Источники права Европейского cоюза: теоретико-правовое исследование. Монография
- -
- 100%
- +
Наряду с актами, принимаемыми Европейским союзом в процессе осуществления им своей исключительной компетенции, данным надгосударственным образованием принимаются также акты в порядке реализации им совместной с государствами-членами компетенции. Речь идет, в частности, об актах, касающихся внутреннего рынка; социальной политики в тех аспектах, которые определены в договорах; экономических, социальных и территориальных связей внутри Европейского союза; сельского хозяйства и рыболовства; охраны окружающей среды; защиты прав потребителей; транспорта; энергетики; трансъевропейской связи; и др.
Весь перечень сфер, на которые распространяется совместная компетенция Евросоюза и государств-членов, закрепляется в договорном порядке. Однако, по мнению западных исследователей, его не следует рассматривать в виде исчерпывающего, поскольку имеется ряд других сфер, в которых «Союз не может успешно осуществлять свою деятельность без участия в ней государств-членов». Это касается, в частности, деятельности, связанной с развитием технологии и проведением научных исследований, с оказанием гуманитарной помощи и др.31
В пределах совместной компетенции Европейский союз и государства-члены обладают всеми полномочиями на принятие актов, имеющих общеобязательный характер. Однако государства-члены могут издавать такие акты только в тех пределах, в которых Союз не реализует свою компетенцию или вообще отказывается от ее реализации в той или иной сфере.
Наряду с принятием общеобязательных и иных юридически значимых актов в порядке реализации исключительной и совместной компетенции, Евросоюз принимает аналогичные акты также в рамках так называемой дополнительной компенсации (supplementary competence). Она распространяется на такие сферы жизнедеятельности Евросоюза и входящих в него государств, как: защита и улучшение здравоохранения; индустрия; культура; туризм; образование; профессиональная подготовка; молодежь и спорт; защита гражданских прав; и «кооперирование» в административной сфере.
Основной целью принимаемых Евросоюзом в процессе реализации им дополнительной компетенции актов является поддержка, координация или дополнение исходящей от государств-членов правовых актов». Осуществляя при этом правотворческую и иную деятельность по отношению к государствам-членам, Евросоюз не подменяет собой их деятельность и не подрывает их компетенцию32.
Издаваемые Евросоюзом в рамках дополнительной компетенции акты, с одной стороны, и акты, принимаемые государствами-членами в вышеназванных сферах их жизнедеятельности, – с другой, будучи взаимосвязанными и взаимодействующими друг с другом, формируют своего рода локальный, ограниченный данными сферами, механизм правового регулирования, направленный на совместное упорядочение возникающих при этом общественных отношений33.
Наряду с классификацией источников Европейского права на основе особенностей компетенции, которая использовалась в процессе их принятия, а также – ряда иных оснований, в западной юридической литературе рассматриваются и другие критерии. В частности, предлагается классифицировать искомые акты, ориентируясь на их «лейбл» (label), т. е. на их название, которое закреплено за ними в договорном порядке. Это простейшая форма классификации, а точнее – идентификации источников права Евросоюза, именуется «номинальной классификацией» (nominal classification).
В соответствии с этой классификацией исследованиями выделяются и рассматриваются все те источники права Союза, которые закрепляются в ст. 249 Договора, учреждающего Европейское сообщество. Имеются в виду уже упоминавшиеся ранее акты, такие как регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.
Отличая широкое распространение такого рода классификации источников права Евросоюза, авторы в то же время обращают внимание на возникающие в процессе ее проведения проблемы и трудности.
Суть их сводится, во-первых, к тому, что в ряде случаев название того или иного акта не соответствует зафиксированному в Договоре его содержанию, и наоборот. Акт, констатируют авторы, «может именоваться регламентом, но содержать в себе все признаки решения; или – называться директивой, но не содержать в себе признаков таковой»34.
Во-вторых, в том, что в процессе применения права зачастую весьма трудно провести грань между актами, поскольку «на практике, – замечают исследователи, – выявляется, что разница между рядом актов не такая уж большая, как это может показаться при рассмотрении соответствующих положений Договора»35.
