Банковское дело
- -
- 100%
- +
Первейшая обязанность центрального банка в рыночной экономике – защищать стоимость и покупательную способность денег и помогать нормальному функционированию финансовых рынков, а тем самым опосредованно – нормальному экономическому росту. Следовательно, центральный банк должен знать все рынки и действующие на них организации, но главное – господствующие и еще только складывающиеся на данных рынках тенденции, чтобы предлагать их участникам обоснованные денежную и кредитную политику, отвечающие коренным интересам экономики и населения.
Единая денежная система страны требует единой денежной и кредитной политики, а значит вырабатываться они должны в центре. Здесь же должны приниматься решения, касающиеся исполнения денежной и кредитной политики.
Чтобы вырабатывать денежную и кредитную политику и играть ведущую роль в их практической реализации, центр должен быть крайне ответственным и располагать необходимыми полномочиями. Для любых функций и задач, которые ставятся перед центральным банком, должны быть предусмотрены хорошо продуманные средства их выполнения. При этом нельзя возлагать на центральный банк задачи, которые противоречили бы его первичным функциям и той ответственности, которая из них следует.
По названному выше Закону (ст. 4) Банк России выполняет, в частности, следующие задачи (в тексте Закона ошибочно названные функциями):
1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
2) монопольно эмитирует наличные деньги и организует их обращение;
3) является кредитором последней инстанции для коммерческих КО, организует их рефинансирование;
4) устанавливает правила проведения расчетов (платежей) в стране;
5) устанавливает правила проведения банковских операций;
6) обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (если иное не установлено в федеральных законах);
7) управляет находящимися у него золотовалютными резервами;
8) принимает решение о государственной регистрации КО, выдает последним лицензии на ведение банковских операций и отзывает их;
9) надзирает за деятельностью КО и банковских групп;
10) регистрирует ценные бумаги, которые эмитируют КО;
11) самостоятельно или по поручению Правительства РФ проводит все виды банковских операций (сделок), необходимых для выполнения его задач и функций;
12) организует и проводит валютное регулирование и валютный контроль;
13) определяет порядок расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;
15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление такого баланса;
17) устанавливает порядок и условия деятельности валютных бирж по организации операций покупки и продажи иностранной валюты, выдает, приостанавливает и отзывает разрешения валютным биржам на организацию операций покупки и продажи иностранной валюты;
18) анализирует и прогнозирует состояние экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
19) компенсирует физическим лицам их вклады в банках, признанных банкротами, но не участвующих в системе страхования вкладов в банках РФ.
Примерно аналогичный перечень задач стоит перед каждым центральным банком. Известным обобщением содержания всех этих задач (не функций), попыткой выделить “самые главные” из них можно считать давно устоявшиеся в литературе несколько публицистичные характеристики центрального банка как:
♦ единого эмиссионного центра страны;
♦ банка правительства;
♦ банка банков и т.п.
Основные инструменты денежной и кредитной политики центральных банков
Чтобы центральный банк мог хорошо выполнять свои функции и задачи, проводить в жизнь выработанную (часто вместе с правительством) денежную и кредитную политику, ему нужны не только ответственность и полномочия, но также определенные инструменты (методы, способы, приемы, технологии).
К числу таких инструментов, применяемых центральными банками, принято относить, в частности:
• проведение операций на открытом рынке с ценными бумагами (преимущественно с государственными);
• проведение интервенций на валютном рынке;
• установление целевых ориентиров роста показателей денежной массы (таргетирование);
• рефинансирование коммерческих банков (выдача им кредитов), изменение соответствующих процентных ставок и иных условий рефинансирования;
• резервирование (депонирование) банками части привлеченных ими средств в центральном банке, изменение норм и других параметров такого резервирования;
• прием временно свободных денег банков в депозиты, изменение соответствующей процентной ставки и других условий таких депозитных операций;
• установление для банков обязательных нормативов деятельности;
• прямые количественные ограничения (установление пределов процентных ставок и их периодическое “замораживание”, прямое ограничение объемов кредитования, регулирование конкретных видов кредита для стимулирования или сдерживания определенных видов производства).
