- -
- 100%
- +
Врачебные управы: структура и функции. Управы были учреждены 19 января 1797 года по инициативе Главного директора Медицинской коллегии А. И. Васильева. Они создавались во всех губернских городах (кроме Санкт-Петербурга и Москвы, где действовали физикаты). В состав управы входили инспектор, оператор (хирург) и акушер; в сибирских губерниях и Кавказской области к ним добавлялся ветеринарный врач.
Главная задача управы формулировалась как «блюстительство здравия всей губернии». В её ведении находился весь медицинский персонал губернии: уездные лекари, повивальные бабки, частные практики. Управа надзирала за больничными заведениями гражданского ведомства, аптеками (проверяла цены, рецептурный отпуск), санитарным состоянием, проводила судебно-медицинские экспертизы и противоэпидемические мероприятия. Кроме того, она должна была «разбирать всякого рода ссоры, несогласия и притеснения… медицинским чинам наносимые», то есть выступала инстанцией, куда поступали жалобы — как от пациентов, так и от самих медиков.
Деятельность управы строилась на основе инструкции, разграничивавшей предметы ведения и должностные обязанности. На практике возникали сложности: управа находилась в двойном подчинении — по «медицинской части» она подчинялась вышестоящим ведомственным органам (сначала Медицинской коллегии, позже — Медицинскому департаменту МВД), а в хозяйственно-административном отношении — губернатору и губернскому правлению. Это приводило к конфликтам и затрудняло работу. В 1862 году управы реорганизовали, слив их с губернскими комитетами общественного здравия и оспенными и заменив врачебными отделениями при губернских правлениях.
Губернские врачебные инспекции. Параллельно с управами контроль осуществляли губернские врачебные инспекторы. Их задача — регулярные проверки: они инспектировали больницы и аптеки, оценивали работу медицинского персонала, следили за соблюдением правил и выявляли нарушения. Инспектор обязан был «входить во все предметы как по врачебной, так и по хозяйственной части»: проверять исполнение служебных обязанностей, ведение документации, качество лечения, материальное обеспечение и санитарное состояние. Результаты фиксировались в отчётах, направлявшихся в вышестоящие инстанции (в том числе в Медицинский департамент). Инспекция становилась инструментом не только контроля, но и сбора информации для анализа состояния здравоохранения в губернии.
Первые формы учёта жалоб. Жалобы фиксировались разными способами: в виде письменных прошений или донесений — в саму управу, губернскому врачу или в губернское правление. Управы вели делопроизводство: собирали, анализировали, обобщали и архивировали поступавшие документы, в том числе протоколы медицинских освидетельствований, судебно-медицинских экспертиз и материалы по жалобам.
Важным источником для изучения этой темы служат сохранившиеся архивные дела. Например, в документах Ярославской губернии за 1804 год зафиксирован случай, когда уездный лекарь Швигер был привлечён к судебной ответственности за «упущение при следствии об умершем»: управа участвовала в разбирательстве, и после дачи показаний в Палате уголовного суда лекарь с её разрешения вернулся к должности.
Ещё один пример: циркуляр Медицинского департамента 1859 года предписывал губернаторам вменить инспекторам управ в обязанность «принимать своевременные меры к искоренению всех замечаемых ими в больницах беспорядков». Система постепенно формализовала подходы к реагированию на выявленные нарушения.
Вызовы и ограничения. Система сталкивалась с серьёзными трудностями. Во-первых, нехватка квалифицированных кадров и слабая инфраструктура затрудняли полноценный контроль. Во-вторых, влияние местных властей (губернатора) порой снижало объективность проверок. В-третьих, многие жалобы оставались без должного внимания из-за бюрократических барьеров и недоверия населения к официальным инстанциям.
Опыт врачебных управ и губернских инспекций демонстрирует постепенное становление в России системы контроля за медицинской практикой и работы с обращениями граждан. Зарождались важные принципы: фиксация претензий, коллегиальное разбирательство, связь контроля с анализом практики и принятием управленческих решений.
