Развитие науки финансового права в России

В «Известиях ЦИК РСФСР» от 26 декабря 1918 г. было напечатано следующее сообщение: «Ввиду полной устарелости учебных планов юридического факультета и несоответствия их новым запросам жизни народный комиссариат по просвещению постановил упразднить юридические факультеты и закрыть все отпущенные на них кредиты с 15 января 1919 г.»[47].

Симптоматичным стало возражение на это видного юриста, последнего ректора Демидовского юридического лицея и первого ректора Ярославского университета В. Н. Ширяева (1872–1937). Он писал: «Юридические факультеты до сих пор были главными рассадниками для подготовки деятелей в общественно-административной и главным образом в судебной отраслях; для этих отраслей деятельности юристы являлись наиболее пригодными по своей научной подготовке. Теперь эта подготовка признается устарелой и не соответствующей запросам жизни. Признается устаревшей и не соответствующей новым запросам жизни вся существовавшая до сих пор система юридического образования»[48]. Являясь воспитанником и активным деятелем дореволюционной юридической школы, ученый сохраняет к ней высокое уважение. Но если новые деятели, полагает автор, усматривают в старой системе юридического образования какие-то серьезные изъяны, то вопрос надо ставить о ее разумном формировании в соответствии с новыми запросами жизни, а не об упразднении как таковой, что граничит с безрассудством.

При этом старая система явочным порядком начала разрушаться уже с 1 октября 1918 г., когда Декретом СНК РСФСР были упразднены все ученые степени и звания, кроме званий профессора и преподавателя, причем по существу без всяких формальных требований для их замещения. «Подготовка к занятию профессорской должности» (аспирантура) также была отменена. Одновременно были ликвидированы или преобразованы в государственные все бывшие негосударственные вузы. Так, в здании крупнейшего Московского городского университета им. А. Л. Шинявского, закрытого в конце 1918 г., разместился Коммунистический университет им. Я. М. Свердлова, а затем оно отошло Высшей партийной школе при ЦК КПСС, в которых юридических факультетов или отделений, естественно, не было.

Впрочем, начиналось все достаточно радужно. Единовременно были отменены все сословные и национальные пережитки (в том числе квоты на поступление евреев в университеты), женщины получили равные образовательные права с мужчинами, высшее образование стало бесплатным, для лиц с низшим образованием в 1919 г. были организованы рабочие факультеты. Искусственно сдерживаемый ранее рост числа вузов и студентов был преодолен, и только в 1918–1920 гг. было образовано 15 новых университетов. Так, на базе Демидовского юридического лицея формируется Ярославский государственный университет (1918), начинают функционировать Азербайджанский (Баку) (1919), Воронежский (1918), Дальневосточный (Владивосток) (1920), Иркутский (1918) университеты. Императорский Московский университет был поименован 1-м Московским государственным университетом. До 1930 г. существовал и 2-й МГУ (без юридического факультета), из которого затем было выделено три отдельных института.

Относительно автономное руководство советской Украины пошло своим путем, и уже в 1920–1921 гг. на базе Киевского, Одесского (бывшего Новороссийского) и Харьковского университетов было создано несколько узкопрофильных институтов. Однако юридический институт был выделен только из состава Харьковского университета. Одновременно в этих городах создаются институты народного хозяйства, сформированные преимущественно на базе бывших коммерческих институтов, в которых были правовые отделения (факультеты). Эти отделения в 20-х гг. стали основными центрами подготовки юристов на Украине. Кроме того, юридические отделения этих институтов в начале 30-х гг. готовили выпускников по довольно экзотической специальности «юрист-экономист». Забегая вперед, отметим, что вышеназванные украинские университеты были воссозданы только в 1932 г., однако первоначально без юридических факультетов.

При этом даже открытие университетов приурочивалось к юбилею Октябрьской революции 1917 г. и сопровождалось ритуальными политическими заклинаниями[49]. Разнобой в учебных программах и зависимость читаемых курсов от персонального состава преподавателей не позволяют сделать глобального обобщения. Однако на конец 1918 г. на большинстве юридических факультетов преподавалась наука о финансах и политэкономия, существенно реже читалось финансовое право. В большинстве университетов сохранились кафедры науки о финансах, но кафедры финансового права были ликвидированы.

