Развитие науки финансового права в России

Л. Н. Яснопольский (о нем см. далее), крупный специалист в области бюджетного права, утверждал, что М. М. Сперанский впервые создал формальную систему русского бюджетного права. «План финансов» был призван воплотить в финансовую практику идеи бюджета как «основного финансового закона» и создать гарантии его правильного составления. Более того, под контроль «основного финансового закона» должна быть поставлена вся деятельность Министерства финансов, а сам он должен внести порядок в «способы законодательствования абсолютной монархии». По мнению ученого, замысел преобразований был направлен против сверхсметных ассигнований как коренного зла русского бюджета, что, в свою очередь, позволило бы сохранить равновесие между утвержденной росписью доходов и расходов государства. Л. Н. Яснопольский утверждал, что законодательный порядок утверждения бюджета был краеугольным камнем бюджетно-правовой системы, смоделированной М. М. Сперанским. Если бы «План финансов» был осуществлен, то для российского бюджета были бы созданы те же правовые условия, в которых существует бюджетная практика в конституционных государствах. Ученый полагал, что теоретические идеи, адекватные идеям бюджетной реформы 1862 г., в зародышевой форме почти все были развиты в законодательстве Сперанского. Вклад последнего в развитие именно финансового права оценивается очень высоко[121].

О налоговой системе. В «Плане финансов» в качестве сокращения дефицита бюджета рассматривались два пути: государственный кредит или увеличение налогов. М. М. Сперанский отдал предпочтение второму пути. В качестве задач реформы провозглашались достижение баланса доходов и расходов, увеличение наполняемости бюджета через введение новых обоснованных и не наносящих вред хозяйству внутренних акцизов и пошлин. Увеличение налогового бремени при этом не должно быть произвольным. Реформатором предлагались введение поземельной подати вместо подушной, отмена устаревших винных откупов и введение существующих в других государствах акцизов. Причем введение поземельной подати должно сопровождаться участием депутатов в губерниях, которые производят раскладку данной подати по волостям и уездам.

О монетной (денежной) системе. В «Плане финансов» монетная система рассматривалась в единстве с кредитной системой, сопоставлялись металлические монеты и кредитные бумаги. Монеты характеризовались свойствами достоверности, удобности и обширности. Кредитные бумаги, по «Плану финансов», «та же самая монета металлическая, но усовершенствованная в степени и пространстве обращения»[122]. В благоустроенной монетной системе устанавливались два рода монет: серебряная банковая и разменная (серебряная и медная). Медная монета должна иметь единственное предназначение – размен серебряной монеты.

О кредитной системе. В «Плане финансов» кредитные бумаги подразделялись на 4 класса: 1) кредитные бумаги, основанные на серебре; 2) бумаги, которые основаны на меди; 3) бумаги, основанные на товарах и недвижимом имуществе (векселя, закладные и заемные бумаги, т. е. облигации); 4) бумаги, которые основаны на предложениях капитала (ассигнации). Первые два класса мы отнесли бы к бумажным деньгам.

Кредитная система также призвана обеспечить уравнивание доходов с расходами. В «Плане финансов» предусматривалось прекращение нового выпуска ассигнаций, а все старые ассигнации признавались государственным долгом, обеспеченным богатством государства. Но государственный долг, как известно, необходимо уплачивать (погашать). Финансовая практика других государств, как указывается в «Плане финансов», использует следующие способы погашения бумаг: 1) отказ платежей или банкротство; 2) выкуп ассигнаций; 3) возвышение их кредита; 4) уменьшение количества бумаг, уравнивая их с металлической монетой; 5) уничтожение бумаг. В «Плане финансов» предусматривалось для погашения имеющихся в обороте ассигнаций открыть внутренний заем, который должен быть основан на серебре по курсу. Причем заем предлагался в разных видах, чтобы в случае неудачи одного вида заменить другим. Реформа как монетной, так и кредитной системы предполагала учреждение банка, основанного на серебре.

Об управлении финансами. Реформа управления в сфере финансов предполагала соединение всех государственных доходов и расходов в одном управлении – Министерстве финансов. В нем за источники дохода должен отвечать министр финансов, за движением капиталов – государственный казначей, за общую проверку (ревизию) – государственный контролер.