1.3.2. Работа с обращениями в СССР
В СССР система работы с жалобами и предложениями граждан в сфере здравоохранения формировалась как инструмент партийно-государственного управления. Её цель — не только фиксировать недовольство, но и использовать обратную связь для корректировки работы системы, борьбы с бюрократизмом и повышения качества обслуживания.
Система жалоб и предложений. С первых лет советской власти делался акцент на вовлечении граждан в контроль за учреждениями. В медицинских организациях вели Книги жалоб и предложений, куда пациенты записывали замечания, претензии и конструктивные идеи. По инструкции заведующий лечебным учреждением обязан был в графе 5 отметить принятые меры и сообщить о них заявителю. Приказ Минздрава СССР от 12.12.1974 № 1102 утвердил Инструкцию о Книге жалоб и предложений в аптечных учреждениях и магазинах «Медтехника»: механизм распространялся не только на поликлиники и больницы, но и на смежные сферы.
Пример из практики: в фондах партийных органов сохранились письма граждан в ЦК КПСС. В декабре 1956 года дочь инвалида войны обратилась с жалобой на врача-невропатолога т. Меламедову. Пациент утверждал, что врач назвал его симулянтом, а позже заявила, что болезнь перешла в хроническую и вылечить её невозможно. Такие сигналы становились поводом для проверок.
Партийный контроль. Ключевая особенность советской системы — тесная связь контроля за здравоохранением с партийными органами. Обкомы, горкомы и райкомы КПСС напрямую курировали сферу: контролировали развитие материальной базы, подбор кадров, рассматривали жалобы и заявления трудящихся. Например, в Курской области в 1945–1965 годах обком ВКП(б) реагировал на публикации в газетах «Курская правда» и «Медицинский работник» и на поступившие жалобы — проводились проверки, подтверждавшие факты плохого медицинского обслуживания. В 1962–1965 годах действовал Комитет партийно-государственного контроля (объединение КПК при ЦК КПСС и Комитета государственного контроля Совета Министров СССР). В 1965 году Пленум ЦК КПСС принял решение преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы Народного контроля (Закон СССР от 09.12.1965 «Об органах народного контроля в СССР»), которые также активно работали с обращениями граждан.
Врачебные комиссии. Отдельным механизмом разрешения сложных случаев становились врачебные комиссии: они привлекались, когда жалоба касалась качества диагностики, тактики лечения или требовала коллегиального мнения. Особую роль играли врачебно-трудовые экспертные комиссии (ВТЭК), которые проводили экспертизу утраты трудоспособности и рассматривали жалобы граждан на решения нижестоящих комиссий. Нормативной базой служила Типовая инструкция по применению Положения о ВТЭК, утверждавшаяся совместными приказами Минздрава СССР, Госкомтруда СССР и ВЦСПС.
Статистика и отчётность. Учреждения здравоохранения сдавали отчёты по утверждённым формам, где отражались данные о количестве и характере поступивших жалоб и результатах их рассмотрения. Приказ Минздрава СССР от 20.06.1986 № 880 «Об упорядочении ведения статистической отчётности и ликвидации незаконной отчётности в учреждениях, предприятиях и организациях системы Министерства здравоохранения СССР» исключал сбор неустановленных, «лишних» форм, которые создавали дополнительную нагрузку и могли маскировать реальные проблемы. На основе сводных данных выявляли системные проблемы — например, рост жалоб на очередность в поликлиниках или дефицит лекарств, — что становилось поводом для целевых проверок и корректировки планов развития сети учреждений.
Проблемы и противоречия. Несмотря на формальные механизмы, система имела изъяны: формальный подход к отчётности приводил к «приукрашиванию» статистики, реальные проблемы замалчивались; не всегда соблюдались сроки рассмотрения обращений; часть жалоб «заворачивалась» на уровне низовых инстанций. Вместе с тем опыт СССР дал ценные элементы — фиксацию обратной связи, коллегиальное рассмотрение сложных случаев, попытку связать статистику с реальными изменениями в работе, — которые актуальны и для современных систем управления качеством медицинской помощи.
