Öffentliches Baurecht für Architekten und Bauingenieure

A. Einleitung – Baurecht in Deutschland

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Wer sich mit dem Thema Baurecht befasst, wird sich vielleicht fragen, weshalb manche Vorschriften entstanden sind und was deren Sinn ist. Zum Einstieg daher ein kurzer historischer Überblick. Die eine oder andere Regelung wird aus dem Gesamtverständnis – nach unserer Meinung – leichter nachvollziehbar.

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Wie in den meisten Rechtsgebieten entwickelte sich auch das Baurecht über einen langen Zeitraum bis hin zu den heute geltenden Vorschriften. Dabei spielten und spielen u. a. gesellschaftliche Tendenzen eine Rolle. Eine Trennung in die Bereiche des öffentlichen und privaten Rechts sowie des Strafrechts, wie wir sie heute kennen, gab es in dieser Form zunächst jedoch noch nicht. Was die in dieser Publikation behandelte Materie des öffentlichen Baurechts angeht, kann Folgendes festgehalten werden: Insgesamt sind die rechtlichen Regelungen der gesetzgeberische Versuch, ein Spannungsfeld zwischen den Wünschen des Einzelnen und den Vorstellungen der Allgemeinheit zu lösen. Ein weiteres Ziel ist es, Gefahren für Menschen, Tiere oder Sachen zu verhindern.

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Mit der schriftlichen Fixierung von rechtlichen Vorgaben (sog. Kodifizierungen) werden die Aufgaben des Baurechts deutlich, sie sind nachlesbar und festgehalten. So kannte schon der Sachsenspiegel, eine Sammlung von Rechtsvorschriften um 1220 n. Chr., Vorgaben zur Gefahrenabwehr:

Je nachdem, in welchen Teilen Deutschlands Vorgänge zu beurteilen waren, gab es früher viele unterschiedliche Rechtsregelungen. Beispielsweise können die Regelungen des Code Napoleon, die in Teilen des westlichen Deutschland galten, als auch die Vorgaben des Allgemeinen Landrechts der Preußischen Staaten (ALR) von 1794 genannt werden. Im ALR etwa werden die zentralen Gesichtspunkte des Baurechts deutlich: Baufreiheit, sofern nicht andere beeinträchtigt werden, keine Verunstaltung durch Bauten und Abwehr von Gefahren.

Abb. 1: Auszug aus einem Baufluchtenplan der Gemeinde Sulzfeld/Baden aus dem Jahr 1962. Bauflucht wird als Bezeichnung für die in einer Linie (Baufluchtenlinie) verlaufende Stellung von Baukörpern verwandt. Der Plan zeigt darüber hinaus die geplanten Wege/Parkplätze und die zulässige Geschossigkeit von Baukörpern.

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Die Festlegung von Baufluchtlinien (also dem, was heute zum Städtebaurecht gezählt wird) resultiert aus solchen Vorschriften, wie auch das, was heute mit der Gefahrenabwehr zum Ordnungsrecht gehört (und früher als „Baupolizeirecht“ bezeichnet wurde). Letzteres fällt in die Regelungskom petenz der einzelnen Bundesländer. Die Trennung der Bereiche des Öffentlichen Baurechts in das Planungsrecht einerseits und das Bauordnungsrecht andererseits gab es allerdings noch nicht in der inzwischen vorhandenen Ausprägung.

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Allmählich entwickelten sich Städtebaurecht (und damit Bauplanungsrecht) und Bauordnungsrecht parallel weiter. Als eine der vorbildlichen Regelungen gilt auch heute noch das Baurecht für das Königreich Sachsen vom 01. 01. 1900. Planungsgrundlagen für die Stadtentwicklung wurden hier rechtlich fixiert. Andere Länder in Deutschland erließen nach und nach auch vergleichbare rechtliche Regelungen.

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Die Weiterentwicklung des Baurechts erfolgte auch in der Weimarer Republik und teilweise selbst während der NS-Diktatur. Nach dem Zweiten Weltkrieg stand der Aufbau der Städte und Gemeinden (sog. „Trümmergesetze“) im Vordergrund. Erst 1960 kam es für Westdeutschland zum einheitlichen Bundesbaugesetzbuch und 1971 zum Städtebaugesetz. Beide Gesetze wurden im Baugesetzbuch (BauGB) von 1986 zusammengefasst.