Отечественный ученый А. В. Романович-Славатинский большинство «животворных начал», внесенных Сперанским в российскую финансовую администрацию, связывал с преобразованием денежной системы. По его мнению, это касалось того, что он первым признал наши ассигнации действительным государственным долгом, обеспеченным «на всех богатствах империи», признал необходимость постепенного пресечения выпуска новых ассигнаций и погашения государственных долгов, установил главной монетной единицей серебряный рубль. Кроме того, по мнению А. В. Романовича-Славатинского, русский реформатор был близок к идее А. А. Татаринова (о нем см. далее) о единстве кассы и сосредоточении контроля. Он установил, что чрезвычайные расходы по требованию министров могут устанавливаться не иначе как по рассмотрению Госсовета, первым потребовал гласности росписи государственных доходов и расходов, наконец, составил в 1810 г. тариф, который был родоначальником и моделью для всех позднейших наших тарифов[123].

Одной из целей Плана было повышение доверия общества к прочности государственных учреждений. Предполагалось установление более эффективного контроля над государственными издержками. Именно в соответствии с данным Планом в 1811 г. учреждается Главное управление ревизии государственных счетов, во главе которого встал государственный контролер. Первым эту должность получил сподвижник М. М. Сперанского Б. Б. Кампенгаузен, занимавший эту должность до 1823 г.

Чиновник Министерства финансов И. С. Блиох (о нем см. далее) по прошествии почти 70 лет со дня принятия «Плана финансов» в своем фундаментальном исследовании, посвященном истории русских финансов, отмечал, что этот план заложил «твердые начала в бюджетном деле», что являло собой «важный, но тяжелый подвиг М. М. Сперанского». И. С. Блиох оценивал М. М. Сперанского и его сподвижника Н. С. Мордвинова как «двух защитников строгого сбережения государственных доходов и восстановления нормального денежного курса»[124].

Ближайшим сподвижником М. М. Сперанского был еще один видный государственный деятель Михаил Андреевич Балугьянский (1769–1847). Это был уроженец Венгрии (родился 26 сентября 1769 г. в местечке Фельсе-Ольева), словак (возможно, украинец) по национальности, подданный Австрийской империи Габсбургов. В венгерской транскрипции его фамилия читается как «Балудянский», под которой он и был известен в Европе. Он окончил в 1787 г. Королевскую академию правоведения в г. Кашау (ныне г. Кошице в Словакии) и юридический факультет Венского университета (1789). Данный университет в то время был признанным центром изучения финансовой науки, где преподавал один из отцов-основателей данной науки И. Зонненфельс. Таким образом, воспитан наш герой был в духе классического австрийского консерватизма, во враждебности к несбыточным либеральным теориям. При этом характер он имел миролюбивый и общительный, склонялся к компромиссам и не любил лобовых столкновений. К тому же он умел учиться, а его идейные воззрения были открыты для эволюции. По некоторым данным, уже будучи преподавателем, он входил в кружок политических радикалов, однако этой «детской болезнью» он переболел достаточно быстро и без последствий.

Сразу после завершения учебы М. А. Балугьянский начал вести занятия в Гражданской академии Гросс-Вардейн (г. Надьвард, ныне на территории Венгрии) по политической экономии, полицейскому, финансовому и торговому праву. С 1796 г. он уже доктор права и профессор Пештского университета, где руководил кафедрой истории, статистики, публичного и народного права, некоторое время исполнял должность декана. К тому времени это был ученый с европейским именем, специалист по политической экономии и финансовому праву. Он владел пятью основными европейскими языками, рядом славянских языков. Уже в России выучил русский, на котором достаточно много писал, однако наш язык дался ему с большим трудом и он так и не избавился от сильного акцента, предпочитая в общении французский.