1.4. Современная Россия: правовые основы, контроль и цифровизация
После распада СССР система работы с обращениями граждан в сфере здравоохранения претерпела существенную трансформацию. Если в советский период контроль носил партийно-административный характер, то в новых условиях акцент сместился в сторону правового регулирования, цифровизации каналов связи и усиления роли надзорных институтов.
1.4.1. Правовые основы
Ключевым шагом стало принятие Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Он заложил универсальные правила для всех государственных органов: обязательность рассмотрения обращений, сроки, порядок регистрации, переадресации и ответа заявителю. Закон создал единую правовую базу, которая применяется и в сфере здравоохранения — как в профильных министерствах, так и в надзорных органах.
Согласно закону, ответ на обращение направляется в течение 30 дней со дня регистрации; этот срок может быть продлён, но не более чем на 30 дней. Обращение, направленное в ненадлежащий орган, в течение 7 дней переадресовывается по принадлежности. За нарушение порядка рассмотрения обращений предусмотрена административная ответственность — штраф от 5 до 10 тысяч рублей (статья 5.59 КоАП РФ).
Отраслевым базовым законом стал Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», закрепивший право пациента на защиту своих прав, в том числе через подачу жалоб. Механизмы контроля качества медицинской помощи отражены в статье 64 (экспертиза качества медицинской помощи); многие жалобы становятся поводом для проверок и анализа системных проблем.
1.4.2. Три уровня контроля качества медицинской помощи
Контроль качества медицинской помощи в современной России построен по трёхуровневой схеме:
Внутренний контроль — на уровне медицинской организации.
Ведомственный контроль — на уровне регионального министерства здравоохранения.
Государственный контроль — на уровне Росздравнадзора.
Если спор не разрешён на этих уровнях, гражданин может обратиться в прокуратуру и суд.
1.4.3. Цифровизация и электронные обращения
Одним из главных трендов последних лет стала цифровизация. Развитие электронного правительства позволило перевести часть каналов взаимодействия в онлайн: граждане направляют обращения через официальные сайты ведомств, а также через портал «Госуслуги».
На портале появилась специальная платформа обратной связи, значительно упростившая путь жалобы: сообщение из личного кабинета автоматически попадает в профильное региональное или федеральное ведомство. Это снизило барьеры для граждан и ускорило маршрутизацию обращений.
Однако переход не был безоблачным: не все медицинские и надзорные системы были готовы к электронному обмену данными, в отдельных регионах случались сбои при записи к врачу через портал. Со временем проблемы решались за счёт модернизации информационных систем, но процесс потребовал времени и координации между Минцифры, Минздравом и регионами.
1.4.4. Роль Росздравнадзора
Особую роль в работе с обращениями в сфере здравоохранения играет Росздравнадзор — федеральный орган, куда граждане направляют жалобы на системные или грубые нарушения: некачественную помощь, ошибки, повлёкшие тяжёлые последствия, нарушения санитарных норм, нелегальную деятельность клиник. Ведомство рассматривает обращения в порядке, установленном ФЗ № 59-ФЗ: регистрирует их, при необходимости проводит проверки, по итогам может выдавать предписания. Росздравнадзор ведёт также аналитику и публикует обзоры поступивших обращений, что позволяет выявлять «болевые точки» в системе здравоохранения.
Не все жалобы находят подтверждение: по оценкам представителей службы, значительная часть обращений оказывается необоснованной. Это подчёркивает важность качественной первичной работы с обращением — анализа доводов, запроса дополнительных документов, — чтобы не тратить ресурсы ведомства на проверку заведомо ложных сигналов.
Масштаб обращений значителен: по данным Росздравнадзора, за 10 месяцев 2022 года поступило 76 090 обращений, касающихся качества и безопасности медицинской деятельности. Приводить такую статистику следует с указанием периода: показатели меняются год от года.
