Curso de Derecho Constitucional - Tomo II

El advenimiento del régimen democrático implicaría, por el contrario, un genuino esfuerzo institucional para compatibilizar el resguardo de la seguridad nacional con la protección de los derechos de las personas, aunque hubieren atentado contra esta, sobre la base de la dignidad humana y de la igualdad ante la ley.

En otro orden de materias, se debe tener presente que, si bien es deber del Estado, “resguardar la seguridad nacional”, la Constitución no entrega sólo al Estado esta responsabilidad, sino que es algo a lo que todos los chilenos deben contribuir, según lo señalado en el artículo 22 inciso 2º: “Los chilenos tienen el deber fundamental de honrar a la Patria, defender su soberanía y de contribuir a preservar la seguridad nacional y los valores esenciales de la tradición chilena”.

De esta forma, la seguridad nacional “constituye un valor que deben contribuir a preservar todos los chilenos y de que su protección y garantía la responsabilidad última y suprema compete al Presidente de la República”121.

En la legislación chilena existen diversas disposiciones legales que tipifican figuras delictuales, cuyo bien jurídico protegido lo constituye, en última instancia, la Seguridad Nacional. Tal es la función que le está asignada a la Ley sobre Seguridad del Estado, a las normas de los Títulos I y II del Libro II del Código Penal, a las disposiciones del Título IV Libro III del Código de Justicia Militar.

Este precepto constitucional, que establece el deber del Estado de resguardar la seguridad nacional, debe relacionarse con los capítulos X y XII de la Constitución Política de 1980 que tratan sobre las Fuerzas Armadas y sobre el Consejo de Seguridad Nacional, respectivamente.

En el inciso 1º del artículo 101 de la Constitución, se señala que las Fuerzas Armadas “son esenciales para la seguridad nacional”. Y esta función va mucho más allá que la mera defensa de la integridad territorial en caso de conflictos externos –misión que, por lo demás, tienen todos los ejércitos del mundo–, incluye también la función de defender los valores permanentes de la nación y la de preservar el orden institucional122.

Por su parte, el artículo 106 de al Constitución señala como atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional “asesorar al Presidente de la República en las materias vinculadas a la seguridad nacional y de ejercer las demás funciones que esta Constitución le encomienda”.

Chile ha sido miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por el período que fue desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2004123. Conforme al Capítulo V de la Carta de las Naciones Unidas, artículo 24.1, el Consejo de Seguridad tiene la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales: “A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad”.

El papel del Consejo de Seguridad es de suma importancia para el mantenimiento de la paz a nivel mundial, pues todos los miembros de las Naciones Unidas han acordado aceptar y cumplir con las decisiones del Consejo de Seguridad. Mientras otros órganos de las Naciones Unidas hacen recomendaciones a los gobiernos, el Consejo tiene la facultad para tomar decisiones que los Estados Miembros, conforme a la Carta, están obligados a cumplir.

Cuando existe una amenaza contra la paz, la primera medida del Consejo suele ser la de recomendar a las partes que traten de llegar a un acuerdo pacífico. En algunos casos, el propio Consejo procede a la investigación y a la mediación. Cuando una controversia conduce a la lucha armada, la preocupación primordial del Consejo es ponerle fin lo más pronto posible. En muchas ocasiones el Consejo ha dictado directivas de cesación del fuego que han impedido la extensión de hostilidades.

El Consejo también envía fuerzas de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz a las regiones donde hay disturbios. Conforme al Capítulo VII de la Carta, el Consejo puede decidir la adopción de medidas coercitivas, sanciones económicas o acciones militares colectivas.

(b) Dar protección a la población

Dar protección a la población se traduce en la misión de prevenir y reprimir la delincuencia común, mantener el orden público, que puede verse alterado por los actos delictuosos, individuales o colectivos, que vulneran la tranquilidad de la comunidad y causan alarma pública, con intención de desconocer el principio de autoridad y de garantizar la tranquilidad pública interior, reprimiendo actos que alteren el orden público, haciendo peligrar el ordenamiento jurídico general y la existencia misma del Estado.

La Fuerza Pública, integrada por Carabineros y Policía de Investigaciones, es la encargada de resguardar a la población, de acuerdo con el inciso 2º del artículo 101 de la Constitución: Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Carabineros se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República.

La Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, Nº 18.961, publicada en el Diario Oficial el 10 de marzo de 1990, prescribe en su artículo 1º, inciso 1º, que: “Carabineros de Chile es una institución policial, técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al Derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la Ley. Se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República”.

Por su parte, el Decreto Ley Nº 2460 del Ministerio de Defensa, publicado en el Diario Oficial de 24 de enero de 1979, estableció la Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile, la cual define a esta institución en su artículo 1º: “Policía de Investigaciones de Chile es una Institución Policial de carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, cuyo personal estará sometido a un régimen jerárquico y disciplinario estricto. Se vinculará administrativamente con el referido Ministerio a través de la Subsecretaría de Investigaciones”.

A partir de este deber del Estado, deriva todo lo referido a la seguridad ciudadana y la protección del Estado en el ejercicio de todos y cada uno de los derechos de las personas124.

La seguridad ciudadana es un concepto comprensivo de toda la labor policial del Estado frente a los peligros a los que se puede ver expuesta la sociedad. El orden y la seguridad públicos forman parte de la seguridad ciudadana, en cuanto involucran aspectos materiales de tranquilidad. Sin embargo, no puede limitarse únicamente a la protección de las personas, ya que se extiende a los bienes y derechos personales, identificándose con una noción más amplia que la de orden público125.

Es de interés detenernos en dos temas de relevancia actual, en relación a la seguridad ciudadana:

b.1) Control de armas

El tema de las armas es cada vez más álgido y no se puede obviar como preocupación constitucional. Por esta razón se analizará el tema del control de armas en Chile, contrastándolo con las legislaciones española y norteamericana.

En Chile, el tema está regulado en la Ley Nº 17.798 sobre control de armas.126 Quien está a cargo de la supervigilancia y control de las armas y otros elementos similares –especificados en el artículo 2º de esta ley–, es el Ministerio de Defensa Nacional, siendo las autoridades ejecutoras, contraloras o asesoras, las Comandancias de Guarnición de las Fuerzas Armadas, Carabineros y otros servicios especializados.

En general, existe prohibición de usar armas –el artículo 3º especifica variados tipos–127, excepto para las Fuerzas Armadas y Carabineros respecto de cualquier arma y para la Policía, Gendarmería y Aeronáutica Civil respecto de armas automáticas livianas y semiautomáticas y gases disuasivos, por ejemplo, lacrimógenos. Sin embargo, no existe excepción respecto de armas especiales, tales como químicas, biológicas y nucleares.

En cuanto a la fabricación y comercialización de armas y de las instalaciones necesarias para ello, se requiere autorización de la Dirección General de Movilización Nacional, organismo dependiente del Ministerio de Defensa.

Ahora bien, ciertas armas –las que no se mencionan en el artículo 3º– deben ser inscritas a nombre de su poseedor o tenedor. La autoridad lleva, para el efecto, un Registro Nacional. La inscripción autoriza para mantener el arma en el bien raíz declarado como residencia, en el sitio de trabajo o lugar que se pretende proteger. Para portar armas fuera de estos lugares se requiere un permiso que dura como máximo un año y sólo autoriza a portar un arma. Esta autorización también se inscribe en el mencionado Registro. Sin embargo, por resolución de la Dirección General de Reclutamiento y Movilización de las Fuerzas Armadas se puede otorgar autorización para portar dos armas, en el caso de personas jurídicas o naturales calificadas. Con todo, están exceptuados de estas limitaciones los coleccionistas, cazadores o comerciantes autorizados.

Los coleccionistas pueden mantener sus armas declaradas, con sus características y estado original, pero deben adoptar ciertas medidas de seguridad; los cazadores pueden inscribir las armas que correspondan a la naturaleza y clase de caza que realicen, no pudiendo ser esas armas automáticas ni semiautomáticas.

La legislación española, por su parte, trata el tema en su ley orgánica de protección de la seguridad ciudadana, del 21 de febrero de 1992. El artículo 1.1 señala que “corresponde al gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjuicio de las facultades y deberes de otros poderes públicos”, con lo cual se desprende que el control de armas está a cargo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Con la diferencia –respecto de la legislación chilena– que el Ministerio competente en materia de armas y explosivos, es el Ministerio del Interior128.