И в-третьих, к тому, что при «номинальной классификации» нередко возникает путаница и неопределенность в силу того, что в соответствии с решением Европейского суда справедливости36, к списку актов, перечисленных в Договоре, могут дополняться и другие акты (sui generis act), содержащие в себе общеобязательные нормы.
Во избежание возникающих в процессе «номинальной классификации» источников права Европейского союза путаницы и иных проблем, авторы, в зависимости от целевого назначения классификации, применяют, наряду с данным видом классификации также и так называемую функциональную классификацию. В качестве основного критерия при этом рассматривается, в отличие от других видов классификации, только функциональная роль и функциональное назначение тех или иных актов-источников права. Принципиально важным при этом, подчеркивают исследователи, является не название или другие особенности рассматриваемых актов, а их роль в правовой системе Евросоюза и их функциональное назначение. Важно не только и даже не столько то, резюмируют авторы, как именуется тот или иной акт или в каком порядке он принимается, а то, какую функциональную роль он выполняет и как реализуется37.
Помимо названных критериев классификации актов-источников права Евросоюза, ее можно проводить также в зависимости от того, на какой законодательной основе принят тот или иной правовой акт. Принят ли он тем или иным институтом Евросоюза на основе постоянных его полномочий, закрепленных в Договоре, или же данный акт принят в порядке делегирования правотворческих полномочий от одного института к другому? На основе данного критерия все акты, принимаемые в пределах Европейского союза можно подразделить на две группы. А именно – на акты, принятые в порядке делегированных полномочий, и акты, принятые в рамках обычного нормотворческого процесса.
Порядок принятия «делегированных», также как и «обычных» актов, оговаривается и закрепляется в договорах. В частности, в Договоре о функционировании Европейского союза устанавливается, что «законодательный акт может делегировать Комиссии полномочия издавать акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения». При этом в законодательном акте четко определяются цели, содержание, сфера действия, а также срок делегирования полномочий. Особо указывается на то, что «элементы, имеющие существенное значение в любой сфере, зарезервированы для законодательного акта и поэтому не могут служить объектом делегирования полномочий»38.
Законодательным актом определяются также условия, «которым подчиняется делегирование». Они заключаются в том, что: а) Европарламент и Совет при возникших обстоятельствах могут принять решение об отмене акта делегирования; и б) делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, определенного законодательным актом, ни Европарламент, ни Совет «не выскажут возражений».
В заглавии делегированного акта должно быть указано, что этот акт является «делегированным»39.
Говоря о видах источников права Европейского союза и критериях их классификации, необходимо особо подчеркнуть, что независимо от того, как эти источники понимаются и как классифицируются, независимо от особенностей каждого из них и их разнообразия, все они вместе взятые, также как и источники национального права, представляют собой не случайный набор случайных феноменов, а строгую, развивающуюся систему.
В западной юридической литературе периодически возникают споры по вопросу о том, строятся ли в системе отношения между различными источниками права Евросоюза исключительно на основе иерархического принципа или же они соотносятся между собой и по горизонтали.
При этом одни исследователи, руководствуясь «двойственным – «формальным» и «реальным» представлением об источнике права, в котором выражена воля к поддержанию правопорядка, «сохранению мира и улучшению Европы, прежде всего путем усиления экономических связей» между государствами, апеллируют к принципу иерархии в отношениях между различными источниками права Евросоюза40. В соответствии с данным принципом иерархия источников права данного надгосударственного объединения выглядит, с их точки зрения, следующим образом – сверху донизу: а) источники первичного права (учредительные договоры); б) международные договоры Евросоюза; в) источники вторичного права (акты, исходящие от институтов Евросоюза, делегированные и другие акты); г) общие принципы права; и д) договоры, заключаемые между государствами – членами Европейского союза41.
В отличие от авторов, апеллирующих к иерархическому принципу расположения источников права в системе, другие исследователи подвергают такой порядок расположения источников права сомнению. Речь при этом не идет об иерархии источников первичного и вторичного права. Она очевидна. Имеются в виду проблемы определения характера взаимоотношений, в частности общих принципов права или судебных прецедентов, с одной стороны, и ряда иных источников права Евросоюза, с другой42. Здесь иерархический характер их взаимоотношений не всегда очевиден.