1.4.5. Современные вызовы
Со временем подход к работе с обращениями стал более комплексным: помимо реакции на отдельные жалобы, ведомства активнее используют поступающую информацию для превентивных мер — анализа системных проблем (например, нехватки кадров в отдельных регионах, сложностей с лекарственным обеспечением), корректировки нормативных актов и управленческих решений. Среди современных вызовов:
Рост объёма обращений. С развитием цифровых каналов количество входящих сигналов увеличилось.
Необходимость баланса. Важно обеспечивать доступность каналов для граждан и при этом не допускать «информационного шума», работая с реальными, а не формальными жалобами.
Интеграция систем. Для эффективной работы требуется синхронизация информационных систем разных уровней — федерального, регионального и уровня медицинских организаций.
Прозрачность и обратная связь. Граждане ожидают не просто формального ответа, а развёрнутого объяснения принятых мер и результатов проверки.
1.4.6. Отношение государства к работе с обращениями
Руководство страны последовательно подчёркивает значимость работы с обращениями граждан в здравоохранении:
«Нужно сделать всё для того, чтобы эта работа была максимально разбюрократизирована и проводилась бы вживую, так, как вот Народный фронт это делает в последние годы». Это прозвучало на совещании с членами правительства в режиме видеоконференции: президент указал, что при работе с обращениями важно избегать лишней бумажной волокиты и выстраивать живой, оперативный диалог, чтобы люди чувствовали, что их слышат и реально помогают.
«Люди по-прежнему сегодня не удовлетворены уровнем и качеством работы первичного звена. Пациенты справедливо жалуются на плохие условия, очереди к врачам-специалистам и их нехватку. А медицинские работники, в свою очередь, недовольны уровнем заработной платы и высокой нагрузкой». Отмечая этот факт, президент сразу обозначил, что нужно детально проработать проблемы и найти эффективные способы их решения.
«Удовлетворённость граждан — главный критерий работы системы здравоохранения». Подчёркивалось, что работа с обращениями — не просто реакция на негатив, а инструмент, который помогает понять, где система действительно даёт сбой, и скорректировать курс.
Показателен и эпизод декабря 2024 года: в ходе прямой линии жительница Нижегородской области Ирина Сычёва рассказала, что не может записать отца к кардиологу — врач принимает раз в неделю, электронной записи нет, очередь стоит на улице. Президент отреагировал лично и пообещал помочь; после окончания эфира министр здравоохранения региона взяла вопрос на контроль, и отца женщины обеспечили необходимыми лекарствами. Этот эпизод показывает, что обращения воспринимаются не как формальность, а как сигнал, требующий оперативного вмешательства.
Общий вывод из этих высказываний: обратная связь от граждан — ценный ресурс для выявления острых проблем в здравоохранении. Задача власти — не игнорировать такие сигналы, а выстраивать диалог с людьми, убирать бюрократические барьеры и на основе полученной информации принимать управленческие решения.
1.5. Заключение: уроки истории для современной практики
Эволюция работы с обращениями шла от преимущественно моральных механизмов контроля (через репутацию и сообщество) к постепенному формированию правовых норм, разграничивавших неизбежный риск и профессиональную небрежность. Античные практики заложили основы профессиональной этики; в Средневековье на них наложились новые социальные и религиозные факторы. В новейшей истории сложилась многоуровневая система: от внутреннего и ведомственного контроля — к государственному надзору, прокурорскому и судебному сопровождению, от бумажных писем — к цифровым каналам, от реакции на отдельные случаи — к использованию обратной связи для улучшения системы в целом.
Перед отраслью по-прежнему стоят задачи по дальнейшему совершенствованию механизмов, повышению качества анализа обращений и укреплению доверия граждан к институтам, которые их рассматривают. Понимание исторического пути помогает решать эти задачи осознанно: опираясь на проверенные временем принципы и избегая повторения ошибок прошлого.