Фактическая ликвидация юридических факультетов началась уже в конце 1918 г., однако любой власти были нужны знающие администраторы. Это предопределило решение Коллегии Наркомпроса РСФСР в марте 1919 г. о создании факультетов общественных наук (ФОН), Положение о которых тогда же и было утверждено[50]. ФОНы должны были заменить юридические факультеты и исторические отделения историко-филологических факультетов университетов. Они были призваны готовить «революционно-советские» кадры для нового правоохранительного и управленческого аппарата. Естественно, это предполагало замену старых преподавательских кадров на новые, советские, которых первоначально взять было негде. Новые факультеты общественных наук в разных университетах были созданы в конце 1919 – середине 1920 г. Определенную автономию в рамках ФОНа юристы сохранили, имея свое правовое (политико-юридическое) отделение во главе с деканом. Немаловажно и то, что были созданы экономические (социально-экономические) отделения, ставшие прообразами экономических факультетов, где также преподавалась наука о финансах и ряд других финансовых дисциплин. Выпуски осуществлялись по мере сдачи установленного перечня экзаменов и зачетов, а с 1923 г. вводились государственные испытания (экзамены) для выпускников. Отметим, что с 1919 по 1924 г. финансовое право в качестве отдельной учебной дисциплины не преподавалось, однако на некоторых правовых отделениях ФОНов читались спецкурсы по бюджетному праву, а наука о финансах преподавалась на экономических отделениях.

При этом допуск к обучению всех желающих независимо от предварительной подготовки (кроме «классово чуждых элементов») в условиях острого недостатка преподавательского состава, да еще в условиях Гражданской войны, практически парализовал учебный процесс. Тем не менее после ее завершения В. И. Ленин сделал вывод, что «старая профессура» (а другой не было) не воспитывает, а «развращает» молодежь, обучая ее «старому буржуазному хламу», и этому «разврату» надо положить конец[51]. Второй стороной этого процесса стали сословные и классовые ограничения на получение образования. Сначала они касались детей представителей «бывших господствующих классов» (капиталистов, помещиков, священников, офицеров), затем – кулаков, «врагов народа», представителей «подозрительных» национальностей и др. Формально они были отменены во второй половине 30-х гг., но реально просуществовали до середины 50-х гг., а в более мягкой форме сопутствовали всему советскому периоду.

Процесс свертывания юридического образования совпал с введением режима жесткой экономии в период нэпа и «общим урегулированием сети высших учебных заведений». Отметим, что профессора, да и студенты-юристы, постоянно находились под угрозой сокращения и их не покидало чувство неуверенности в завтрашнем дне. Свои «буревестники революции» находились и в рядах самой университетской профессуры. Самым ярким из них стал А. Г. Гойхбарг (1883–1962), бывший в 1922–1925 гг. заведующим кафедрой гражданского права и деканом правового отделения 1-го МГУ[52].

По его мнению, «с окончательным упрочением коллективизма исчезнет не только гражданское право, но и право вообще», и оно будет заменено «планомерной организацией»[53]. По сути, это вело к отрицанию права и замене его непосредственным государственным и судейским усмотрением[54]. Впоследствии он дошел до того, что открыл еще один «опиум для народа». А. Г. Гойхбарг писал: «…право есть еще более отравляющий и дурманящий опиум для того же народа»[55].