Однако, независимо от того, на основе каких принципов – иерархического или иных43, строится взаимосвязь и взаимодействие между источниками права Евросоюза, очевидным и неизменным остается то, что все они органически связаны друг с другом, не дублируют, а наоборот, дополняют друг друга, в процессе своей взаимосвязи и взаимодействия образуют органическую систему друг с другом44.
Обращаясь к системному методу исследования источников права Европейского союза, можно сказать, что все они в своей совокупности образуют общую систему, а отдельные виды источников, выделяющиеся в процессе классификации на основе тех или иных критериев среди других видов, формируют частные системы (подсистемы). В качестве таковых можно рассматривать сформированные на основе соответствующих критериев такие виды источников права, как первичные источники, вторичные источники, общие принципы права, международные договоры, заключенные Европейским союзом, и другие виды договорных и иных актов.
Общая система источников права Евросоюза, как и любая иная система, обладает всеми свойственными таким явлениям признаками и атрибутами, позволяющими судить о них не просто как о совокупности отдельно взятых частных явлений, а именно как об их общей системе.
К числу таких признаков и атрибутов традиционно относятся: наличие структурных элементов системы; наличие системообразующих связей; целостность системы и существование окружающей ее среды.
Применительно к общей системе источников права Европейского союза в качестве ее непосредственных элементов выступают частные системы, которые, в свою очередь, формируются из отдельных источников права, выступающих в качестве структурных элементов этих систем.
Что касается системообразующих связей и целостности общей системы источников права Евросоюза, то они возникают не только и даже не столько под воздействием соответствующих процессов, происходящих в самой правовой сфере данного надгосударственного образования, сколько под влиянием интегрированных процессов, происходящих за ее пределами – в экономической, социальной, политической и иных сферах, выступающих по отношению к источникам права в качестве окружающей их среды45.
Системный анализ источников права Европейского союза, идентифицированных и классифицированных на основе тех или иных объективных критериев, позволяет глубже и разностороннее познать их сущность, содержание, характер отношений между ними, их роль и назначение.
В теоретико-методологическом и практическом плане это, как представляется, имеет огромное значение не только для познания правовой системы Европейского Союза как наднационального образования и ее источников, но и для изучения правовых систем и их источников других наднациональных, надгосударственных и межгосударственных объединений.
Речь идет, в частности, о таких образованиях, как СНГ, Межпарламентская Ассамблея которого выработала за годы своего существования более трехсот модельных законов, широко используемых в законотворчестве на национальном уровне46.
Имеется ввиду Таможенный союз, образованный Россией, Белоруссией и Казахстаном, позволивший значительно упростить таможенные процедуры этих стран, принять единый Таможенный кодекс, углубить интеграционные процессы в правовой и других сферах жизни России, Белоруссии и Казахстана, сформировать единое таможенное пространство47.
При этом речь идет не только о сформированных, но и о формирующихся межгосударственных образованиях, таких, например, как Евразийский Союз, который призван скрепить евроатлантический и азиатский регионы развития и который, как отмечается в юридической литературе, «трудно представить без взаимодействия с Евросоюзом на Западе и Китаем на Востоке»48.
Разумеется, правовые системы и их источники каждого из названных и других им подобных объединений обладают своими специфическими особенностями. Но вместе с тем у них есть и общие (общеродовые) признаки и черты, сходные как между собой, так и с правовой системой Евросоюза.
В частности, они, будучи порождением надгосударственных и межгосударственных образований, имеют сходную правовую природу и характер; выполняют по отношению к окружающей их экономической, социально-политической и иной среде соответствующие регулятивные функции; создают условия для развития интегративных процессов и дальнейшей гармонизации права.
§ 3. Процесс формирования и развития источников права Европейского cоюза. Роль Суда справедливости Европейского cоюза в этом процессе
Для всестороннего понимания источников права вообще и источников права Европейского cоюза в частности, большое теоретическое и методологическое значение имеет познание процесса их формирования и развития.
Будучи обусловленным в конечном счете характером и особенностями окружающей экономической, социально-политической и иной среды, а также особенностями построения и функционирования государственных и надгосударственных институтов, порождающих право, данный процесс в силу этих и других объективных и субъективных причин может проявляться в самых разных формах и иметь самый разный характер и содержание.