В начале 1804 г. он прибыл в Россию по официальному приглашению для преподавания в Учительской гимназии (с 1804 – Петербургский педагогический институт) по кафедре политической экономии. В том же году он был приглашен в только что созданную Комиссию составления законов (отдел государственного хозяйства и финансов). С названной комиссией ученый сотрудничал до ее упразднения в 1826 г. Его можно считать ближайшим помощником М. М. Сперанского в подготовке «Плана финансов». Его отношения с известным реформатором были хорошими и ровными, но по человеческому типу М. М. Сперанский представлял полную противоположность нашему герою. Пожалуй, единственный упрек, который сделал Михаил Андреевич своему русскому коллеге, заключался в том, что тот не был глубоко знаком с немецкой культурой и наукой, так как не знал в совершенстве немецкий язык. Именно ориентация М. М. Сперанского на французский опыт государственного строительства, менее устойчивого, чем германский, способствовала, по его мнению, неудачам проводимых реформ[125]. В свою очередь М. М. Сперанский всегда неизменно высоко отзывался о М. А. Балугьянском и своим интересом к учению А. Смита он во многом был обязан своему товарищу. В целом они работали согласованно и результативно[126].

С 1809 г. Михаил Андреевич назначается начальником 4-го отделения («публичного права и государственной экономии») Комиссии составления законов при Министерстве юстиции, с 1810 г. по просьбе министра финансов Д. А. Гурьева ведет разработку различных проектов по его ведомству. В 1817 г. ученый возглавил Комиссию погашения государственных долгов Министерства финансов и работал в ней до начала 1829 г. Преуспел он и на педагогическом поприще, став в 1813 г. деканом философско-юридического факультета Петербургского педагогического института. Там в качестве профессора им читался курс «Право финансовое и коммерческое», причем без всякого вознаграждения. В 1819 г. он становится первым ректором Санкт-Петербургского университета, одновременно занимает кафедру энциклопедии права, политических наук и политической экономии. Кроме того, в 1813–1817 гг. он преподавал юридические науки (естественное, публичное и народное право) великим князьям Николаю (будущий Николай I) и Михаилу. О его преподавательских качествах сведения неоднозначные. Эрудиция ученого, ораторский дар и лекторское воодушевление не ставили под сомнение, однако впечатление ослабляло не совсем твердое знание лектором русского языка.

В 1821 г. в знак протеста против увольнения ряда университетских профессоров за «неблагонадежность» М. А. Балугьянский оставляет пост ректора, а со следующего года назначается старшим членом Комиссии составления законов, занимается упорядочением административного и финансового законодательства, формирует ряд предложений по совершенствованию финансовой деятельности государства. Как уже указывалось выше, в 1826–1847 гг. он возглавлял II Отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии, на которое возлагалась задача по систематизации российского законодательства: создание Полного собрания законов Российской империи в хронологическом порядке, составление систематического Свода действующих законов, Составлений уложений (новых законов). Управление всеми работами по кодификации было поручено М. М. Сперанскому. С 1826 г. М. А. Балугьянский стал тайным советником[127].

После ухода с поста ректора столичного университета Михаил Андреевич полностью не оставил преподавания, хотя зачастую читал лекции «без содержания» (до 1824 г.). Его по-прежнему интересовали проблемы просвещения. В частности, он выступил инициатором отправки студентов юридических факультетов российских университетов для обучения в Берлинский университет, а затем и в другие германские университеты. В целом эта практика сохранялась с 1829 по 1835 г. Михаил Андреевич постоянно поддерживал связь с европейским научным миром, переписывался с немецким ученым А. Гумбольдтом и министром внутренних дел Пруссии Л. Штейном. Помимо профессиональных знаний в области правовых и экономических наук, М. А. Балугьянский неплохо разбирался в архитектуре, живописи, музыке, играл на флейте.

Ученый со временем окончательно сроднился со своим новым отечеством, в 1837 г. был возведен в русское дворянство. По вероисповеданию униат, последнее причастие он принял по православному обряду. От своих венгерских привязанностей он сохранил только пристрастие к токайскому вину. Современники свидетельствовали, что глубокая ученость сочеталась у него с детским добродушием, полным отсутствием рисовки. При этом ученый был прямодушен и эмоционален, совершенно не умел льстить и нередко страдал за свою несдержанность. Жизнь он вел самую скромную, с небрежением относился к своей внешности, был неприхотлив в еде, а со второй половины 20-х гг. XIX в. большую часть времени работал в кабинете в своей квартире, облачившись в свой старый халат. С возрастом он приобрел типичную профессорскую рассеянность и мог прийти на прием, одевшись в два фрака. По выходу после приема он долго удивлялся тому, что забыл дома плащ, перепутав его со вторым фраком. Сетование Михаила Андреевича в частных разговорах на недостаток средств можно понять, поскольку он имел 10 детей, 7 из которых дочери. Естественно, достойное устройство их судьбы по меркам того времени требовало немалых средств.