Идея о ликвидации юридических отделений и ФОНов в целом была реанимирована в начале 1922 г., но в более широком контексте и в связи с общим сокращением сети вузов. Это соответствовало и общей стратегии по свертыванию системы широкого университетского образования и перехода к узкотехнической подготовке специалистов. Отсюда уменьшение числа университетов и рост численности профильных институтов: педагогических, сельскохозяйственных, индустриальных и др. В 1922–1925 гг. было принято решение о ликвидации ФОНов университетов (сначала Томск, Саратов, после Ленинград, Москва и остальные), а затем и некоторых университетов в целом. Такая судьба постигла, в частности, Ярославский и Северо-Кавказский (Ростовский) госуниверситеты. Хотя на базе последнего, среди прочих, открывается Финансово-экономический институт. Таким образом, подготовка юристов к 1925 г. сосредоточилась в небольшом числе факультетов права и хозяйства (с правовым отделением) или на факультетах советского права (строительства и права) университетов, прежде всего Московского и Ленинградского, которые выделились из ФОНов. С 1927 г. при 1-м МГУ впервые начало вводиться заочное обучение. Экономические отделения ФОНов после ликвидации последних были либо упразднены, либо слиты с экономическими отделениями других вузов. Так, экономическое отделение ФОНа Ленинградского университета в 1924 г. было слито с экономическим факультетом Ленинградского политехнического института.

Однако отмена прежнего финансового законодательства и необходимость формирования нового дали для науки финансового права неожиданный и позитивный эффект. Если раньше ученые-финансисты не всегда активно включались в экспертную и консультативную деятельность, изучали узкоприкладные или теоретические проблемы, то в условиях правового вакуума сложилась обратная ситуация. Многие ученые старой школы существенно интенсивнее, чем ранее, занялись именно финансовым законодательством, что привело и к некоторой «юридизации» изучения всех финансовых проблем. Этим объясняется и определенное изменение направления научных исследований ряда ученых, достигших значительных научных высот в различный сферах экономики и права в дореволюционный период. Именно в советскую эпоху они вплотную занялись проблемами финансового права (В. В. Святловский, И. М. Кулишер, С. А. Котляревский, М. Д. Загряцков и др.), которое сначала было менее политизированным, чем государственное или административное право, а также политэкономия.

Одновременно происходили и некоторые другие позитивные изменения. Так, с 1925/26 учебного года возобновилось преподавание финансового права в качестве отдельной учебной дисциплины, и такая практика сохранилась до 1929–1930 учебного года. После ликвидации ФОНов специальные финансовые отделения были открыты при Ленинградском политехническом институте, Московском и Ленинградском институтах народного хозяйства и Московском промышленно-экономическом институте. В 1925 г. проведен пятый набор на Центральные финансовые курсы (г. Москва) (300 человек), причем с 1926 г. набор на эти курсы должен был проводиться и в Ленинграде (еще 200 человек).

Кроме того, по инициативе Г. Я. Сокольникова (о нем см. далее) в 1921 г. создается Финансово-экономическое бюро Народного комиссариата финансов (Наркомфина, НКФ) РСФСР, в рамках которого функционировал Институт экономических исследований (ИЭИ) (создан в середине 1919 г.) со специальной финансовой секцией. Институт стал органом разработки финансово-экономических вопросов, в котором подвергались предварительному обсуждению основные проблемы финансового хозяйства страны, а также законопроекты по этой части. В этом он был похож на Ученый комитет царского Министерства финансов. ИЭИ должен был выполнять: 1) программы, выработанные по соглашению с НКФ, Госбанком и Госстрахом; 2) задания коллегии НКФ и ее отдельных членов; 3) отдельные поручения управления НКФ, Госбанка и Госстраха[56].

Впоследствии было создано и Ленинградское отделение института. С Институтом экономических исследований сотрудничали такие авторитетные специалисты старой финансовой школы, как: М. И. Боголепов, А. И. Буковецкий, П. П. Гензель, В. Я. Железнов, К. Я. Загорский, М. Д. Загряцков, С. А. Котляревский, И. М. Кулишер, И. Х. Озеров, М. А. Сиринов, М. Н. Соболев, А. А. Соколов, Л. Н. Яснопольский и др. С ними мы еще встретимся на страницах этой книги. С уходом Г. Я. Сокольникова в 1926 г. с поста наркома финансов СССР окончилась и история Института, закрытого в 1927 г.