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Nach der Wiedervereinigung wurden Gesetze beschlossen, die helfen sollten, baurechtliche Probleme zeitnah zu lösen, so z. B. für die Lösung der Wohnungsnot. Mit dem Baugesetzbuch-Maßnahmengesetz von 1993 wurden Erleichterungen für die Planung der Gemeinden erlassen. Auch die Möglichkeit der Zusammenarbeit zwischen Investoren und planender Gemeinde wurde durch Vorhaben- und Erschließungspläne erleichtert.

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Im Jahr 2004 kam es zu einer Neufassung des Baugesetzbuches. Diese wurde seither mehrfach geändert. Eine stärkere Einbeziehung des Umweltschutzes (z. B. §§ 1a und 2a BauGB) und das Ziel der erleichterten Innenentwicklung (z. B. § 13a BauGB) sind dabei besonders hervorzuheben. Eine Reihe von Änderungen im Bundesrecht gab es in den letzten Jahren, u. a. eine zunächst zeitlich befristete Einbeziehung von Außenbereichsflächen in die Bauleitplanung nach § 13b BauGB, in der Baunutzungsverordnung zum Thema Kinderbetreuung, die Einführung des „urbanen Gebietes“ nach § 6a BauNVO oder vorrübergehende Regelungen vor dem Hintergrund der Flüchtlingswelle. Aktuell gewinnt in der Praxis der Planer der Gesichtspunkt des Hochwasserschutzes immer stärker an Bedeutung. Mit den Vorgaben im Wasserhaushaltsgesetz des Bundes und den Landeswassergesetzen gibt es zum Teil große Einschränkungen für Bauvorhaben, wenn ein sog. 100-jähriger Hochwasserschutz nicht eingehalten werden kann (vgl. hierzu z. B. § 78 Wasserhaushaltsgesetz).

Aktuell liegt der Entwurf eines Baulandmobilisierungsgesetzes auf Bundesebene vor. Ziel ist vor allem die Bereitstellung von Bauland und die Sicherung bezahlbaren Wohnraums. Geplant ist die Einführung eines neuen Bebauungsplantyps, den „Bebauungsplan zur Wohnraumversorgung“ in § 9 BauGB. Damit würde ein weiterer „Spezialplan“ geschaffen, der systematisch gezielte Steuerungen im Innenbereich ermöglichen soll. Solche gibt es z. B. in § 9 Abs. 2a (Ziel: Sicherung zentraler Versorgungsbereiche), § 9 Abs. 2b (Ziel Ausschluss von Vergnügungsstätten). Näheres zu diesen Plänen enthält unser Grundlagenbuch aber nicht. Weiterhin ist auch eine Ergänzung der BauNVO mit einem neuen Gebietstypus, dem „Dörflichen Wohngebiet“ angedacht. Neben diesen zwei wichtigen Punkten sind weitere Erleichterungen im BauGB und der BauNVO mit dem Ziel der Wohnraumversorgung in dem Gesetzentwurf enthalten.

I. Baurecht – wieso?

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Wieso überhaupt muss sich ein Planer mit einer juristischen Materie auseinandersetzen? Genügt es nicht, wenn man sich den notwendigen Sachverstand bei einem ausgebildeten Juristen besorgt oder dort um Beratung nachfragt? Ja und nein: Die Grundlagen des Baurechts muss ein Planer beherrschen. Er oder sie ist verantwortlich für die Einhaltung von „öffentlich-rechtlichen“ Vorschriften, so heißt es z. B. in § 43 Abs. 1 Landesbauordnung Baden-Württemberg. Ein Planer wird zwar nicht über alle Details und die Auslegung der Vorschriften im Einzelnen alles wissen müssen, die zentralen Regelungen zu kennen und ein Problembewusstsein zu haben, gehört aber zur planerischen Verantwortung. Beispielhaft ist eine Entscheidung des Oberlandesgerichts Koblenz (Urteil vom 12. 12. 2007, Az. 1 U 180/07, MDR 2008, 746) zu nennen, in der die Reichweite der Kenntnis und der rechtlichen Prüfung für einen Architekten beschrieben wird. Der Entwurfsverfasser muss erkennen, in welchem Gebiet (Bebauungsplan, Innen- oder Außenbereich) er plant und wie die rechtliche Bewertung aussieht. Daher sind die Kenntnisse im Baurecht nötig. In dem vorliegenden Buch geht es speziell um das öffentliche Baurecht.

