Курс права социального обеспечения
- -
- 100%
- +
В этой ситуации нищенство развивалось в прогрессирующих масштабах, особенно в условиях частых хозяйственных кризисов и непрекращающихся военных действий и внутренних смут империи в первые века нашей эры. Церковь содержала всех нищих без разбора, лишая хозяйственную сферу рабочих рук и создавая внутри государства обстановку нестабильности. В этой ситуации государство было вынуждено вмешиваться в данную проблему, хотя и не покушаясь на церковную монополию в области благотворительности. Отсюда совершенно однобокий и репрессивный характер первых законодательных актов о бедных, который впоследствии прослеживается на протяжении более чем тысячелетия. Именно государство впервые поставило вопрос о том, что бедный, но трудоспособный должен трудиться, а милостыни и иных мер благотворительности достоин только тот, кто еще или уже не может своим трудом прокормить себя. Но законодательство имело строго карательную направленность, в том числе через наказание трудом, предполагало крайне мало бессистемных мер благотворительности и вовсе обходило стороной меры предупреждения бедности.
Первые законодательные акты о бедности относятся к годам правления императоров Валентиниана II, Феодосия и Гонория. Валентиниан II указом от 382 г. предписал изгнать из Рима всех нищих, способных к труду. Предложение позитивных мер в этот период практически не встречается. Редкие исключения дает один из Отцов Церкви Иоанн Златоуст (355–407). Будучи епископом Константинополя, он предложил одну из первых моделей поддержки бедных, основанную на солидарности. По его замыслу 50 тыс. самых богатых граждан города должны были добровольно и солидарно оказывать материальную поддержку 50 тыс. самых бедных граждан. Это способствовало бы духовному оздоровлению первых и преодолению бедности вторых.
Новые начала в решение этой проблемы внес Кодекс Юстиниана, 80-я новелла которого посвящена репрессивным мерам против нищих. Согласно ей нищий раб должен был быть возвращен своему господину, а свободный отсылался на место своего рождения. Право на дальнейшее нищенствование сохранялось только за больными и слабыми и вообще неспособными к труду. Здоровые нищие должны были назначаться на общественные работы, а в случае отказа от них подвергались изгнанию. Эта новелла послужила прототипом для всех последующих законодательств о бедных, а способность к труду стала твердым основанием классификации нищих. В то же время церковь продолжала пользоваться почти полным монопольным правом на призрение бедных, привлекая для этого обильные пожертвования, в том числе таким сомнительным способом, как продажа индульгенций. Это усиливало могущество церкви, но делало положение призреваемых все более опасным и неустойчивым. Церкви и монастыри стали своеобразными очагами нищеты, где нищие получали фактически пожизненную ренту и не помышляли о работе. Сложился своеобразный порочный круг, где облагодетельствованная нищета порождала нищету, а монастыри кормили бедных, которых они сами же и создавали.
Светская власть, признавая церковную монополию на призрение бедных, тем не менее, предлагала почти на каждом духовном соборе упорядочить этот процесс и ориентировалась впоследствии на внутрицерковные решения. Одним из ключевых явился пятый канон второго собора в Туре в 567 г., который впервые установил принцип: «каждый приход должен призревать своих неимущих так, чтобы они не скитались по другим приходам». В эпоху пилигримов, путешествий по святым местам, а затем и крестовых походов этот принцип не имел почти никакого практического значения. Тем не менее, по мнению ряда ученых, наравне с 80-й новеллой Кодекса Юстиниана он стал вторым краеугольным камнем дальнейшего законодательства о бедных вплоть до XX в.[20]. Так, Карл Великий в Капитуляриях возлагал заботу о бедных на приходы, но запрещал помогать бродягам, способным к труду, т. е. «если они не будут трудиться». На попечение должна была тратиться четверть от церковной десятины.
С распадом империи Карла Великого установились «темные века» феодальной раздробленности, когда благотворительность утратила свой политический и экономический характер и целиком свелась к утилитарному экономическому интересу. Церковь совершенно бессистемно и в целом не эффективно тратила поступающие к ней средства на призрение бедных. На Соборах в Эрфурте и Дингольфинге в 932 г. уже не упоминалось о том, какая часть от церковной десятины должна была расходоваться в пользу бедных, а на соборе в Хохенхайме 916 г. уже прямо заявлялось, что вся десятина идет в пользу епископа и клира. Дело благотворительности теперь всецело зависело от инициативы и распорядительности высших церковных иерархов. Впрочем, подобные примеры были редкими, а дело церковной благотворительности пошло под уклон. Римские Папы редко давали импульс к улучшению данной ситуации. Исключения были невелики. Так, папа Пелагий в VI в. организовал в Риме первый дом для престарелых, который послужил своеобразным примером для создания при монастырях специальных помещений для престарелых и одиноких бедняков. Сикст V и Иннокентий XII устраивали общественные работы для нищих, а Клемент XI впоследствии учредил приют для малолетних преступников. В данных случаях они действовали скорее как светские владыки, и этот пример в большинстве случаев не только не был поддержан христианским миром, но и не вышел за пределы Папской области.