Его финансово-правовые воззрения выражены как в уже упомянутых государственных проектах, так и в ряде статей, в которых он преимущественно разбирает экономическое учение А. Смита о природе и причине богатства народов[128]. Читаемый им курс политэкономии также был построен в основном в соответствии с идеями А. Смита. В отечественной литературе Михаила Андреевича даже именовали, не без основания, «первым наставником» идей А. Смита в России[129].

Напомним, что его практическая деятельность была связана в значительной части с финансовым законодательством. Изменения в нем он ставил в зависимость от изменений общего политического курса, с возможной отменой крепостного права. Михаил Андреевич придерживался прогрессивных идей о придании государственному бюджету силы закона, о введении поземельной подати, о соответствии тяжести налогового бремени экономическим возможностям налогоплательщиков. Он разрабатывал теоретические основы создания кредитных учреждений, порядка определения системы государственных смет.

К сожалению, крупных печатных трудов на русском языке ученый не имел, а составленные им рукописные труды по большей части не известны. Так, в записке на имя министра финансов Д. А. Гурьева от 22 ноября 1816 г. он упоминает о составлении обширного труда в 8 томах на русском и французском языках «по политической экономии и финансам». Там же он говорит о ряде проектов разных финансовых мероприятий, принятых в 1810 г. и введенных постепенно в 1810–1812 гг. Вероятно, среди них есть и первичная записка о будущем «Плане финансов». Также ученый пишет о наличии трех обширных записок с изложением истории финансовой администрации России от Петра I до 1812 г. Им упоминается о разработанном финансовом плане, одобренном Александром I в 1814 г. Перечислены, среди прочего, поданные им проекты преобразований кредитных учреждений, банков, о введении бумажных денег. Есть данные о написании им сочинения «Изображение различных хозяйственных систем»[130]. Насколько нам известно, ни один из этих актов, ни одно сочинение не были полностью опубликованы, а о большинстве из них в литературе нет даже упоминаний.

М. А. Балугьянский заложил ряд новых для России традиций. Так, он был первым крупным ученым, который сначала совмещал преподавание в вузе с государственной деятельностью, а затем полностью перешел на государственную службу. Свои научные амбиции он смог реализовать, как нам представляется, именно на поприще государственной деятельности. М. М. Сперанский также начинал как преподаватель, но преподавал непрофильные для финансов дисциплины и практически сразу полностью переключился на госслужбу. Кроме того, М. А. Балугьянский смог подготовить учеников как в Петербургском педагогическом институте, так и из числа подчиненных ему чиновников. Это относится и к Н. И. Тургеневу, о котором речь пойдет ниже.

На службе во II Отделении императорской канцелярии Балугьянский оставался до самой смерти, последовавшей 3 апреля 1847 г. В последние годы жизни он уже плохо слышал и плохо видел. Его руководитель, главноуправляющий II Отделением Д. Н. Блудов, заступив на эту должность, доложил Николаю I, что начальник II Отделения Балугьянский, слепой и оглохший старик, должен быть отправлен в отставку. На это Император довольно резко ответил: «Позвольте, граф, мне и Михаилу Андреевичу остаться на наших местах до нашей кончины»[131].