Различные комбинации перечисленных инструментов позволяют центральному банку в зависимости от экономической стратегии государства на том или ином этапе проводить политику “дорогих” или “дешевых” денег, имея в виду посредством соответствующей политики добиваться понижения или повышения деловой активности участников экономического процесса. Решающим при этом является воздействие на кредитотворческую способность банков. Все перечисленные инструменты могут быть эффективными только в том случае, если они внутренне не противоречат друг другу и применяются в тесной увязке с бюджетной, налоговой, структурной, инвестиционной политикой государства и при опоре на хорошо отработанное законодательство.
Следует иметь в виду: указанные инструменты приспособлены для выполнения центральным банком только его первой целевой функции, которую коротко можно интерпретировать как функцию регулирования денежного обращения в стране.
О независимом статусе центрального банка
В мировой банковской науке и практике и в политических кругах проявляется большой интерес к проблеме независимости центральных банков. Причины такого интереса в каждой стране различны, но есть и общая – необходимость найти для центральных банков такое место в структурах государственной власти и в самой банковской системе и соответственно предоставить такие полномочия, которые позволяли бы им наиболее эффективно выполнять возложенные на них функции и задачи с учетом изменений, происходящих в каждой из стран и в мире в целом.
По степени независимости центральные банки классифицируются в литературе по различным критериям, среди которых выделяются следующие:
• участие государства в капитале центрального банка и в распределении его прибыли;
• степень отражения в законодательстве функций (целей) и задач центрального банка, используемого для их решения инструментария;
• процедура назначения (выбора) руководства банка;
• формы и методы контроля за деятельностью центрального банка со стороны государства и общества;
• наличие у государства (исполнительных органов власти) права вмешиваться в денежную и кредитную политику;
• наличие у центрального банка права или обязанности прямо или косвенно финансировать государственные расходы.
Анализ ситуации в соответствии с этими и другими критериями показывает, что статус и степень независимости (декларируемая в законах и реальная) центральных банков в разных странах различны, причем такие различия, как правило, обоснованны и объяснимы, отвечают традициям и текущим обстоятельствам соответствующих стран. Другими словами, в этом вопросе не следует искать универсальных стандартов, которые бы устраивали все (многие) страны.
Так, с точки зрения собственности на капитал центральные банки могут быть полностью государственными (например, в Великобритании, Германии, Франции, Канаде, России); акционерными (в США); смешанными, когда государству принадлежит только часть капитала (в Японии и Бельгии). Всякие попытки разделить эти варианты на “правильные” и “неправильные” безосновательны. Для каждой страны “правильным” будет тот вариант, который подходит ей, отвечает ее традициям и условиям (при этом другая страна может воспринимать его как “неправильный”).
В любом случае между центральным банком и государством (правительством) обязательны тесные связи в силу того, что они действуют на одном экономическом пространстве и экономическая политика государства не может успешно осуществляться без ее четкого согласования с финансовой политикой центрального банка. Более того, в долгосрочном плане политика центрального банка, видимо, должна следовать приоритетам макроэкономического курса правительства.
Таким образом, с одной стороны, центральный банк и правительство в силу природы своей деятельности обречены на тесное сотрудничество, согласование своих политик и практических действий. С другой стороны, наличие тесных связей не означает, что государство может безгранично влиять на политику центрального банка, предписывать ему какую-либо политику, потому что в этом случае центральный банк утратит свою самостоятельность и будет не в состоянии хорошо выполнять возложенные на него специфические функции и задачи.
Следовательно, для эффективной деятельности центральному банку в любом случае необходима существенная степень независимости от исполнительной власти. Это особенно важно для ограничения возможностей правительства использовать ресурсы центрального банка для покрытия бюджетного дефицита; для сдерживания попыток правительства отдавать предпочтение краткосрочным хозяйственно-политическим целям в ущерб целям стратегическим, долгосрочным. Здесь важна ясность в том, в каких именно вопросах и до каких пределов центральный банк может быть действительно независимым (не может не быть независимым), а в каких вопросах его независимость была бы нежелательна или просто неуместна.