En lo que se refiere a la fabricación y comercialización de armas, de acuerdo al artículo 6.1 “la Administración del Estado establecerá los requisitos y condiciones de la fabricación y reparación de armas, sus imitaciones y réplicas, y de sus piezas fundamentales; explosivos, cartuchería y artificios pirotécnicos; así como los de su circulación, almacenamiento y comercio, su adquisición y enajenación; su tenencia y utilización. Del mismo modo podrá adoptar las medidas de control necesarias para el cumplimiento de aquellos requisitos y condiciones”.

Además, las autoridades pueden efectuar en cualquier momento inspecciones y comprobaciones necesarias en los diferentes locales de las fábricas, talleres, depósitos, comercios y lugares de utilización de armas y explosivos.

De acuerdo al artículo 6.1, se faculta al Gobierno para reglamentar las materias y actividades a que se refiere el artículo seis, en atención a las circunstancias que puedan concurrir en los distintos siguientes supuestos: “a) Mediante la sujeción de la apertura y funcionamiento de las fábricas, talleres, depósitos, establecimientos de venta y lugares de utilización y las actividades relacionadas con ellas a requisitos de catalogación o clasificación, autorización, información, inspección, vigilancia y control, así como a requisitos especiales de habilitación para el personal encargado de su manipulación; b) Mediante la obligatoriedad de licencias o permisos para la tenencia y uso de armas de fuego cuya expedición tendrá carácter restrictivo, especialmente cuando se trate de armas de defensa personal, en relación con las cuales la concesión de las licencias o permisos, se limitará a supuestos de estricta necesidad; c) Mediante la prohibición de ciertas armas municiones y explosivos, especialmente peligrosos, así como el depósito de los mismos”.

Por su parte, el artículo 23 establece las infracciones graves a esta ley. Respecto del control de armas, lo son: “a) La fabricación, reparación, almacenamiento, comercio, adquisición o enajenación, tenencia o utilización de armas prohibidas o explosivos no catalogados; de armas reglamentarias o explosivos catalogados careciendo de la documentación o autorización requeridos o excediéndose de los límites permitidos, cuando tales conductas no sean constitutivas de infracción penal; b) La omisión o insuficiencia en la adopción o eficacia de las medidas o precauciones obligatorias para garantizar la seguridad de las armas o de los explosivos”. De acuerdo al artículo 24, incluso pueden ser consideradas infracciones muy graves, “teniendo en cuenta la entidad del riesgo producido o del perjuicio causado, o cuando supongan atentado contra la insalubridad pública, hubieren alterado el funcionamiento de los servicios públicos, los transportes colectivos o la regularidad de los abastecimientos, o se hubieren producido con violencia o amenaza colectivas.

En Estados Unidos, por su parte, el derecho a portar armas tiene un arraigo fuertemente histórico, en el sentido que ya desde Thomas Jefferson se estimaba que “la razón más poderosa para que la gente retenga el derecho a portar armas es, como un último recurso, para protegerse contra la tiranía en gobierno”. Tal concepto se encuentra plasmado en la Segunda Enmienda de la Constitución Norteamericana, la cual dispone: “Siendo necesaria una milicia bien ordenada para la seguridad de un Estado Libre, no se violará el derecho del pueblo a poseer y portar armas”129.

b.2) Instalación de cámaras

A raíz de la seguridad ciudadana ha proliferado la instalación de cámaras, lo que puede generar un grave problema en relación al tema de la privacidad (garantía que se analizará en el estudio del artículo 19 Nº 14 de la Constitución). A pesar de ello, se ha llegado a comprender su aplicación y se hace familiar ser filmados en cajeros automáticos, bancos, oficinas de gobierno, aeropuertos, incluso en las calles o en centros comerciales. Jardines infantiles ofrecen, como uno de sus más deseados servicios, una filmación constante de las actividades de los niños pequeños que allí se envían; empresas privadas están en condiciones, por precios bastante módicos, de instalar cámaras en las casas para poder, desde la oficina, vigilar qué sucede en ellas, cómo cumple el personal doméstico con su trabajo, cómo son tratados nuestros hijos y se anuncia la muy pronta llegada a los países iberoamericanos de teléfonos celulares capaces ya no sólo de traer la voz, sino también la imagen de los interlocutores, dondequiera que se encuentren.

