Сборник материалов 2022. #конференция_СОВет
- -
- 100%
- +
Ответственный редактор Галина Игоревна Шляхова
Редактор Елизавета Николаевна Забродина
Дизайнер обложки Анастасия Владимировна Илюшина
© Анастасия Владимировна Илюшина, дизайн обложки, 2023
ISBN 978-5-0059-8416-6
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Регулирование отношений людей и животных-компаньонов в городских условиях
Федеральное и региональное законодательство в сфере ответственного обращения с животными: новшества и проблематика
Соловьёв Александр Сергеевич
председатель комиссии по экологической политике Московской городской Думы
intus2011@gmail.comАннотация
В статье рассматривается процесс реформирования законодательства в сфере обращения с непродуктивными животными в России и в Москве, в том числе предлагаемые экспертами меры и подходы для его дальнейшего совершенствования. В тексте подробно проанализированы нормативные правовые акты разных уровней, имеющие влияние на правовой статус животных и обращение с ними в обществе.
Ключевые слова: обращение с животными, законодательство, Москва, нормативные правовые акты.
Разговор о новшествах в законодательстве об ответственном обращении с животными стоит начать с последних утверждённых изменений. 14 июля 2022 года вступил в силу Федеральный закон от №269-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1].
Одним из основных изменений, внесённых данным законом, стало полномочие, а по сути требование к субъектам, разработать Порядок предотвращения причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным Правительством [2]. При этом методические указания вступают в силу лишь с 1 марта 2023 года, а до этого периода регионам разрешается разрабатывать порядок по своему усмотрению. Однако, проект методических указаний уже разработан, размещён в открытом доступе и проходит процедуру общественной экспертизы. В качестве основных мер предотвращения предлагается следующее:
– мониторинг состояния популяции животных без владельцев;
– выявление и отлов животных без владельцев с последующим помещением в приют для животных;
– профилактика нахождения животных без владельцев в местах массового пребывания людей, в границах тепловых сетей и мест (площадок) накопления отходов, в местах, в которые их возвращать запрещено, и проявления животным без владельца немотивированной агрессивности по отношению к другим животным или человеку.
Среди этих позиций стоит отдельно выделить мониторинг состояния популяции животных без владельцев. Представляется необходимым на федеральном уровне закрепить единую методику для всех субъектов, в противном случае можно получить различные результаты из-за изобилия разных методик, а в некоторых случаях и вовсе те результаты, которые не отражают действительность, но выгодны конкретному субъекту. Дело в том, что многие методики основаны на методе экстраполяции данных. Например, в четырёх дворах посчитаны все собаки или кошки, которых удалось найти, и полученный результат умножен на площадь региона. Качество такого мониторинга оставляет желать лучшего.
Методическими рекомендациями также предлагается ввести показатель напряжённости ситуации. Рассчитывать данный показатель предлагается как отношение количества случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан к численности населения субъекта. Точно не известны идеи Правительства РФ относительно дальнейшей реакции после формирования таких индексов, однако такая методика предполагает реакцию постфактум, после причинения вреда жизни и здоровью граждан. С учётом введения требования о мониторинге популяции, в качестве эффективного превентивного механизма представляется целесообразным при расчёте индекса напряженности учитывать плотность населения и плотность стай безнадзорных животных на территориальных единицах (районы, микрорайоны, поселения и т.д.).
Также в 269-ФЗ введена возможность для субъектов устанавливать дополнительные требования к выгулу и содержанию животных, помимо основных, установленных 498-ФЗ [3]. Для Москвы это очень важное дополнение. Дело в том, что в Москве до сих пор действует Постановление Правительства Москвы от 08.02.1994 №101 (ред. от 07.10.2008) «Об утверждении «Временных правил содержания собак и кошек в г. Москве» [4], которое содержит основные права и обязанности владельца животного при осуществлении выгула и содержания. На данных правах и обязанностях владельца базируется несколько важных пунктов Кодекса об административных правонарушениях города Москвы [5], таких как загрязнение мест общего пользования в многоквартирных жилых домах и нарушение правил выгула на озеленённых территориях, территориях учреждений и общественных пространств.