В Средние века некоторое распространение получили цеховое (союзное) призрение и различные виды взаимопомощи на случай болезни, инвалидности и др. Они осуществлялись в рамках цехов, гильдий, университетов, городов и др. Но здесь уместнее говорить о корпоративном самообеспечении и даже корпоративной опеке мастеров и подмастерьев в рамках цеховой организации, которая особое развитие получила в Германии[21]. Впрочем, первый опыт союзной благотворительности был связан и с рыцарскими орденами, имевшими полудуховную, полувоенную организацию. Например, орден Госпитальеров (впоследствии – Мальтийский орден) вырос на базе странноприимного дома или госпиталя, и первоначальным главным направлением его деятельности было предоставление приюта и уход за больными и ранеными пилигримами, приезжающими в Святую Землю поклониться Гробу Господню. Впоследствии орден открыл госпитали не только в Палестине и Сирии, но и в ряде европейских городов (Марсель, Бари, Константинополь и др.). К концу XIII в. этот орден имел около 100 госпиталей. Благотворительную составляющую имела деятельность и других рыцарских орденов[22]. Затем она отошла на задний план и все более преобладала политическая, военная и экономическая составляющая. Неоднозначна для благотворительности и деятельность духовных орденов, прежде всего Доминиканского и Францисканского, относящихся к категории «нищенствующих». С одной стороны, члены этих орденов дали высокий пример аскетической жизни и помощи нуждающимся. С другой стороны, они невольно повышали авторитет нищенства как института и практически ничего не предпринимали для уменьшения масштабов этого прискорбного явления.
Отсутствие нормативных актов о бедных в раннее Средневековье не должно вводить в заблуждение и создавать иллюзию благополучия. Ни один феодал не считал своим долгом помогать своим нуждающимся подданным, но был заинтересован не допустить их голодной смерти для сохранения рабочих рук. Можно вполне согласиться с тем, что материальное обеспечение стариков, вдов, сирот и нетрудоспособных при рабовладельческом и феодальном строе имело гратисарный (от лат. – милость, облагодетельствование) характер[23].
С начала второго тысячелетия нашей эры некоторые светские феодалы Франции и Германии стали учреждать в своих владениях больницы и приюты, которые первоначально находились под надзором епископов. Эпоха Возрождения с ее культом человека нанесла первый удар по нищенству, хотя и активизировала благотворительность частных лиц. Крестовые походы и религиозные войны при колоссальном развитии нищенства углубляли экономические кризисы и периодически возникающий голод. Центральная власть была еще слишком слаба, но уже предпринимала карательные меры в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана. Таким образом, с одной стороны, внешним поводом для государственного вмешательства в дело призрения бедных стали банкротство безразборчивой раздачи милостыни, а также необычайное развитие нищенства и бродяжничества. С другой стороны, церковная благотворительность не только не сокращала масштабы этих явлений, но и отчасти способствовала им[24].
1.2. Правовые модели общественного призрения бедных в ретроспективе (на примере Англии, Германии и Франции)
Рассматривая ситуацию в ретроспективе, можно сказать, что к концу Средневековья сложились три модели социального призрения бедных, которые олицетворяли законодательство и правоприменительная практика трех стран:
1) в Англии сложилась модель государственного призрения;
2) в Германии система призрения бедных организовывалась в основном по региональному (муниципальному) принципу;
3) во Франции сложилась смешанная модель социального призрения.
Англия. Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне в организации государственного призрения произошли в Англии, приоритет которой в этой части единодушно признается практически всеми исследователями[25]. В Англии государство ранее, чем где-либо, начало регламентировать помощь бедным, а «обязанность давать призрение» именно там впервые получила практическое воплощение. По мнению крупного английского ученого Т. Фауля, организация местного самоуправления а Англии в значительной степени развилась из законодательства о призрении бедных и в таком, хотя и несколько видоизмененном виде, просуществовало до начала XX в.[26].