En ese ámbito, no es extraño que la instalación de cámaras ocultas ya no sea una situación de laboratorio o una actividad propia de espías o de novelas de ficción, sino una acción que, crecientemente, resulta más común y que se destina a objetivos muy claros y precisos, que difieren sustancialmente de la mera curiosidad que llama a un joven a filmar lo que sucede en la casa de enfrente –como en la película Belleza Americana– o a un actor fracasado observar con un lente de alta potencia aspectos de la vida conyugal de sus vecinos, con desastrosos resultados, como en esa otra inquietante película, Doble de cuerpo.

Los objetivos a los que se hace referencia se encuentran precisamente en lo que se ha venido a llamar potestades de control, derechos o facultades con las que cuentan ciertas personas, en razón de su cargo o de ser titulares de ciertos derechos, para controlar y supervigilar un determinado ámbito de conductas de otras personas, entre las que podemos destacar las de carácter laboral, las relacionadas con el orden y la seguridad públicas y las que se identifican con la situación de garante o el deber de cuidado sobre terceros.

Sin duda que la sola existencia o reconocimiento jurídico de dichas potestades de control no implica, de suyo y, como una herramienta de ejercicio ordinario de ellas, el uso de cámaras ocultas. Sin embargo, las situaciones que pueden producirse en torno a las actividades controladas, lo difíciles que son de investigar, los riesgos asociados a que se produzcan, la búsqueda de una mayor transparencia, prevención y lucha contra la criminalidad, etc., han hecho visualizar el uso de estas cámaras como un método eficaz para darles efectividad a potestades de control que distan mucho de ser eficientes en casos en los cuales existen grandes ámbitos privados del conocimiento ordinario de quien controla, pero que, sin embargo, son de su necesaria competencia.

El desatado aumento de la criminalidad en las sociedades de masas, incluso en las más desarrolladas a lo largo del mundo, ha hecho a las autoridades plantearse seriamente la necesidad de combinar una serie de sistemas de vigilancia tradicionales –tales como la existencia de policías, de centros de denuncias de fácil acceso o de un aparato sancionador efectivo– con otros aportes tecnológicos modernos, tales como el uso de cámaras de vigilancia, tanto anunciadas como ocultas, en calles y demás lugares de acceso del público, en que se espere o se suponga que pueden producirse en mayor medida o con mayor facilidad delitos o abusos. Ello, de hecho, ha sucedido, incluso, en países con un gran desarrollo constitucional en torno a las libertades públicas, como es el caso del Reino Unido: “En una sociedad tan celosa de su intimidad como la británica, que hasta se resiste a poseer carné de identidad, la introducción de sistemas de vigilancia con cámaras de televisión a finales de los años 80 causó no poca polémica. Hoy, aunque los defensores de las libertades civiles siguen mostrándose escépticos, la policía no deja de dar las gracias al Gran Hermano. Las imágenes captadas por una de esas cámaras permitieron identificar al presunto autor de los atentados de Brixton, Brick Lane y Soho, David Copeland, que ayer compareció ante un juez de guardia. La vista duró cinco minutos: lo que tardó el magistrado en leerle los cargos (tres de asesinato y tres de atentado con explosión poniendo en peligro vidas humanas), después de que él dijera su nombre, edad y dirección”130.

El hecho de anunciar o no la instalación de este tipo de cámaras también ha sido objeto de gran controversia. Para algunos es un requisito indispensable, propio de la certeza y seguridad jurídica (debemos saber que nuestras conductas están siendo filmadas y que de ello podrían derivarse responsabilidades legales para nosotros). Sin embargo, para otros solamente este método es realmente eficaz cuando no existe tal certeza, ya que es muy común que los delincuentes y personas expertas en la comisión de diversos ilícitos sepan muy bien eludir o contrarrestar los efectos de las cámaras de filmación que les son conocidas (v.gr. asaltos a bancos, a tiendas, cajeros automáticos, etc.).