С 1925 г. для подготовки научных кадров были открыты аспирантуры. Впрочем, число аспирантов-юристов к началу 40-х гг. не превышало 300, что сопоставимо с дореволюционными показателями числа «оставленных для подготовки к профессорскому званию», а в 1946 г. их было всего около 100. Начала формироваться система научных юридических учреждений. В 1923 г. основана Секция советского строительства Коммунистической академии, а в 1925 г. на ее базе формируется Институт советского строительства. В 1936 г. последний был включен в систему Академии наук СССР (АН СССР) и с 1959 г. именуется Институтом государства и права АН СССР (ИГПАН), ныне – ИГП Российской академии наук (ИГП РАН). В 1925 г. создается Государственный институт по изучению преступности и преступника (с 1931 г. – Государственный институт по изучению преступности, с 1933 г. – Институт уголовной и исправительно-трудовой политики). Затем он расширяет профиль и в 1936 г. переформировывается во Всесоюзный институт юридических наук (ВИЮН), с 1963 г. – Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ), с 1988 г. – Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства. С 1991 г. он переименовывается в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РСФСР, а с 1993 г. – в Институт законодательства и сравнительного правоведения (ИЗ и СП) при Правительстве РФ. На базе экономической секции Коммунистической академии в 1930 г. формируется Институт экономики, находящийся с 1936 г. в ведении АН СССР. С 30-х гг. функционировал еще ряд исследовательских учреждений, в частности Научно-исследовательский институт финансов. Напомним, что в 1924–1930 гг. действовала Российская ассоциация научно-исследовательских институтов общественных наук (РАНИИОН), в рамках которой работал еще один Институт экономики и вышеназванный Институт советского строительства.

С 1934 г. начала восстанавливаться система научных должностей и званий, которая к началу 40-х гг. приняла форму, сохранившуюся до недавнего времени. Это преподаватель (ассистент), старший преподаватель, доцент, профессор. Ученые степени составили двоичную систему: кандидат наук – доктор наук, а сами защиты на их соискание стали осуществляться с 1938 г.

Финансово-правовая специализация до 90-х гг. не выделялась из административного права, а в рамках экономической науки с 1939 г. защищались диссертации по финансам, денежному обращению и кредиту[57]. Даже в первых из них наличествует финансово-правовая составляющая. Так, А. И. Буковецкий и Н. Н. Ровинский (о них см. далее) защитили докторские диссертации в 1940 г., соответственно, на темы: «Финансовые взаимоотношения Турции и России» и «Государственный бюджет СССР». В изучение проблем финансовых учреждений свою лепту внесли и цивилисты. Так, в 1944 г. P.O. Халфина (1909–1998) защитила кандидатскую диссертацию «Правовое положение государственного банка СССР». С 1937 г. были заново введены госэкзамены, а рабочие учебные планы приобрели относительную стабильность.

Параллельно с начала 30-х гг. активизировались своеобразные процессы концентрации и специализации экономического и юридического образования, связанного с изучением финансовых дисциплин. В 1930–1931 гг. создается сеть финансово-экономических институтов, наиболее крупные из которых открыты в Москве, Ленинграде, Казани, а также в Ростове-на-Дону, Харькове, Саратове, Иркутске, Ташкенте, формируется Всесоюзный заочный финансово-экономический институт в основном с 3–4-годичным сроком обучения. В Москве и Ленинграде формируются плановые институты. Отчасти это была реакция государства на отчаянное состояние, сложившееся с кадрами профессиональных финансистов. Так, на конец 1925 г. из почти 18 тыс. работников средней и высшей квалификации от помощника фининспектора и выше только чуть больше 3 тыс. человек имели высшее образование, а у 12 тыс. не было даже систематической низшей подготовки. При ежегодной потребности в 500–600 финансистов вузы выпускали только около 100, что непрерывно ухудшало и без того низкие качественные показатели. Выпускники правовых отделений в это число входили крайне редко[58].