Первоначально вся государственная политика шла в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, а затем и постановления Турского собора. Еще статут короля Эгберта 827 г. обусловливал оказание помощи бедным невозможностью найти работу. Закон короля Ательстана 924 г. гласил, что если у человека нет господина, то его должно назначить народное собрание. Тем самым проводилась идея господского попечительства. Король Кнут в 1017 г. повелел каждому жить в сотне и под ее поручительство. Таким образом, до норманского завоевания 1066 г. призрение бедных возлагалось на семью и на соседей. Впрочем, создавались и автономные благотворительные заведения под надзором епископов.
Затем первенство перешло к церкви, которая первоначально тратила три десятых своих доходов на благотворительность. Известность получил открытый в Кентербери в 1084 г. дом милостыни для бедных. Ситуация резко изменилась с секуляризацией церковных земель и началом ликвидации аббатств, приорств и монастырей (1532–1536 гг.), что лишило церковь возможности призревать бедных. В этой ситуации на первые роли выходит государство. Но еще до этих процессов влияние королевской власти на борьбу с бедностью все более усиливалось. В 1360 г. нищенство запрещается, законы 1349 и 1388 гг. запрещают милостыню для трудоспособных, а также прикрепляют бедных и нищих к месту их рождения или последнего проживания. В этих достаточно жестких законах не только намечались карательные меры, но и определялось место призрения как место рождения или жительства. Это привязка была настолько явной, что законом 1405 г. запрещалось не только уходить в город на заработки, но и отдавать детей сельских жителей на обучение к городским ремесленникам. В этот период происходил и генезис профессиональной благотворительности. В частности, в 1454 г. был организован приют для старых моряков в Лондоне.
В Англии борьба с бродяжничеством была тесным образом связана с созданием рынка труда, что стало возможным только вследствие начатого при Тюдорах (1485–1603 гг.) огораживания. Вырванные из своей социальной среды и лишенные традиционного жизненного уклада крестьяне законодательно принуждались к наемному труду в течение почти двух веков. К. Маркс назвал систему этих актов «кровавым законодательством против экспроприированных»[27]. Они снискали всеобщее осуждение в последующей научной литературе[28]. Отметим, что эти законы были направлены на то, чтобы приобщить к труду бездомных и бродячих бедных. Сами эти «бродяги» стали неизбежным следствием политики огораживания и сгона крестьян с земли в целях развития овцеводства. По некоторым данным, только во второй половине XVI в. по этим законам было осуждено до 80 тыс. человек. Формально королевская власть боролась против обезлюдения земель вследствие огораживания, но фактически эти мероприятия позволили в некоторой степени перестроить социальную инфраструктуру под происшедшие экономические изменения. В этот же период прошло становление мануфактурное производство и началось развитие фабричной промышленности. Вопрос принуждения бедных к труду был одним из ключевых в судьбе английской экономики. Именно дешевизна рабочих рук позволила совершить рывок английской промышленности, несмотря на то что в техническом отношении она значительно отставала от континентальной, в частности германской. В хрестоматийной балладе Г. Делоне о мануфактуре Джека из Ньюбери даже названа дневная зарплата детей, щипающих шерсть, – пени в день. По данным исследователя П. Боудена, к началу XVII в. работник в год мог заработать максимум 10 фунтов 8 шиллингов, тогда как на содержание семьи в нормальный по урожайности год требовалось минимум 11–14 фунтов стерлингов в год. С учетом того что регулярную работу имело меньшинство, можно понять, насколько плачевным было материальное положение рабочих и насколько масштабной была бедность[29].
Названные законы еще называли «законами против бродяг и нищих», начало которым положил акт 1495 г. Одновременно он продолжил череду законов, запрещающих нищенство, что подчеркивает их полицейский характер. По авторитетному мнению П.Ф. Ашротта, «единственной руководящей мыслью при этом было – защитить общественную жизнь от полчищ нищих»[30]. Закон Генриха VIII 1530–1531 гг. напоминал церковным приходам об обязанности призревать местных нищих, но эта обязанность была скорее морального характера. Впрочем, судьям, шерифам и мэрам вменялось в обязанность разыскивать престарелых и нуждающихся и распределять их по приходам, где они должны были проживать на благотворительные средства. Просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным нищим, имеющим специальный патент, выдаваемый мировым судьей. В.А. Гаген считал, что этот закон стоял на грани между полицейскими мерами и попечительской деятельностью государства[31]. Среди «удалых бродяг» своим интеллектуальным уровнем выделялись «бродяжничающие студенты Оксфордского и Кембриджского университетов», которые таким нехитрым образом добывали себе средства на обучение и пропитание.
Переломным стал Закон 1535–1536 гг., который передавал содержание бедных на милость прихода. Неспособным к труду выдавались средства из добровольных пожертвований, сбор которых должны были стимулировать местные власти и церковные старосты. Трудоспособным бедным должна была предоставляться работа. Впрочем, задержанному в третий раз нищему полагалась смертная казнь. Акт 1547 г. предписывал уклоняющихся от работы бедняков передавать в рабство, а также клеймить и даже предавать смертной казни. Одновременно законом 1551 г. началась активизация позитивных мер в отношении бедняков. Он предполагал выделять двух лиц для сбора пожертвований в пользу бедных из числа уважаемых прихожан. К этому процессу были подключены епископы, а затем и судьи. В дальнейшем верховная власть наделила прерогативой местные органы и судей выдавать патент на нищенство, но только за пределами приходов, излишне обремененных бедными.
Наиболее выдающимися актами были елизаветинские Закон о ремесленниках 1562–1563 г., Закон 1572–1573 гг., а также Закон о бедных 1601 г. Первые два из них сделали труд обязательным для всех лиц с 12 до 60 лет, не имеющих средств к существованию. Патенты на нищенство по общему правилу отменялись, а не имеющим работы беднякам запрещался переход в другую местность. За рецидив нищенства полагалась смертная казнь, но у судей впервые появилось право после безуспешных уговоров облагать налогами всякое лицо, живущее в округе, и ведать расходованием этих налогов в интересах бедных. Бедняки были обязаны работать за любую плату, которую им удалось получить, и только те, кто ее не мог получить, имели право на вспомоществование. При этом ежегодно государственные должностные лица, прежде всего судьи, должны были устанавливать максимальный размер заработной платы в отдельных местностях и для отдельных профессий. Ориентиром для этого служил прожиточный минимум в данной местности. Закон о ремесленниках был отменен только в 1813–1814 гг.
Закон о бедных 1601 г., который получил название «Великая хартия милосердия», определял, что здоровых бедняков следует принуждать к труду с целью отработки их содержания, которое предоставлял церковный приход. Его основной смысл сводился к тому, что мировые судьи должны были назначать надзирателей за бедными. В свою очередь эти надзиратели должны были собирать средства путем обложения налогом обывателей, священников и иных лиц в таком размере, который они сочтут нужным. Таким образом, был легализован налог в пользу бедных. Кроме того, впервые было четко разделено открытое призрение (на дому) и закрытое призрение (в публичных учреждениях). Первоначально преимущество отдавалось первому. Англо-венгерский экономист и социолог К. Поланьи назвал Законы 1562–1563 гг. и Закон 1601 г. «общенациональным кодексом о труде»[32]. Но эффективным этот «кодекс» назвать нельзя. Сессии мировых судей, которые обычно устанавливали размер заработной платы, повышали ее периодически и в недостаточной мере, тогда как цены на хлеб росли постоянно. При этом динамика пересмотра заработной платы нередко отставала в разы, что не сокращало масштаб бедности. Действие Законов 1562–1563 гг. распространялось только на заработную плату рабочих традиционных профессий, т. е. унаследованных от Средневековья. Король Яков I, сын печально известной Марии Стюарт, распространил эту систему на рабочих всех остальных профессий, прежде всего мануфактурных, но их оплата оставалась официально не установленной[33]. После этого неоднократно принимались законы о наказании нищих и бродяг, а в 1610 г. в каждом графстве должен был быть создан исправительный дом для бедных, где труд выступал в качестве наказания. При этом принуждение нищих к труду не имело особого успеха, т. к. этот труд им никто не предоставлял. Закон о бедных был отменен только в 1834 г.
Апогеем непродуманное™ государственных мер по борьбе с бедностью стал Закон (Акт об оседлости) Карла II1662 г., запрещавший бедным отлучаться из своего прихода. Его целью была защита наиболее благополучных церковных приходов от наплыва бедных, для чего вводилось «приходское крепостное право», затруднявшее перемещение работников. Более того, если местные власти подозревали, что человек мог впасть в бедность, то они имели право в 40-дневный срок отослать его по прежнему месту жительства. Это было своеобразное «вторичное крепостное право», а по меткому выражению Т. Фауля, второй попыткой довести рабочий класс до рабства[34]. Страстное желание местных властей избежать тяжести налога в пользу бедных привело к массовой высылке всех потенциальных бедняков, что еще больше увеличило число бродяг, которых никто не хотел призревать. Наиболее одиозные положения этого закона были отменены только в период с 1795 по 1872 г.