При этом во избежание односторонности в понимании механизма формирования и развития источников права, как и правовой системы в целом, весьма важным представляется четко определять и строго учитывать все без исключения как материальные, так и духовные факторы, как объективные, так и субъективные причины, оказывающие прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и развития как самого права, так и его источников.
В отечественной литературе традиционно обращалось внимание на то, что необходимо исходить из «комплексного представления о факторах, воздействующих на формирование права», так как все их разнообразие может раскрыть только комплексный подход49.
Разумеется, комплексный подход не может и не должен нивелировать значимость тех или иных факторов в процессе формирования и развития права и его источников. Ибо теоретически и практически в каждой правовой – светской или религиозной – системе одни факторы временно или постоянно могут выступать на первый план, а другие в этот период оставаться на периферии.
Применительно к правовой системе Европейского cоюза и ее источникам в качестве одного из таких факторов, наряду с экономическими и социально-политическими, на первый план выступает фактор, отражающий конституционно-правовой статус, структуру и институциональное содержание Европейского cоюза как сложного, многогранного, внутренне противоречивого наднационального образования, сформированного рядом суверенных государств.
Данное обстоятельство накладывает огромный отпечаток не только на сущность, содержание, социальное назначение и другие стороны правовой системы Европейского cоюза, но и на порядок формирования и развития его источников.
В тех случаях, например, когда Евросоюз как наднациональное образование рассматривается под углом зрения взаимосвязи и взаимодействия его с государствами-членами, являющимися суверенными образованиями, порядок формирования источников права, опосредующего возникающие при этом между ними отношения, по определению не может быть по своему характеру иным, кроме как договорным.
Именно на основе учредительных и иных документов между суверенными государствами-членами изначально возникает и затем развивается Европейский cоюз как наднациональное образование в целом и его отдельные составные части. Именно на договорных началах строятся отношения государств-членов между собой, а также их отношения с учрежденным ими Евросоюзом.
Однако, наряду с договорами – важнейшими источниками права Европейского cоюза, возникающими не иначе как в порядке соглашения между искомыми субъектами различных общественных отношений, в правовой системе данного надгосударственного образования существует целый ряд и других источников права, возникающих в ином порядке. Это, в частности, акты, именуемые регламентами, директивами и так далее, которые в силу своей природы и характера возникают в правовой системе Европейского cоюза в результате правотворческой деятельности Европарламента, Евросовета и других институтов cоюза. Эти и другие, подобные им, акты издаются в рамках установленной для каждого из них компетенции и в порядке, закрепленном законодательно. Особое значение при этом имеет правотворческая деятельность и соответствующие акты – судебные прецеденты, традиционно издаваемые в особом порядке Европейским Судом справедливости, именуемым ныне Судом справедливости Европейского cоюза.
Говоря об этом, следует заметить, что применительно к судебному правотворчеству речь идет не столько о порядке правотворческой деятельности Суда, сколько о правомерности этой деятельности и особенностях принимаемых им актов – судебных прецедентов. Аналогично тому, как в отечественной юридической литературе и отчасти среди профессиональных юристов, именуемых практическими работниками, в европейских академических кругах идут затяжные споры относительно того, допустимо ли Суду заниматься не только правоприменительной, но и правотворческой деятельностью. Не подменяет ли он при этом законодателя? Если Европейскому Суду справедливости или любому высшему судебному органу позволительно заниматься правотворческой деятельностью, то какие юридически и социально значимые акты он создает? Эти акты имеют конкретный индивидуальный или общий характер?
Убедительные ответы на эти и подобные вопросы длительное время ищут не только отечественные, но и западноевропейские авторы50. С той лишь разницей, что применительно к современной российской действительности первые имеют дело в основном с официально не признаваемой (вопреки повседневной судебной практике) теорией, а вторые – в основном с противоречивой судебной практикой.
Исходя из этого нетрудно заметить, что вопрос о правотворческой деятельности Европейского Суда справедливости, равно как и вопрос о юридической природе и характере его решений, является частью более общего вопроса о возможности и допустимости правотворчества судебных органов за пределами системы общего права, в частности в пределах романо-германского права, и приемлемости существования в ней прецедента в качестве источника права.
Проблема является далеко не новой, в определенном смысле традиционной, если иметь в виду тот факт, что в европейском праве, стремящемся интегрировать элементы различных правовых систем и семей, идет незримая борьба устоявшихся тенденций и традиций романо-германского и англосаксонского права51.