На 30-е гг. пришлись педагогические эксперименты: и без того короткий срок обучения был дополнен коллективным заучиванием и мудреным «лабораторным методом». По сути, знания большинство студентов получали в результате преимущественно самостоятельной работы. В этот же период развернулась борьба с разного рода «уклонистами» от линии партии, что не прибавляло времени на учебу. Бывали случаи, когда парткомы принимали решения о роспуске целых кафедр во главе с беспартийными профессорами. Таким образом, студенты-коммунисты могли «чистить» кадровый состав и определять структуру кафедр.

Вот как об этом писал А. Г. Зверев, студент Московского финансово-экономического института (МФЭИ) в 1930–1933 гг., а впоследствии многолетний нарком (министр финансов) СССР: «Некоторые ученые-экономисты являлись в прошлом акционерами или прямыми совладельцами различных фирм и предприятий. Им была присуща своя система взглядов на народное хозяйство… Это столкновение разных точек зрения приводило к резкой критике сохранившихся еще в нашей экономической науке пережитков прежних взглядов. В дискуссионной литературе бытовали особые термины: юровщина, соколовщина, озеровщина»[59]. У А. Г. Зверева такая постановка вопроса не вызывает никаких сомнений, и он добавляет: «Взгляды сторонников этих теоретиков в конце 20-х годов проникли в вузовские учебники, пособия и лекции. Стояла, однако, задача не только всесторонне разработать в противовес им теорию социалистических финансов, но и правильно обучить практиков финансового дела… С этой целью была организована сеть финансово-экономических институтов и курсов»[60].

Получается, что и финансово-экономические институты были организованы в противовес университетам, где «окопались специалисты буржуазного типа». Суждение достаточно странное, но не оригинальное. Примечательно и то, что в своих мемуарах А. Г. Зверев не назвал ни одной фамилии преподавателей МФЭИ, хотя среди них были не только будущие «враги народа», но и его будущие товарищи по Наркомату финансов – В. П. Дьяченко, Н. Н. Ровинский и К. Н. Плотников. Впоследствии в Ленинградском госуниверситете (ЛГУ) в 1939 г. на базе исторического факультета создается первое в СССР отделение политической экономии, преобразованное в 1940 г. в политико-экономический факультет ЛГУ. Это положило начало восстановлению экономического университетского образования. Погоня за количественным ростом кадров привела к таким экзотическим мерам, как решения о создании во второй половине 30-х гг. Ленинградских педагогического финансово-экономического и учетно-экономического институтов или финансового факультета при Московском институте кооперативной торговли.

Постановлением ВЦИК РСФСР от 20 апреля 1931 г. «О мероприятиях по подготовке и переподготовке кадров советского строительства»[61] из состава университетов были выведены факультеты советского права. На их базе создавались институты советского права и институты советского строительства в Москве, Ленинграде, Саратове, Казани, Иркутске (в 1934 г. переведен в Свердловск) и др. Все они передавались в ведение Наркомата юстиции РСФСР и имели трехлетний (с 1934 г. – четырехлетний) курс обучения. План их набора составлял 1490 человек, что сопоставимо с наборами только Московского и Петербургского университетов в дореволюционный период. Институты советского права в 1936–1937 гг. были преобразованы в юридические институты. Примечательно, что на базе факультета советского строительства и права МГУ было создано сразу два института: Московский институт советского права и Московский институт советского строительства. Первый из них в 1937 г. преобразуется в Московский юридический институт, второй в том же году реорганизован в Институт государственного права и государственного управления, а в 1938 г. – в Юридический институт Прокуратуры СССР. Наконец, в 1941 г. оба института были объединены в один Московский юридический институт.

К середине 40-х гг. юридические институты были также в Минске, Алма-Ате, Харькове и Ташкенте. В 1931 г. на базе Московского института советского права создаются Центральные заочные курсы советского права (с 1933 г. – Центральный заочный институт советского права, с 1935 г. – Центральный заочный правовой институт) с рядом консультационных пунктов в других городах. С 1937 г. он именуется Всесоюзным юридическим заочным институтом (ВЮЗИ), обучавшим около 6 тыс. студентов в заочных отделениях и секторах по всей стране. После некоторой трансформации ВЮЗИ был преобразован в 1994 г. в существующую ныне Московскую государственную юридическую академию.