Нельзя не отметить, что взгляды ученых на конкретный вклад авторов в подготовку «Плана финансов» разнятся. Так, некоторые исследователи отдают пальму первенства М. А. Балугьянскому или называют его «планом Балугьянского-Сперанского»[132]. Достаточно оригинальным выглядит приписывание авторства «Плана финансов» М. М. Сперанскому, Д. А. Гурьеву и Н. С. Мордвинову[133]. Очевидно, что Д. А. Гурьев (1751–1825), бывший с 1802 г. товарищем министра, а в 1810–1823 гг. – министром финансов России, в соавторы включен быть не может. Реформаторские способности этого чиновника его современники оценивали достаточно скромно, а предложенные им проекты, в том числе по освобождению крепостных крестьян (1819), были крайне консервативны. Говоря современным языком, это был «крепкий хозяйственник», деятельность которого на посту министра финансов имела достаточно печальные последствия. Кроме того, его отношения с М. М. Сперанским были натянутыми, и Д. А. Гурьев имел прямое отношение к опале известного реформатора. Так же очевидна важная роль М. А. Балугьянского, который был наиболее подготовлен именно к финансово-правовым аспектам преобразований. Более того, первоначально записка по этому предмету была представлена, вероятно, именно М. А. Балугьянским. Однако мы считаем правильным называть автором «Плана финансов» именно М. М. Сперанского, так как он был главным идеологом, движущей силой его создания, представлял проект Александру I и в Госсовете. Это роднит План с так называемыми «именными» законами, например в США, хотя в подготовке таких законов принимает участие целый круг политиков и специалистов. Первоначально его проект обсуждался в узком составе государственных деятелей, в который входили, помимо вышеназванных лиц, министр внутренних дел В. П. Кочубей (1768–1834), будущий государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен (1772–1823), граф С. О. Потоцкий (1762–1829)[134]. В Департаменте экономии Госсовета План представлял Н. С. Мордвинов, о котором речь пойдет в следующем параграфе.

Несколько иную роль в генезисе науки финансового права сыграл другой высший российский сановник Егор Францевич Канкрин (1774–1845). Георг (Егор) Канкрин родился 16 ноября 1774 г. в г. Ганау (Гессен), обучался в университетах Гессена и Марбурга, доктор права (1794). Его интересы уже с молодости были достаточно разнообразны. Он живо интересовался вопросами философии, архитектуры и археологии, неплохо играл на скрипке, был любителем театра, написал немало рецензий и несколько рассказов.

Молодой специалист приехал в 1797 г. в Россию, где его отец, известный минералог, заведовал Старорусскими соляными заводами. Первоначально Петербург, да и вся Россия произвели на него не лучшее впечатление, а первые шесть лет в своем новом отечестве он провел с высоким чином надворного советника, но без определенного служебного положения и даже в нужде. Только в 1800 г. благодаря покровительству графа А. И. Остермана он получил должность помощника своего отца в Старой Руссе с чином коллежского советника, но это принципиально не изменило ситуации.

В 1803 г. он определен на службу в МВД советником при экспедиции государственного хозяйства, в 1809 г. – инспектором иностранных колоний Петербургской губернии. Записка, напечатанная Е. Ф. Канкриным в 1809 г., о военном искусстве "Fragmente uber die Kriegskunst" (анонимно, СПб., 1809; 2-е издание, Брауншвейг, 1815) и работа «О системе и средствах продовольствования больших армий» обратили на себя внимание немецких генералов при Александре I. В начале 1811 г. он назначается помощником генерал-провиантмейстера Военного министерства, в 1812 г. – генерал-интендантом I Западной армии, а в начале 1813 г. – генерал-интендантом всей действующей русской армии, с которой он совершил заграничный поход 1813–1814 гг. На Е. Ф. Канкрине лежала обязанность организации снабжения продовольствием войск и позднее – ликвидации расчетов с союзными государствами и Францией.

