentación el ciudadano busca ser incorporado en la vida del Estado, despertando y fortaleciendo su reconocimiento e identificación con el Estado”18.

B.2) Consagración de la forma de Estado (artículo 3o)

Se declara que Chile es un Estado unitario. Se añade que es administrativamente descentralizado y desconcentrado en su caso.

Este punto puede ser abordado desde una doble perspectiva:

a) Perspectiva jurídica: La Constitución indica que la forma del Estado adoptada en Chile es la de un Estado unitario. Lo dicho se refiere a que nuestra organización estatal tiene un núcleo único para efectos de su dirección política, que integra a los órganos del gobierno central.

En lo que se refiere a la organización territorial, esta opera sobre la base de regiones y otras divisiones más, para dar lugar a la articulación de la administración interior del Estado.

b) Perspectiva política: Nuestra Constitución adopta el sistema de Estado democrático y asocia la representación de él a la forma de Estado unitario, operando el principio poblacional y territorial. Este último se traduce en la vinculación de los senadores con las regiones, a través de circunscripciones senatoriales.

B.3) Consagración de la forma de Gobierno (artículo 4º)

En la Constitución se indica que el gobierno del país se organiza bajo la forma de un Estado democrático, siendo su carácter el de una República. El criterio que rige esta declaración es “la diversidad de órganos constitucionales propios del Estado contemporáneo”19.

Tal cosa no tiene tan sólo significado respecto del modelo político que la Constitución recoge y que se identifica con el desarrollo de nuestra Historia Constitucional, sino que, también, cobra relevancia a propósito de los contenidos valóricos de la democracia, haciéndose hincapié en aspectos tales como el respeto por los Derechos Humanos, el pluralismo, el principio de separación de poderes, el poder sometido al Derecho y la participación del pueblo en la toma de decisiones públicas.

“Puede sostenerse que la concepción democrática contemporánea de Estado se sustenta en dos principios básicos, que son el autogobierno del pueblo y el respeto y garantía de los Derechos Humanos, principios que se derivan de los valores de la dignidad de la persona humana, la libertad y la igualdad”20 y que ya se han revisado, todos componentes del artículo 1º de la Constitución.

Además, en el caso de nuestro país, su sistema de gobierno se encuentra marcado por una fuerte impronta presidencialista, de lo que existe fuerte evidencia en la parte orgánica de la Constitución, particularmente, a propósito de las muchas atribuciones con las que cuenta el Jefe de Estado, de acuerdo al artículo 32 de la Carta Fundamental.

B.4) El principio de soberanía nacional (artículo 5º)

Conceptualmente la soberanía ha de entenderse como “el poder supremo en virtud del cual el Estado se da una organización política y jurídica y se plantea frente a otros Estados en un plano de independencia e igualdad”21.

En este principio se hace una clara diferencia entre la circunstancia de que la soberanía radica en la Nación y que el ejercicio es materializado por el pueblo mediante los plebiscitos –dirigidos ya sea a zanjar las diferencias entre el Presidente de la República y el Congreso Nacional durante un proceso de reforma constitucional, ya sea a permitir el pronunciamiento de la ciudadanía local sobre materias de interés municipal– y elecciones, que permite elegir a determinadas autoridades que, por efecto de tal acto, ejercerán también la soberanía.

Precisando el alcance del ejercicio, se establecen como límite los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, los que son garantizados por la Constitución y por los tratados internacionales ratificados por nuestro país y que se encuentren vigentes.

Finalmente, es ilustrativo en esta materia lo sostenido por el Comisionado Jaime Guzmán al indicar que “de esta naturaleza humana emana una serie de derechos que el hombre se limita a reconocer y que obligan tanto a los gobernados como a los gobernantes y protegen a los primeros”22.

B.5) Supremacía constitucional (artículo 6o)

La Constitución tiene una fuerza vinculante que alcanza a todas las personas e instituciones, generando responsabilidades ante su incumplimiento.