La realidad es que cada vez son más las instituciones no sólo públicas, sino privadas las que optan por la instalación de este tipo de cámaras por razones de seguridad131, lo que se anuncia, por la prensa, pero no se especifica respecto de lugares precisos en que estas operan ni cómo lo hacen. La verdad es que la red de filmaciones a las que se somete un sujeto en el mundo moderno es mayor en la medida que el índice de peligrosidad o de clamor ciudadano sobre ella crece.

Aunque en nuestro país no se ha dado en toda la profundidad necesaria un debate acerca de la incidencia constitucional de la instalación de cámaras por razones de seguridad, cuando menos existen pronunciamientos de la Dirección del Trabajo sobre la instalación de circuitos cerrados de televisión en los lugares de trabajo, emanados a partir de consultas de los particulares, en los cuales se ha afirmado132:

“Este Servicio ha señalado, en una línea de jurisprudencia administrativa uniforme, que la ley reconoce la facultad del empleador de implementar mecanismos de control de los trabajadores fundada en la “debida facultad del empleador de dirigir y disciplinar la actividad laborativa”, pero “con el respeto a los derechos subjetivos públicos que reconoce la Constitución” (dictamen Nº 8273/335, de 1995).

“Precisamente, sobre la base de la idea recién expuesta, nuestro legislador ha venido en explicitar el especial equilibrio entre los derechos fundamentales del trabajador y el poder de mando del empleador, señalando el nuevo texto del artículo 5º inciso primero que:

“El ejercicio de las facultades que la ley le reconoce al empleador tiene como límite el respeto a las garantías constitucionales de los trabajadores, en especial, cuando pudieran afectar la intimidad, la vida privada o la honra de estos”.

“A partir de este precepto genérico, que importa el pleno reconocimiento legal de los derechos fundamentales en el ámbito laboral, derivado del “principio de vinculación constitucional”, según el cual las garantías constitucionales son plenamente exigibles en las relaciones entre particulares, incluidas las de carácter laboral, el legislador ha venido a regular legalmente algunas de las manifestaciones propias del citado poder de mando, como ocurre con la situación prevista en el artículo 154 del Código del Trabajo, que señala que “toda medida de control sólo podrá efectuarse por medios idóneos y concordantes con la naturaleza de la relación laboral y, en todo caso, su aplicación deberá ser general, garantizándose la impersonalidad de la medida, para respetar la dignidad del trabajador”.

“De la lectura de la nueva redacción del artículo 154 del Código del Trabajo, es posible reconocer dos ideas fundamentales: por una parte, la explicitación del poder de control de los trabajadores por parte del empleador, como una de las manifestaciones fundamentales del poder jurídico de mando, y por otro lado, la limitación de dicha facultad, mediante el cumplimiento de ciertos requisitos, que tienen por objeto último garantizar la dignidad del trabajador y sus derechos fundamentales.

“Dichos requisitos son, según la propia jurisprudencia administrativa recogida hoy en el texto legal, los siguientes (dictamen Nº 8273/335, de 1995):

“a) Las medidas de revisión y control de las personas, de sus efectos privados o de sus casilleros, al importar un límite a la privacidad de las personas, debe necesariamente incorporarse en el texto normativo que la ley establece para el efecto, esto es, Reglamento Interno de Higiene y Seguridad de la empresa, dictado en conformidad a la ley.

“b) Las medidas de revisión y control deben ser idóneas a los objetivos perseguidos, como son el mantenimiento del orden, la higiene y la seguridad de la persona y sus trabajadores, no debiendo importar actos ilegales o arbitrarios por parte del empleador, según lo señala la Constitución en su artículo 20 como, por ejemplo, la selección discrecional de las personas a revisar o la implementación de medidas extrañas e inconducentes a los objetivos ya señalados.

“c) Las medidas, además, no deben tener un carácter prepolicial, investigatorio o represivo frente a supuestos o presuntos hechos ilícitos dentro de la empresa, sino un carácter puramente preventivo y despersonalizado, siendo requisito “sine qua non” para la legalidad de estas medidas de revisión y control que sean operadas a través de un mecanismo o sistema de selección, cuyas características fundamentales son la universalidad y la despersonalización de las revisiones”.

“De este modo, y para el caso específico de un sistema televisivo de vigilancia, la exigencia del legislador son las señaladas para todo mecanismo de control de trabajadores, esto es:

a. Debe estar contemplado en el Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad de la empresa dictado en conformidad a la ley.