В контексте упоминания Кодекса об административных правонарушениях следует упомянуть и о текущей проблеме несоответствия положений регионального кодекса федеральному законодательству. Как известно, с введением в действие 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными», аспекты, которые можно классифицировать как жестокое обращение с животными, перестали быть региональным полномочием и перешли в федеральное ведение. Однако соответствующие положения в КоАП Российской Федерации [6] до настоящего времени не внесены, и за многие правонарушения, не попадающие под 245-ю статью Уголовного кодекса (жестокое обращение) [7] ответственность не предусмотрена. Тем не менее в Московском КоАП были более дифференцированные статьи, которые появились раньше 498-ФЗ. В частности, натравливание животного на другое животное; нападение животного на человека по неосторожности; содержание или транспортировка животного в условиях, приводящих к потере его здоровья, не соответствующих его биологическим особенностям и требованиям ветеринарно-санитарных правил; прекращение владельцем животного его жизнеобеспечения; проведение на животном эксперимента без обезболивания или выведение животного из эксперимента причиняющими боль методами. Формально, данные положения регионального КоАП в настоящее время не соответствуют требованиям федерального законодательства, однако федеральный законодатель административную ответственность до настоящего времени не установил, что создает правовую неопределённость.
Кроме того, затягивание принятия поправок в федеральный кодекс об административных правонарушениях имеет и более серьёзные последствия. В частности, с одной стороны, 245 статья Уголовного кодекса применяется достаточно редко из-за нежелания полиции заниматься данными вопросами. С другой стороны, в некоторых случаях самооборона может быть квалифицирована по 245-й статье.
В ноябре 2021 года состоялся круглый стол по теме «Совершенствование законодательства города Москвы в области обращения с животными» [8], в рамках которого были собраны предложения от представителей зоозащитного, волонтёрского и ветеринарного сообществ, а также общественных организаций и владельцев приютов для животных. По результатам работы с собранной информацией, были сформированы блоки, имеющие перспективы законодательного регулирования на региональном уровне, а также сформирован проект возможных механизмов реализации такого регулирования. Кроме того, по результатам был сформирован ряд предложений в нормативные правовые акты города Москвы и предложен коллегам из Департамента жилищно-коммунального хозяйства города Москвы и Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы. Многие из этих предложений находятся сейчас в проработке. В частности, речь идёт про механизмы контроля качества кормов, закупаемых для приютов, и про договоры с волонтёрами приютов.
Рассмотрим более подробно блоки для возможного законодательного регулирования:
1) Регулирование деятельности заводчиков животных.
2) Регулирование в области идентификации и учёта животных.
3) Введение возможностей субсидирования операций по предотвращению нежелательного размножения животных, вакцинации, а также идентификации и учёту.
4) Сохранение одного продуха подвалов многоквартирных домов для доступа кошек.
5) Проведение обследований демонтируемых объектов капитального строительства на предмет наличия животных на территории таких объектов.
6) Регулирование содержания и выгула домашних животных.
7) Систематизация правил перевозки животных.
В марте 2022 года Министерство природных ресурсов Российской Федерации разработало масштабный законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам формирования в обществе ответственного отношения к животным» [9]. В этом законопроекте есть ряд положений, вводящих регулирование некоторых из обозначенных нами направлений.
Так, предлагается механизм регулирования деятельности заводчиков животных в качестве предмета федерального ведения.
В то же время проектируемыми нормами предлагается значительное расширение перечня полномочий субъектов и включение в него следующих пунктов:
Создание и обеспечение функционирования системы предотвращения нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан, объединяющей следующие структуры:
– уполномоченный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации;
– экстренные оперативные службы (полиция, служба скорой медицинской помощи);
– оператор системы – 112;
– органы государственной власти, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор и государственный ветеринарный контроль (надзор), органы прокуратуры;
– владельцы приютов для животных;
– иные организации, осуществляющие деятельность в сфере обращения с животными и в сфере охраны объектов животного мира и среды их обитания.