Предоставление нищим работы начало реально осуществляться с 1697 г., когда по инициативе Д. Кэри был создан первый работный дом. Об этих домах подробнее будет сказано в следующем разделе. Д. Локк стал автором идеи создания в 1696 г. первой рабочей школы для бедных детей, где совмещались функции призрения, образования и трудовой помощи. Закон 1722 г. сделал закрытое призрение в работных домах практически единственной формой призрения нуждающихся, допуская только в исключительных случаях выдачу пособий беднякам, живущим вне таких домов. В дальнейшем основные мероприятия правительства сводились к увеличению расходов на призрение бедных и усилению чиновничьего контроля за расходованием этих средств. Наиболее важен в этом контексте Акт Джилберта 1782 г., допускавший дотации к заработной плате только в качестве дополнения к положительному законодательству и в установленных им случаях.
Набравшая быстрые темпы развитие вследствие промышленной революции английская экономика требовала свободного рынка труда и его расширения за счет бродяг и нищих. В этой связи альтернатива 1795 г., касающаяся правового регулирования оплаты труда и предотвращения нищеты, имела судьбоносное значение для всей системы экономических отношений. В 1795 г. смягчается Акт об оседлости, что открывает прямой путь к более свободному перемещению бедняков в поисках работы. Выбор законодателя в этой связи был невелик: либо расширение Закона о ремесленниках 1562–1563 гг. и включение в него пункта о ежегодном установлении минимального размера заработной платы (так называемого Билль Уитбреда), либо расширение Закона о бедных 1601 г. и включение в него условий о доплате до прожиточного минимума всем «работающим беднякам». В пользу последнего варианта свидетельствовал Закон 1722 г., допускавший выдачу пособий беднякам, живущим вне работных домов.
Принципиальное значение имел так называемый Закон Спинхэмленда 1795 г., о котором в экономической литературе высказывалось единодушно отрицательное мнение. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. В силу этого устанавливалась доплата к заработной плате в виде пособия всем «трудолюбивым людям и их семействам» с учетом колебаний цен на хлеб за счет средств, собранных путем налогообложения. Отметим, что первоначально выплата такого пособия предполагалась только нетрудоспособным лицам, что было правильно, а с 1796 г. нормы закона распространялись и на работающих по найму. При этом налоговый гнет на все население существенно возрос, а доплаты никогда не успевали за реальным ростом цен на хлеб. Авторы закона исходили из того, что заработная плата многих работников в условиях роста цен на хлеб не позволяет им даже поддерживать физического существования, что было чистой правдой. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799–1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это «эрзац-зарплатой», а в официальных актах фигурировал термин «денежное пособие». Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге «страшное сорокалетие» 1795–1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное «право человека на жизнь» независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников. Это также лишало работников стимулов к труду, т. к. основная масса их получала минимальный заработок с фиксированными доплатами за счет государства. Очевидно, что смешение трудового права и права социального обеспечения дало самый неблагоприятный результат, тогда как для работающих лиц существенно эффективнее были бы законодательные меры по увеличению заработной платы до прожиточного минимума. Это необходимо учесть и в ходе реформирования российского социального законодательства. На примере этого закона видно расхождение между самыми благими побуждениями гуманнейших людей своего времени и губительными последствиями необдуманного социального реформирования[35].
Закон 1801 г. восстановил помощь бедным на дому, позволяя получать им некоторые денежные средства в период болезни или временной нужды. Ряд законов о призрении умалишенных (1828, 1845, 1891 гг.) означал поворот к гуманному обращению с ними, когда по сути тюремный режим в домах для умалишенных заменялся медицинским обслуживанием.
По мнению К. Поланьи, все названные законы защитили общество от превращения труда в фактор производства саморегулируемой рыночной экономики, продаваемый за заработную плату. Он писал: «Труд – это лишь другое название для определенной человеческой деятельности, теснейшим образом связанной с самим процессом жизни, которая, в свою очередь, «производится» не для продажи, а имеет совершенно иной смысл: деятельность эту невозможно отделить от остальных проявлений жизни, сдать на хранение или пустить в оборот…Товар под названием «рабочая сила» невозможно передвигать с места на место, использовать, как кому заблагорассудится, или даже просто оставить без употребления, не затронув тем самым конкретную человеческую личность, которая является носителем этого весьма своеобразного товара»[36].