Исторический экскурс подводит к главному выводу: современная работа с обращениями — результат многовекового развития, в котором этические нормы, правовые механизмы и организационные формы переплелись в единую систему. Как эта система устроена сегодня — на каком нормативном каркасе она стоит, как обращение проходит свой жизненный цикл и кто за что отвечает, — подробно рассматривается в следующей главе.
Глава 2. Правовые и организационные основы работы с обращениями
Работа с обращениями граждан по вопросам медицинской помощи опирается на разветвлённую нормативную базу. Её ядро составляют два федеральных закона: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», определяющий общие процедурные правила, и Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», закрепляющий отраслевые принципы и права пациента. Вокруг них выстраиваются закон о персональных данных, закон о государственном контроле, подзаконные акты Министерства здравоохранения и локальные документы медицинской организации.
2.1. Понятие обращения гражданина и его правовая основа
Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, а также в организацию (в том числе медицинскую) предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение. Базовые правила работы с обращениями в Российской Федерации установлены Федеральным законом № 59-ФЗ. Хотя формально закон адресован государственным органам и органам местного самоуправления, его принципы по сложившейся практике и рекомендациям регуляторов применяются и медицинскими организациями при организации работы с обращениями пациентов.
Важно понимать: обращение — это не только жалоба. Закон различает три вида обращений по содержащейся в них информации — предложение, заявление и жалобу. Кроме того, обращения классифицируются по количеству участников, по способу подачи и по обоснованности. От правильной классификации напрямую зависит «макет» ответа, по которому сотрудник сформирует ответ заявителю: верно составленный макет — это уже большая часть успешного рассмотрения обращения.
2.2. Виды обращений по содержанию: предложение, заявление, жалоба
По содержащейся в них информации обращения делятся на три типа.
Предложение — это обращение к администрации по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности организации, улучшению медицинской, социально-экономической и иных сфер деятельности лечебного учреждения. Заявитель указывает на недостатки и вносит конструктивное предложение по изменению работы, которое, по его мнению, принесёт пользу и пациентам, и персоналу.
Заявление — это просьба о содействии в реализации прав заявителя, либо сообщение о нарушении законов и недостатках в работе, либо критика деятельности, либо истребование подлинников и копий документов, либо истребование разъяснений по уже предоставленным документам. Это самый частый и массовый вид обращений: заявления на получение медицинских документов, заявления о помощи в записи к специалисту. В отличие от жалобы заявление не несёт негативной составляющей — это официально составленная просьба о помощи в текущих вопросах.
Жалоба — это просьба или требование гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Этот тип обращения обычно содержит негативный момент: неудовлетворённость медицинской помощью, её неоказанием, грубостью персонала, действующим законодательством в сфере здравоохранения и многое другое.
Систематизация поступающих обращений по этим типам позволяет выявлять проблемы, определять, являются ли они системными, и грамотно выстраивать работу для дальнейшей профилактики.
2.3. Классификация по количеству участников и способу подачи
Все обращения можно разделить на индивидуальные, коллективные и анонимные; отдельно выделяют обращения от юридических лиц.
Индивидуальное обращение — когда один человек обращается к медицинской организации, указывая данные для своей идентификации: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес проживания, возможно телефон и электронную почту. Обязательно указываются каналы, по которым заявитель ожидает ответ.
Коллективное обращение — это письменное обращение двух или более лиц, адресованное организации или государственному органу с целью привлечения внимания к определённой проблеме и требования её решения. В нём всегда стоят подписи и идентификационные данные всех участников.
Анонимное обращение — обращение, в котором не указаны фамилия и адрес гражданина либо ошибочно не указаны фамилия или адрес, по которому может быть дан ответ. Лечебное учреждение не может идентифицировать заявителя и понять, куда направлять ответ. На индивидуальные и коллективные обращения организация по закону обязана ответить, а на анонимное — как правило, нет. Однако если содержание анонимного обращения указывает на реальный риск для пациентов, внутреннюю проверку проводят независимо от анонимности (см. Часть II, Глава 8).
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.