Такую систему предлагается сформировать в целях решения следующих задач:
– анализ и прогнозирование рисков нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан;
– сбор и анализ информации, включая обращения граждан о причинении животными вреда их жизни или здоровью, либо об угрозе такого причинения;
– реагирование на обращения граждан, требующие принятия неотложных мер;
– организация и проведение мероприятий, направленных на предотвращение и профилактику случаев нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан.
В настоящий момент в Москве такая система в предлагаемом формате отсутствует.
Установление особенностей обращения с животными без владельцев муниципальными образованиями.
На территории Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы в соответствии положениями Закона города Москвы от 06.11.2002 №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [10] организация мероприятий по отлову и содержанию животных без владельцев осуществляется на конкурсной основе силами муниципальных образований за счет собственных средств. Отловленные животные содержатся в частных приютах в рамках контрактных обязательств.
Установление порядка передачи животных гражданами и организациями в приюты для животных.
В столичном регионе такой порядок установлен совместным приказом ДЖКХ города Москвы и ДПиООС города Москвы от 20.02.2021 №01-01-13-31/21/05-09-34/21 «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных на территории города Москвы» [11].
Установление порядка передачи животных из приютов гражданам и организациям.
В столичном регионе такой порядок установлен совместным приказом ДЖКХ города Москвы и ДПиООС города Москвы от 20.02.2021 №01-01-13-31/21/05-09-34/21 «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных на территории города Москвы» [11].
Установление порядка стимулирования добровольной стерилизации, вакцинации и маркирования домашних животных.
В Москве такой порядок на данный момент не установлен.
Предложение аналогичного характера имеется в разработанном нами проекте механизмов законодательного регулирования. Для разработки порядка стимулирования на уровне Постановления Правительства Москвы требуется определить механизм субсидирования (снижение стоимости услуги для всех заявителей, целевая адресная субсидия для отдельных категорий, снижение высоких цен на проведение операций для крупных животных и т.д.), потребность и источники финансирования. Кроме того, в целях предотвращения миграций, целесообразно разработать единый механизм и объёмы субсидий если не для всей РФ, то хотя бы для смежных субъектов.
Установление требований по организации деятельности пунктов временного содержания животных, не являющихся приютами, и норм содержания животных в них.
В Москве такие требования не установлены.
В разработанном нами проекте механизмов законодательного регулирования имеются предложения по установлению требований к зоогостиницам и «передержкам», преимущественно базирующиеся на положениях «ГОСТ Р 56392—2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги для непродуктивных животных. Разведение непродуктивных животных. Общие требования» (утверждён и введён в действие Приказом Росстандарта от 20.04.2015 №269-ст) [12]. В настоящее время деятельность зоогостиниц и передержек не регулируется законодательством, в основном по причине того, что в соответствии с пунктом 5 статьи 16 актуальной редакции Федерального закона от 27.12.2018 №498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приюты также имеют право выполнять функции зоогостиниц и передержек. Проектом закона Министерства природных ресурсов РФ данный пункт предлагается исключить, что, в свою очередь, позволит субъектам устанавливать различные требования для приютов, зоогостиниц и передержек. Поскольку в Москве 13 муниципальных приютов для животных, важно узнать отношение органов исполнительной власти к данной инициативе.
Законопроектом предлагается закрепить за органами государственной власти субъектов Российской Федерации требование регулярной оценки эффективности мероприятий по контролю над численностью и состоянием животных без владельцев путём мониторинга изменения количественных показателей достижения целей, проведения мероприятий по контролю над численностью и состоянием животных без владельцев. Реализовать данное требование предлагается за счёт совокупности следующих мероприятий:
– мониторинг состояния популяции животных без владельцев;
– учёт животных без владельцев;
– отлов (задержание) животных без владельцев с последующим размещением в приюте для животных;
– стерилизация (кастрация) животных без владельцев женского пола с последующим возвратом на прежнее место обитания;
– отлов (задержание) безнадзорных животных с последующим возвращением их собственникам;
– установление на добровольной основе лиц (волонтёров), ответственных за содержание животных без владельцев;
– установление контроля над соблюдением требований к правообладателям земельных участков по предотвращению увеличения популяции животных
без владельцев;
– иные мероприятия, определяемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, соответствующие общим требованиям по обращению с животными без владельцев, установленным статьей 17 настоящего Федерального закона.