Заочное образование на многие годы стало численно преобладающим в советской системе высшего юридического образования, хотя было весьма проблематичным в ходе коротких сессий за 3–4 года из практического работника с образованием, как правило, ниже 7 классов подготовить хорошего специалиста. Ситуация усугублялась тем, что до начала 50-х гг. даже на заочных отделениях более половины от общего числа учебных часов отводилось на марксистско-ленинскую подготовку. При этом во второй половине 40-х гг. в большинстве вузов имелось по 1–2 профессора-юриста, а полный комплект профессоров и доцентов был только в юридических институтах и на юридических факультетах Москвы, Ленинграда и Харькова.

Юридический факультет МГУ был восстановлен в 1942 г., а ЛГУ – в 1944 г. Соответственно, Московский и Ленинградский юридические институты влились в составы этих факультетов в 1954 г. Тогда же и другие юридические институты вернулись в качестве факультетов в состав своих университетов (Казанского, Ташкентского, Казахского, Белорусского). Самостоятельность сохранили Саратовский и Свердловский (ныне – Саратовская и Екатеринбургская государственные юридические академии), а также Харьковский юридические институты. На начало 1946 г. в стране было всего 9 юридических институтов и 10 юридических факультетов университетов с числом учащихся около 9 тыс., что было катастрофически мало.

Отметим, что с 1946 г. система юридического образования стала развиваться более рационально, без «революционных» шараханий из стороны в сторону. Это было связано, в частности, с осознанием почти полного провала ставки на ускоренные темпы подготовки юридических кадров на краткосрочных курсах, зачастую заочных. Высшее юридическое образование, в значительной части заочное, в то время имели не более 20 % прокурорских работников и судейского корпуса, не говоря уже о следственном аппарате и милиции. Дореволюционная высшая юридическая школа не только оказалась качественно лучше, но и даже количественно превосходила советскую. Отчасти началу позитивных изменений положило Постановление ЦК ВКП(б) от 5 октября 1946 г. «О расширении и улучшении юридического образования в стране»[62].

К середине 50-х гг. сложилась относительно стройная система высшего юридического образования, сохранившаяся до конца советского периода. В специальных юридических институтах, прежде всего Свердловском, Саратовском и Харьковском, на 4-годичных курсах готовили преимущественно будущих работников прокуратуры и правоохранительных органов. Заочное образование концентрировалось в ВЮЗИ, а срок обучения увеличился до 4–6 лет. В университеты были возвращены юридические факультеты (например, в Ростовский в 1947 г.). Они имели 5-летний (6-летний на вечернем отделении) курс обучения. В новых университетах юрфаки, как правило, были изначально (Киргизский (1951), Башкирский и Дагестанский (1957)). К концу советского периода юридическое образование давали 52 юридических факультета университетов и специализированных юридических вуза с учетом филиалов. Для справки: в начале 2012 г. это число составляет около 1300.

Все эти перипетии имеют прямое отношение к заявленной нами теме. Можно констатировать, что школа финансового права, как, впрочем, вся финансовая и юридическая наука, а также соответствующее образование в советский период переживали перманентный кризис. Этот сюжет требует отдельного рассмотрения, но то, что финансовое право «растворялось» то в государственном, то в административном праве, очевидно. Этому способствовало и то, что значительная часть государственных доходов в то время имела неналоговый характер (продразверстки, реквизиции, конфискации, принудительные займы и др.). С 1930–1931 по 1938–1939 учебный год финансовое право в юридических вузах не преподавалось, т. е. его официально просто не существовало ни в качестве учебной дисциплины, ни в качестве науки. С 1938–1939 гг. формально возобновилось его преподавание, что ознаменовалось принятием соответствующей Программы курса в 1938 г. До этого государственное право традиционно делилось на государственное право в широком и узком смысле, причем финансовые правоотношения в этом контексте относились именно к государственно-правовым в широком смысле. От такого деления секция государственного права Института права АН СССР отказалась только в 1939 г.[63]