Данное обстоятельство находит прямое отражение как в научных исследованиях романо-германского права и характера решений Европейского Суда справедливости, так и в соответствующих публикациях, посвященных анализу рассматриваемых проблем52.
В западной и отчасти отечественной юридической литературе, касающейся данной тематики, наметились два значительно отличающихся друг от друга подхода к определению юридической природы решений Европейского Суда справедливости.
Первый подход ассоциируется с категорическим отрицанием правотворческой функции судебного органа – основного носителя судебной власти Европейского союза и, соответственно, с отрицанием прецедентного характера принимаемых им решений.
Сторонники данного подхода с известной долей популизма заявляют, что «тот суд, который стремится быть вовлеченным в правотворческий процесс, с неизбежностью превращает зал судебного заседания в зал законодательного собрания» со всеми вытекающими отсюда возможными последствиями, связанными с «классовыми акциями», выступлениями во время судебного процесса «в защиту публичных интересов», разного рода предложениями социально-политического плана и др.
Суть второго подхода к определению юридической природы и характера решений Европейского Суда справедливости сводится к прямо противоположному заключению.
Одни авторы выражают свое отношение к ним и собственные оценки их характера тем, что наряду с учредительными договорами Евросоюза, без каких либо пояснений включают решения Суда в число источников европейского права53.
Наконец, третья группа ученых, рассматривая вопрос о юридической природе решений Европейского Суда справедливости, ограничивается простой констатацией неоспоримого, с их точки зрения, факта, что Суд, хотя и выборочно, но все же выполняет правотворческие функции; в повседневной деятельности создает прецеденты и тем самым формирует прецедентное право; создаваемые им прецеденты как источники права фактически признаются не только общеевропейскими институтами, но и национальными судами.
Второй подход к разрешению данной проблемы не только является более распространенным в научной литературе, но и более активно отражает сложившуюся практику.
Авторы, занимающиеся исследованием данной материи, правы, когда утверждают, что в системе европейского права прецедент существует не под своим традиционным названием общего права, а выступает «под рубрикой “общие принципы права”», доктрина которых возникает и развивается благодаря креативной юрисдикции Европейского Суда54.
Особенности прецедента, порождаемого Европейским Судом справедливости в установленном порядке, так же как и специфика формируемого на его основе в пределах европейского права и всей романо-германской правовой семьи прецедентного, или судейского права, по сравнению с прецедентом, существующим в системе общего права, обусловлены следующими обстоятельствами.
Во-первых, отсутствует строгая официально признанная иерархия в строении и отношениях между Европейским Судом справедливости и национальными судами.
Иерархическая система связей судебных органов в качестве предпосылки и обязательного условия возникновения и применения прецедента как источника права на общеевропейском уровне существует лишь между Европейским Судом справедливости и Судом первой инстанции. Между ними, по замечанию специалистов в данной области, имеет место не только «обычная субординация, свойственная отношениям нижестоящих судебных инстанций с вышестоящими, но и весьма тесное их сотрудничество».
Что же касается отношений Суда с национальными судами государств – членов Европейского союза, то здесь официально признанной и законодательно закрепленной иерархической связи нет. Несмотря на то, что в научной литературе национальные суды причисляют иногда к общеевропейской системе судебных органов, их правовой статус и юрисдикция от этого не меняются.
В соответствии с действующим на уровне Европейского союза и уровне государств – членов этого союза законодательством, национальные суды сохраняют полную административную, организационную, юрисдикционную и иную самостоятельность. Их отношения с Европейским Судом справедливости по поводу осуществляемого им толкования права Европейского союза, его применения национальными судами наряду с национальным правом – все эти и другие подобные им отношения, возникающие между Судом и национальными судами, являются, по мнению ряда экспертов, «скорее кооперативными по своей природе и характеру, нежели иерархическими»55.
При сохранении приоритета права Европейского союза перед национальным правом и обязательности актов толкования его Европейским Судом для всех европейских и национальных институтов, включая национальные суды, принцип «лояльной кооперации», согласно наблюдениям экспертов в отношениях между «национальными властями и национальными судами», с одной стороны, и Европейским Судом – с другой, остается неизменным.