Среди мероприятий из данного перечня новым и не реализуемым в настоящее время на территории города Москвы является мониторинг популяции животных без владельцев. В 2021 году в Москве, за счёт гранта Мэра, Фондом защиты городских животных был реализован пилотный проект по подсчёту безнадзорных кошек [13].
Источники
1. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 14.07.2022 №269-Ф
2. Постановление Правительства РФ от 03.11.2022 №1980 «Об утверждении методических указаний по предотвращению причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан»
3. Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27.12.2018 №498-ФЗ
4. Постановление Правительства Москвы от 08.02.1994 №101 «Об утверждении «Временных правил содержания собак и кошек в г. Москве» и «Временного положения по отлову и содержанию безнадзорных собак и кошек в г. Москве»
5. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях / Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. №45
6. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 №195-ФЗ
7. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 №63-ФЗ
8. Выездное совместное заседание круглого стола фракции Партии «Единая Россия», постоянного депутатского объединения «Моя Москва» и фракции Партии «Справедливая Россия» на тему: «Совершенствование законодательства города Москвы в области обращения с животными», 12 ноября 2021 г. Режим доступа: https://www.youtube.com/watch?v=VbuuoegZ2FE
9. Законопроект №458458—5 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
10. Закон города Москвы от 06.11.2002 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»
11. Приказ от 20 февраля 2021 г. №01-01-13-31/21/05-09-34/32 «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных на территории города Москвы»
12. ГОСТ Р 56392—2015 «Услуги для непродуктивных животных. Разведение непродуктивных животных. Общие требования»
13. Кошачья перепись. Сколько в Москве бездомных кошек. // Портал «Если быть точным», 15 февраля 2022 г. Режим доступа: https://tochno.st/materials/koshachya-perepis-skolko-v-moskve-bezdomnykh-koshek
Мониторинг численности кошек в городской среде
Фельдман Анна Игоревна
Директор Благотворительного фонда
защиты городских кошек «КОТОСПАС»
г. Москва
gf_anna@mail.ruАннотация
Основная цель статьи – описать методику мониторинга численности кошек в городской среде для возможности её тиражирования на другие регионы РФ. Зоомониторинг – проект подсчета кошек в г. Москве – был реализован в 2021 году при поддержке гранта мэра Москвы и при содействии Института Экологии и Эволюции им. Северцова. Научный метод подсчёта кошек применялся в России впервые. В мире таких проектов немного, один из них проводился в г. Вашингтон, описание этого опыта также изложено в тексте.
Мониторинг численности животных является важным этапом процесса регулирования численности любой популяции: он проводится до применения регулирующего воздействия.
Мониторинг численности кошек показал неэффективность применяемой в Москве методики безвозвратного отлова.
Ключевые слова: мониторинг, кошки, бездомные животные, численность популяции, Москва.
Введение
В настоящее время в Москве принята политика безвозвратного отлова как единственного варианта обращения с безнадзорными животными, которая сопряжена с рядом социальных проблем, среди которых:
· Негативное отношение к бездомным кошкам на улицах.
· Отсутствие программ стерилизации и пропаганды стерилизации как владельческих, так и бездомных животных, в частности кошек. Если бы стерилизацией занимались власти Москвы, то и жители города вовлеклись бы в процесс. Одной из причин бездомности животных является избыточное размножение владельческих животных, приводящие к их невостребованности в приютах и появлению выброшенных и потерянных питомцев на улицах.
· Негативное отношение к опекунам бездомных животных. Опекуны бездомных животных, как правило, пожилые люди, единственная социальная активность которых – кормление уличных животных и забота о них. Хотя эта социальная группа достаточно многочисленна, ей не уделяют внимание и не оказывают помощь. Нетерпимое отношение большого числа москвичей к животным на улицах зачастую переносится и на их опекунов.