Можно ли зафиксировать “порог”, ниже которого независимость центрального банка спускаться не должна? Представляется, что независимость ЦБ может иметь следующие минимально необходимые параметры:
♦ свобода выбора путей и инструментов (механизмов) достижения целей денежно-кредитной политики, которые определяют политические и государственные структуры, прежде всего законодательные органы власти, что предполагает, с одной стороны, постановку перед ЦБ детально разработанных целей, а с другой – наличие у него возможностей действовать по выработанным правилам в течение достаточно длительного промежутка времени;
♦ ограничение возможностей других государственных структур решать проблемы, относящиеся к компетенции ЦБ;
♦ разумная независимость политики ЦБ от финансовых рынков, точнее, от влияния конъюнктурных колебаний индикаторов финансовых рынков.
Обрисованная выше мера самостоятельности центрального банка по определенному кругу вопросов не является универсальной константой. В каждой стране она индивидуальна и непостоянна и формируется в ходе взаимоотношений с целым рядом других государственных органов. Но принципиально важно, чтобы были законодательно закреплены полномочия исполнительных органов власти по отношению к центральному банку и право последнего на самостоятельное мнение по ясно обозначенному кругу вопросов, право на отстаивание такого мнения законными способами. Центральным банкам необходимы механизмы, которые обеспечивали бы иммунитет данных органов против пересмотра принятых ими решений. Без такого защитного механизма центральные банки не могут обладать реальной независимостью. Их деятельность не должна подвергаться пересмотру до тех пор, пока не будут приняты соответствующие решения высших законодательных органов.
Важным показателем уровня независимого статуса и одновременно условием эффективной работы центрального банка вместе с правительством в интересах общества считаются применяющиеся способы контроля за его деятельностью. Чаще всего центральный банк подотчетен непосредственно парламенту или образованной последним специальной банковской комиссии.
Следует также иметь в виду, что центральные банки не только регулируют денежное обращение и деятельность КО, но также оказывают последним, государственным органам, а нередко и другим субъектам экономики разнообразные услуги, в том числе на платной основе. При осуществлении данной деятельности центральных банков разных стран также наблюдается большое разнообразие в подходах и способах.
1.4. Банк России, его компетенция, структура и органы управления. Нормативные акты Банка России
Центральный банк РФ (Банк России) является наследником (хотя и не единственным, если иметь в виду также центральные банки стран – бывших республик СССР) Государственного банка СССР, предшественником которого был Государственный банк Российской империи.
Банки как особые экономические институты начали создаваться в России в середине XVIII в., причем сразу как казенные (государственные). Объясняется это тем, что частные денежные капиталы к тому времени в стране еще не были накоплены, а кредит (в котором нуждались прежде всего правительство, землевладельцы и купцы) был ростовщическим и стоил исключительно дорого.
Государственный банк Российской империи как банк центральный был учрежден 31.05.1860 г. (по старому стилю).
Полномочия Банка России
В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке у Банка России три цели деятельности:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля;
2) развитие и укрепление банковской системы РФ;
3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Преследуя указанные цели (функции), Банк России решает совокупность задач (см. предыдущий параграф главы). Для реализации целей своей деятельности и соответствующих задач Банк России, в частности, имеет право:
♦ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издавать нормативные акты, обязательные как для органов власти и органов местного самоуправления, так и для всех юридических и физических лиц (в случае их участия в банковских отношениях). Указанные акты Банка России (за некоторыми исключениями) в установленном порядке должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ;
♦ участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ;
♦ держать у себя средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено в федеральных законах. Банк России без взимания комиссионных проводит операции с указанными средствами, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции обслуживания государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами. Банк России и Минфин РФ в необходимых случаях заключают соответствующие соглашения;
♦ устанавливать:
1) процентные ставки по своим операциям (если считает необходимым фиксировать такие ставки);
2) нормативы, обязательные для КО;
3) обязательные для КО и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, правила, формы, сроки и стандарты проведения безналичных платежей, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности;
4) порядок представления участниками банковских групп информации об их деятельности;
♦ принимать решение о регистрации КО, выдавать им лицензии на банковскую деятельность и отзывать их;
♦ запрашивать и получать у КО необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации;
♦ предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности руководителей и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей КО и их филиалов;
♦ регулировать общий объем кредитов, выдаваемых кредитным организациям;
♦ проводить ряд операции с российскими и иностранными КО, Правительством РФ (см. ст. 46 Закона о ЦБ);
♦ осуществлять банковское обслуживание органов власти и местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных в федеральных законах. Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют КО;
♦ представлять интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях;
♦ выдавать разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, проводить аккредитацию представительств КО других государств на территории РФ; открывать свои представительства в других государствах;
♦ устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю;
♦ организовывать и осуществлять валютное регулирование и валютный контроль;
♦ вести постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства, актов Банка России, в том числе установленных в них нормативов;
♦ проверять работу КО и их филиалов, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений, применять в необходимых случаях к нарушителям предусмотренные в законе меры воздействия вплоть до отзыва у них лицензий;
♦ анализировать деятельность КО с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы;
♦ устанавливать методики определения собственных капиталов КО, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива, оценивать активы и пассивы КО на основании методик, устанавливаемых в актах ЦБ (КО обязана отразить в своей отчетности размер ее капитала, определенный Банком России).