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Hierzu ein Einstiegsfall, der eine gewisse Aktualität hat:

Hier stellen sich Fragen der Raumordnung, des Bauplanungsrechts (gibt es einen Teilflächennutzungsplan für Windkraft oder kann das Vorhaben als sog. privilegiertes Vorhaben im Außenbereich geplant werden?) bis zum Thema des einzuleitenden Verfahrens (Baugenehmigungsverfahren oder immissionsschutzrechtliches Verfahren?).

Auch der „Klassiker“ sei hier angesprochen:

Es gibt Fragen, wie die der bauleitplanerischen Beurteilung (gibt es einen Bebauungsplan, liegt das Vorhaben im Innen- oder Außenbereich?) und der bauordnungsrechtlichen Bewertung (z. B. Abstandsflächen), denen Sie sich als Planer stellen müssen.

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Das öffentliche Baurecht wirkt auf drei zentrale Bereiche ein:

– den Einzelnen, der ein Vorhaben umsetzen, also z. B. ein Haus bauen möchte,

– die Städte und Gemeinden, die eine Steuerung der gemeindlichen Entwicklung wünschen und planen sollen, sowie

– die Allgemeinheit, die vor Gefahren, die durch Bauen entstehen können, geschützt werden möchte.

Für diese Grundstruktur gibt es rechtliche Vorgaben aus dem öffentlichen Baurecht:

Der Grundsatz der Baufreiheit ist für jedermann im Grundgesetz durch Art. 2 (freie Entfaltung der Persönlichkeit) und Art. 14 (Eigentumsrechte) abgesichert, jedoch unterliegt er bestimmten Einschränkungen. Inhalt und Schranken der Baufreiheit werden durch Gesetze bestimmt. Der Einzelne muss also im Sinne des Allgemeinwohls Beschränkungen hinnehmen, da diese für ein geordnetes Zusammenleben notwendig sind. Zwischen den Interessen des Individuums und der Allgemeinheit soll – was das Baurecht betrifft – ein Ausgleich geschaffen werden.

Einige Beispiele solcher Beschränkungen:

– Vorschriften des Immissionsschutzes (wegen Lärm, Geruch),

– des Natur- und Umweltschutzes (wegen Sicherungen von geschützten Tier- und Pflanzenarten),

– des Denkmalschutzes (wegen des Erhalts des Kulturgutes),

– des Hochwasserschutzes (wegen der Gefahrenabwehr für Menschen und Gebäude).

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Zu den Aufgaben der Städte und Gemeinden gehört das grundgesetzlich garantierte Planungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG). Mit ihrer städtebaulichen Planung, z. B. durch Festsetzungen in Bebauungsplänen, wird ein Rahmen geschaffen. Entweder schränken die gemeindlichen Planungen die Möglichkeit des Bauens für den Einzelnen ein oder aber sie schaffen Baurechte durch die entsprechenden Festsetzungen in Bebauungsplänen.

Die Planung der Gemeinde ist stets mit der Einbeziehung der Bevölkerung und von Fachstellen verbunden, bevor sie verbindlich festgelegt wird.

Abb. 2: Bekanntmachung der Gemeinde Zaisenhausen vom 20. 02. 2017.

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Als weitere zentrale Aufgabe des Baurechts ist der Schutzgedanke relevant. Die Gefahrenabwehr ist in den Landesbauordnungen die zentrale Vorschrift (z. B. § 3 Landesbauordnung Baden-Württemberg). Soziale Gesichtspunkte (z. B. § 3 Abs. 4 Landesbauordnung Baden-Württemberg), aber auch ästhetische Belange bei der Bauausführung (z. B. § 11 Landesbauordnung Baden-Württemberg) sind weitere Zielvorstellungen des Baurechts.