В городе нет программ, продвигающих идею, что животные в городе – часть экосистемы, а потому полностью изъять кошек из городской среды невозможно.
В настоящее время любой желающий может пожаловаться на кошек в подвале в управу, после чего заявка поступит в организации, обслуживающие приюты г. Москвы – ГБУ «Доринвест» или ГБУ «Автордор». Такие организации есть в каждом округе, однако не во всех округах г. Москвы есть приюты с кошачьими отделениями: такие приюты присутствуют в только в семи округах Москвы, в общей сложности в них уже содержится около тысячи кошек, и эта цифра продолжает расти. В приютах кошки страдают от скученного содержания и обмениваются различными внутривидовыми инфекциями, включая смертельно опасные хронические вирусные инфекции кошек, такие как вирусная лейкемия и вирусный иммунодефицит кошек. При поступлении в приют в настоящее время анализы на эти инфекции у кошек не сдаются. При попадании в общий вольер кошки с такими инфекциями заражается весь вольер.
Кошка – территориальный хищник [1], а не стайное животное. Как правило, кошки живут близкородственными группами в подвале многоквартирного дома с большой территорией в среднем 3.000—9.000 м2. На такой территории кошки могут выводить потомство, охотиться и вести полноценную жизнь с достаточной двигательной нагрузкой. В условиях вольера в 25 квадратных метров и скученного содержания (одна кошка на один квадратный метр) кошка не может реализовывать свои биологические потребности, и такое содержание можно классифицировать как негуманное обращение с животными. Кроме того, в условиях отсутствия необходимой ветеринарной качественной помощи – а в муниципальных приютах часто наблюдается недостаточное количество врачей и ветеринарных препаратов – кошки не получают и необходимое лечение, что также нарушает ФЗ №498 «Об ответственном обращении с животными» от 27.12.2018 г., статьи 3.5 и 11.1, а также статья 9 пункты 1 и 2.
Во всём мире к кошкам в качестве метода регулирования численности применяется программа ОСВВ (отлов, стерилизация, вакцинация, выпуск), так как только стерилизация при достижении показателя в 70% от общего числа особей приводит к снижению численности. Вопрос необходимости снижения численности кошек в городской среде остаётся открытым, есть разные точки зрения на этот вопрос [2, 3], однако безвозвратный отлов точно не приводит к снижению численности кошек. С одной стороны, естественные механизмы регулирования численности кошек в городской среде – это:
· высокая смертность котят в детском возрасте (до 3 месяцев);
· инфекции (панлейкопения, кальцивероз, вирусная лейкемия и иммунодефицит кошек);
· травмы от собак (нападение владельческих или бездомных собак на котят);
· травмы от машин (кошки близоруки и не всегда видят приближающийся крупный объект);
· гибель внутри от голода или снаружи от холода вследствие замуровывания подвальных продухов;
· снос зданий и сооружений, являющихся убежищем кошек в зимний период и необходимых для выживания.
При этом лимитирующим фактором развития кошачьей популяции в большей степени является нехватка тёплых убежищ. В Москве идёт активный снос старой застройки и огромное строительство по всей территории, в новых домах подвальные продухи не предусмотрены проектом, и, таким образом, общее количество кошек в городской среде снижается с каждым годом. К тому же кошки являются лучшим средством биологической дератизации и сдерживают распространение популяции крыс: во-первых, занимая их территории, и, во-вторых, воздействуя на крыс химическим путём, поскольку в моче кошек содержится фелинин, угнетающий репродуктивную функцию крыс [4]. Городу выгодно иметь кошек, глобальное регулирование численности кошкам не требуется.
С другой стороны, с точки зрения плотности популяции, кошачья популяция очень неоднородна, в городе могут быть очаги, где кошки, не имея естественных причин смертности и имея доступ к хорошей кормовой базе, быстро размножаются. Подобная ситуация обычно складывается на территории предприятий, но возможна и в подвале многоквартирного дома. В таких случаях для снижения числа кошек показана стерилизация. Стерилизация является гуманной мерой также потому, что стерилизованные кошки не производят потомство, обречённое на смерть в суровых условиях города.