В 1815 г. он представил отчет о своей деятельности как генерал-интенданта, опубликованный позднее (в 1857). Исследователями его организаторские способности на военно-тыловом поприще в целом оцениваются положительно, хотя встречаются и достаточно резкие замечания[135]. В 1816–1820 гг. он находился при Главной квартире в Могилевской губернии. В этот период Е. Ф. Канкрин вернулся к научным занятиям и написал ряд работ на немецком языке: "Weltreichtum, Nationalreichtum und Staatswirtschaft" («Всемирное богатство, национальное богатство и государственное хозяйство», анонимно, Мюнхен, 1821)[136], также "Ueber die Militar-Oekonomie im Frieden und Kriege" («О военной экономике во время войны и мира», анонимно, СПб., 1820–1823). В 1820 г. Егор Францевич назначен членом Военного совета, в 1821 г. – членом Государственного Совета по Департаменту государственной экономии. Наконец, с 1823 по 1844 г. он был министром финансов России, в 1828 г. произведен в генералы от инфантерии, а в 1829 г. ему было пожаловано графское достоинство. Е. Ф. Канкрин являлся почетным членом Петербургской (с 1824) и Парижской (с 1844) Академий наук, кавалером 8 российских (в том числе высших Александра Невского и Андрея Первозванного) и многих иностранных (в том числе австрийского Леопольда и прусского Черного Орла) орденов.

Еще до назначения на пост министра финансов он изложил свое финансовое кредо в ряде публикаций, прежде всего в упомянутой работе «Всемирное богатство, национальное богатство и государственное хозяйство». Егор Францевич считал ее сугубо теоретической, однако она прошла малозамеченной и вызвала только отрицательные отзывы. Между тем это оказалась определенная программа его практической деятельности на посту министра финансов. Его перу принадлежит и записка об освобождении крепостных крестьян (1816 г., подана Александру I в 1818 г.). В этом проекте отражены его отрицательное отношение к крепостничеству и тяга к постепенности. Отмену крепостного права он предлагал начать в 1820 г., а завершить к 1850 г.

Как экономист Е. Ф. Канкрин причислялся германским экономистом В. Рошером к русско-немецкой школе и к противникам либеральной школы А. Смита. Финансово-правовые взгляды ученого и их реализация в деятельности на посту министра финансов исследованы достаточно подробно. Довольно высоко оценили их российский финансист, чиновник Министерства финансов И. С. Блиох (о нем будет сказано отдельно), известный специалист по финансовому праву В. А. Лебедев и историк А. А. Корнилов[137]. Некоторые специалисты по финансовому праву досоветского и постсоветского периодов более сдержанны и намного более критичны[138].

И. С. Блиох дал следующую емкую характеристику финансовой системы Е. Ф. Канкрина: «Е. Ф. Канкрин с беспощадным упорством ввел свою систему в дело управления финансами и применял ее во всех частях: частный кредит подпал под влияние государственного, частная промышленность ослаблена в пользу государственной, кредитные учреждения послужили лишь орудием для финансовых операций казны. Хотя нельзя отрицать, что граф Канкрин был ярым защитником покровительственной системы, в самом узком значении этого слова, и поборником запретительной системы, введенной в 1822 г., благоволил к устарелым идеям, считая либералов своими личными врагами, считал железные дороги опасными разрушителями народного благосостояния, ввел откупную систему в питейном деле вместо акцизной… Но все-таки он представляет собой одного из крупнейших государственных деятелей в истории русских финансов, оказавшего незабвенные услуги России и ее экономическому развитию… Его более чем двадцатилетняя деятельность отозвалась самым благоприятным образом на государственных финансах, торговле, промышленности»[139].

Действительно, его взгляды на проблемы финансов были достаточно консервативны, и тот же И. С. Блиох отмечал «инертность и враждебное отношение Е. Ф. Канкрина ко всем новшествам»[140]. Он был против развития системы частных банков, не поощрял государственное субсидирование строительства железных дорог и частных предприятий. Дело доходило до того, что когда долгосрочные ссуды должны были выдаваться казенным банкам, то это допускалось только с личного разрешения министра. Сам министр любил говорить, что главная заслуга его «не столько в том, что он сделал, сколько в том, чему помешал»[141]. Частные банки Канкрин сравнивал с шарлатанством. Сильно противился он и введению телеграфа, который будто бы никогда не в состоянии заменить курьеров. При нем искусственно поддерживалась кустарная дворянская промышленность, но недостаточно стимулировался рост крупного промышленного производства. В целом в экономической сфере решительные преобразования так и не были произведены, да Е. Ф. Канкрин к ним и не стремился. Постоянный рост военных расходов, низкая исполнительская дисциплина, коррупция на всех этажах государственной власти сделали экономику того периода «экономикой застоя».