Банк России не может, в частности:
а) входить в капиталы КО, если иное не установлено в федеральном законе (но может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств);
б) давать кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается в законе о федеральном бюджете), давать кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
в) вести банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на банковские операции, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
г) приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
д) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
е) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
ж) пролонгировать выданные кредиты (исключение может быть сделано по решению Совета директоров ЦБ);
з) требовать от КО выполнения не свойственных им функций, предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;
и) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение клиентами КО операций, обязывать КО требовать от клиентов документы, не предусмотренные в федеральных законах.
Ответственность Банка России
Ответственность ЦБ РФ условно можно разделить на 2 аспекта. Первый связан с процедурами утверждения и освобождения от должностей руководства Центробанка, второй касается его подотчетности Государственной Думе в плане некоторых содержательных моментов работы.
Первый аспект включает в себя следующие моменты.
1. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и Президенту РФ, и это означает, в частности, что Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от должности Дума (по представлению Президента РФ); членов Совета директоров Банка России назначает на должности и досрочно освобождает от должностей Дума.
2. Высших органов управления Банка России два:
♦ коллегиальный Национальный банковский совет (НБС)4. В его состав входят 12 человек, которых делегируют Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, Президент РФ, Правительство РФ. В состав НБС входит также Председатель Банка России. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают плату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью НБС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены НБС;
♦ коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 12 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.
Председатель Банка России назначается на должность сроком на 4 года. Кандидатуру на эту должность представляет Президент РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Дума по представлению Президента может освободить Председателя Банка России от должности только в случаях, установленных в Законе.
Остальных членов Совета директоров назначает на должности тоже Дума (и также на 4 года), но по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом.
Второй аспект ответственности ЦБ РФ выражается в следующем.
Дума:
♦ проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;
♦ ежегодно заслушивает представление Банком России его годового отчета, а также проекта “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” и “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год.
Банк России:
♦ ежегодно не позднее 26 августа представляет в Думу (а также Президенту и Правительству РФ) проект “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год и не позднее 1 декабря – окончательный вариант этого документа. Обязательное содержание “Основных направлений…” зафиксировано в ст. 45 Закона о ЦБ.
Дума рассматривает документ и принимает решение не позднее принятия ею закона о федеральном бюджете на предстоящий год;
♦ ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет. Понятие годовой финансовой отчетности Банка России и ее обязательное содержание определены в ст. 25 Закона о ЦБ.
Дума направляет годовой отчет ЦБ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным;
♦ ежемесячно публикует свой баланс, данные о денежном обращении, включая динамику и структуру денежной массы, обобщенные данные о своих операциях.
Таким образом, в ключевом вопросе разработки денежной и кредитной политики ответственность ЦБ РФ явно невысока и формальна: он всего лишь представляет Думе “Основные направления…”, а Дума ограничивается лишь рассмотрением указанного важнейшего для экономики страны документа и принимает решение, которое в принципе никого ни к чему не обязывает (т.е. одобрение или неодобрение Думой документа не мешает Центробанку вносить любые изменения в проводимую им политику, как это и случалось не раз). Оборотной стороной этого является то, что федеральная исполнительная власть может побудить руководство ЦБ “переписать” основные положения денежно-кредитной политики, даже если это совсем не улучшает содержание документа.
Поэтому практика применения Центробанком указанных ранее инструментов денежно-кредитной политики всегда вызывала и вызывает массу вопросов.
Структуры Банка России
В соответствии со ст. 83 Закона ЦБ РФ “образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления”, в которую входят: