Esta es mi tierra

Tierra y derechos de propiedad

Esta sección comienza con una definición del valor de la tierra desde tres perspectivas: la simbólica, la económica y la estratégica-militar; esto permite sentar las bases para la comprensión de los derechos de propiedad de la tierra como una institución clave en el andamiaje del Estado liberal. Luego, revisa algunos de los aportes conceptuales más relevantes para el estudio del origen de las guerras civiles desde la perspectiva de la ausencia o debilidad estatal.

El valor de la tierra

La definición del valor de la tierra ha sido un tema recurrente en la literatura de economía y de ciencia política y las diferentes aproximaciones pueden ser resumidas en tres grandes dimensiones. En primer lugar, el valor simbólico, reflejado en el sentido de pertenencia y arraigo que puede marcar las identidades individuales y grupales; se concibe la tierra como un territorio que tiene un valor intangible y puede representar derechos históricos, o tener un significado religioso o cultural que define la identidad de cada uno de los integrantes de grupos étnicos o religiosos4 (O’Lear et al., 2005). En la actualidad, este significado simbólico de la tierra se refleja en la definición de “territorio” de los Estados liberales como un bien y patrimonio común para todos los ciudadanos, por lo cual se considera uno de los componentes básicos, junto con la gente y el gobierno, que dota al Estado de una personalidad moral, soberana y universalmente reconocida por la ley y la comunidad internacional (Zartman, 2001).

En segundo lugar, además de ser una representación de la identidad, la historia y la política de grupos humanos, la tierra también es un recurso económico valioso que representa mayor estatus social y poder político, lo cual incentiva su apropiación y transferencia (Ibáñez y Querubín, 2004; Gaviria y Muñoz-Mora, 2007). Desde el punto de vista económico, la tierra es a la vez un activo de capital y financiero, es decir, es un recurso tangible que representa un valor monetario “real” y que permite el acceso a otros recursos naturales que se pueden usar o vender por un valor monetario (Keynes, 1986; O’Lear et al., 2005).

Finalmente, en tercer lugar, la tierra (más comúnmente llamada territorio o terreno cuando se hace alusión a esta última dimensión) tiene un valor estratégico y militar que sale a relucir en contextos de conflictos armados: corredores de movilización y aprovisionamiento, posiciones ventajosas (para defensa o ataque), fronteras y retaguardias, son elementos que se ven influenciados directamente por las características y la posesión del terreno, lo cual hace que sea un recurso valioso en tiempos de guerra y de paz. Estas tres dimensiones se conjugan para hacer de la tierra un recurso de alto valor y, de los derechos que protegen su propiedad, una institución clave en las sociedades modernas. Estas dimensiones del valor de la tierra se resumen en el siguiente gráfico:

GRÁFICO 1. Dimensiones del significado de la tierra

Fuente: elaboración propia.

En el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia, el PNUD se hace eco de estas dimensiones:

La tierra no es solo un factor de producción o un activo de inversión; también sigue siendo una fuente de riqueza, poder y prestigio […] es un factor de producción y un modo de vida; desempeña un papel rentístico y de especulación; también se ha convertido en un instrumento de la guerra […] del lavado de activos del narcotráfico, y además genera poder político ligado a la violencia ejercida por grupos armados ilegales (2011, p. 181).

En los Estados liberales, el acceso a la tierra está institucionalizado en la forma de un derecho. Si las instituciones se definen como las reglas de juego (formales e informales, creadas y evolucionadas) que determinan la estructura de incentivos en una sociedad y la distribución de los recursos políticos, económicos, culturales, entre otros (North, 1993), los derechos de propiedad pueden definirse como “una institución económica que determina la asignación de los recursos disponibles y establece quiénes serán los dueños de los beneficios de dichos recursos y su distribución” (Food and Agriculture Organization, 2002). Así, solamente son las autoridades quienes pueden usar la coerción para la protección y definición de los derechos de propiedad, excluyendo a terceros que no los poseen legalmente (Gallo, 2010).5

En este sentido, una débil definición de los derechos de propiedad introduce distorsiones en los mercados incrementando los costos de transacción y la ineficiencia productiva (Coase, 1994). En contraste, una definición precisa y respaldada por el poder del Estado puede ser eludida por actores racionales que, tras un proceso de aprendizaje, aprovechan las “selectividades estratégicas” de las instituciones para su propio beneficio.6 De acuerdo a lo anterior, Acemoglu, Johnson y Robinson (2004) señalan que la promoción del crecimiento económico a largo plazo depende, en parte, de la construcción de instituciones políticas que dan el poder a élites interesadas en salvaguardar los derechos de propiedad de la sociedad en general. Así, el papel del Estado como garante de la definición de los derechos de propiedad se torna de vital importancia para el buen funcionamiento de los mercados de tierra, pues crea incentivos (positivos o negativos) y selectividades estratégicas para distintos mecanismos de apropiación y protección de tierras (legales o ilegales, formales o informales).

Esta apreciación no es muy diferente de la propuesta por la teoría contractualista moderna, en la cual se concibe al Estado como una organización creada por un contrato social con la función salvaguardar la propiedad individual, principalmente la vida, aunque también la tierra o la propiedad inmueble (Hobbes, 1940; Locke, 1995). Con el paso al Estado de derecho, la propiedad privada sobre la tierra se convierte en un derecho civil (primera generación) y los derechos de propiedad uno de los pilares del liberalismo político y económico, a la vez que su protección se entiende como una de las funciones “mínimas” del Estado contemporáneo (Fukuyama, 2004, p. 23).

Tierra y conflicto: ¿fin o medio?

Un Estado débil o en crisis se convierte en una oportunidad para el surgimiento de grupos que buscan financiación por medio de actividades ilegales, entre ellas, la apropiación de activos. A pesar de que la tesis que intenta explicar las guerras civiles contemporáneas a partir de los motivos tipo codicia y agravio (greed versus grievance) es unilateral e insuficiente, tiene sentido como punto de partida cuando se intenta ubicar el papel de la tierra en un conflicto como el colombiano. En primer lugar, porque la tierra fue recurrente como parte del programa político de las insurgencias guerrilleras y, en segundo, porque está demostrado que el conflicto armado podría agravar los problemas de concentración de la propiedad rural.

La tesis de los agravios como fuente de los conflictos armados señala que habría un conjunto de “condiciones objetivas” (desigualdad socioeconómica, opresión política, discriminación, distribución inequitativa de la tierra, entre otras) que explicarían la demanda para reparar dichas condiciones, sea por medio de la redistribución de recursos económicos o la reorganización del poder político local, regional o nacional (Azar, 1990; Gurr, 1993; Homer-Dixon, 1999; Stewart, 2000; Zartman, 2001; Regan, 2009). Evidentemente, en esta propuesta la apropiación y redistribución de tierras es un elemento importante; pero en otras ocasiones no es la desigualdad socioeconómica, sino las motivaciones económicas e intereses privados de unos pocos, lo que motiva el conflicto armado. La tesis de la codicia señala que los conflictos armados tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando hay altas posibilidades para la apropiación de bienes y recursos primarios. Específicamente, sostiene que algunas luchas comienzan como un intento por apropiarse de las ganancias de las rentas en regiones donde hay abundancia de recursos naturales (Collier, 2000; Azam y Hoeffler, 2002; Collier y Hoeffler, 2002; De Soysa, 2002; Collier et al., 2003). En estos casos, se tiende a mantener el discurso retórico que hace referencia a supuestos agravios para ganar apoyo civil o militar y aumentar el reclutamiento voluntario (Zartman, 2005). Sin embargo, cuando los derechos de propiedad están bien definidos y protegidos, los actores armados deben recurrir a otros mecanismos diferentes, tales como el saqueo y las donaciones voluntarias. En este punto, entran en juego el aprendizaje estratégico y la implementación de mecanismos de transferencia que no lleven necesariamente a un enfrentamiento directo con el Estado, sino que se basen en la manipulación de las instituciones a favor de los intereses de los actores.

Adicionalmente, existen enfoques que toman en cuenta ambas perspectivas.7 Pocos conflictos armados son causados exclusivamente por codicia o agravios. Típicamente, las características de cada conflicto, junto con las realidades, desigualdades y agravios históricos, económicos y políticos, interactúan de manera íntima para crear las condiciones para la violencia (Ballentine, 2003; Zartman, 2005). Algunos estudios sugieren que la codicia y los agravios se refuerzan mutuamente debido a que la economía de guerra y la economía civil están entrelazadas (Keen, 2000; Collinson, 2003; Goodhand, 2003; Korf, 2004). De igual manera, la transferencia puede nacer de agravios o codicia y luego reproducirse por una razón distinta; por ejemplo, una vez comienza el conflicto, se produce una lógica automática (económica y política) de “clientelismo de tierras”, esto es, la modificación de los derechos de propiedad de tal forma que haya una redistribución de tierras que asegure la lealtad político-militar para mantener el orden (Velásquez, 2008), pero también como parte de una “economía criminal” organizada (la droga y en menor medida el oro y la madera) que financia el conflicto o que busca generar beneficios privados (Giraldo, 2011).8

En cualquiera de las dos opciones, el contexto de un Estado débil –en oposición a un Estado fuerte– abre una “ventana de oportunidad” para el conflicto armado. La fortaleza estatal se expresa en un mayor número de funciones realizadas con mayor efectividad (Fukuyama, 2004; 2005). Entre estas funciones destacan: proteger a la población de conflictos violentos y controlar el territorio; satisfacer las necesidades básicas humanas de la población; promover las libertades civiles y políticas; establecer y mantener instituciones políticas que sean legítimas, transparentes y con rendición de cuentas; y crear un ambiente que propicie el crecimiento económico sostenible y equitativo (Rotberg, 2003; Rice y Patrick, 2008). En contraste, la fragilidad, debilidad o falla estatal se refiere a la ausencia de la capacidad o voluntad para llevar a cabo dichas funciones básicas del Estado. En términos más operativos, el monopolio sobre la fuerza y el territorio (presencia militar o policial), la administración de justicia, la recolección de impuestos y la redistribución de rentas, entre otros, son elementos que pueden ser utilizados como indicadores que permitan aproximarse a la presencia y la capacidad estatal.

Desde una perspectiva centrada en las incompatibilidades que definen los conflictos armados internos, estos pueden definirse como orientados a la construcción de Estado o al cambio de régimen político (Wallensteen, 2007, pp. 153-161). Para el caso colombiano, Pizarro –en su relatoría de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas–, sostiene que “no existen mayores discrepancias en relación con la baja capacidad del Estado para obtener recursos y llevar a cabo sus múltiples responsabilidades” (2015, p. 71). Esta afirmación subraya la precariedad institucional como una de las condiciones que facilitó la emergencia del conflicto armado y contribuyó a su prolongación.9 Entonces, se puede decir que la apropiación de la tierra ha sido, históricamente, un problema social de primer orden,10 lo cual se combina con una tendencia a una “presencia diferenciada” del Estado; esto es, tiene una mayor o menor centralidad institucional en los procesos sociales y políticos según el lugar (González, 2003).

La debilidad institucional en la definición y defensa de los derechos de propiedad, las desigualdades y el acceso abierto a rentas crean ventanas de oportunidad para grupos insurgentes e intensifican conflictos ya existentes (Velásquez, 2008, p. 124). Empero, la ausencia del Estado en un espacio no conduce necesariamente a una situación de anomia y conflicto, ya que en ocasiones el Estado es sustituido por grupos armados no estatales o paraestatales, que mantienen un cierto nivel de control. En cambio, esto no sucede en donde la presencia del Estado es completa o mínima mientras la de otra organización es total (Kalyvas, 2008, pp. 401-402). Así, el espacio que deja el Estado puede ser copado por otra organización para formar y mantener un orden alterno que funciona como un sistema de gobierno ilegal con poder sobre la sociedad.

La construcción y el mantenimiento de este tipo de orden se logran por medio de diversos mecanismos que resultan similares a los que emplea el Estado, entre los que se destacan el uso de la fuerza física o coerción, la recolección de tributos o extorsiones, y finalmente, la apropiación y redistribución de tierras (Brands, 2009). Con frecuencia, los más afectados por esto (usualmente en la forma de desplazamiento forzado) tienden a ser aquellos que son identificados como partidarios de algún actor enemigo, sea el Estado, la sociedad civil u otro grupo armado (Steele, 2011).

No obstante, una mayor presencia del Estado (cuando este es débil en otras formas), no significa necesariamente la ausencia de conflicto, violencia o actividades ilegales; por ejemplo, cuando el Estado sufre de corrupción sistémica,11 todo el sistema funciona de manera “enferma” (Rose-Ackerman, 2008). Así las cosas, el problema de la protección de los derechos de propiedad y la transferencia de tierras se relaciona de forma estrecha con la fortaleza de la presencia estatal y su permeabilidad frente a la cuestión de la corrupción. En este contexto, la comprensión del papel de la transferencia de la tierra y la participación del Estado en la definición y protección de los derechos de propiedad requiere hacer una caracterización del conflicto armado, los actores insertos y sus relaciones con la tierra como elementos fundamentales en las motivaciones iniciales y la persistencia del conflicto armado.

Actores, tierra y prolongación del conflicto

Como se ha visto, los conflictos armados internos (guerras civiles) se caracterizan por una pluralidad de motivaciones, entre las que destacan los agravios, la codicia, y la oportunidad que ofrece la debilidad estatal. A más de esto, las guerras civiles posmodernas se caracterizan por la multiplicidad de actores armados involucrados, el desdibujamiento de las fronteras entre guerra y paz, la erosión de la distinción entre combatientes y civiles y la pérdida de la noción clásica de combate (Giraldo, 2009).

La complejidad de las “nuevas guerras” o “guerras posmodernas” hace que sea útil analizar el conflicto armado por díadas, o pares de actores opuestos, para comprender mejor las dinámicas del conflicto y las diferencias en la comprensión del papel de la tierra (Harbom, Melander y Wallensteen, 2008). Este tipo de definiciones hace especial énfasis en el tema de los actores armados no estatales presentes en el conflicto.

Es posible identificar por lo menos cuatro tipos de grupos armados no estatales:12 1) grupos insurgentes; 2) grupos militantes; 3) bandas urbanas y caudillos; y 4) milicias privadas, fuerzas policiales y compañías de seguridad (Krause y Milliken, 2009). En primer lugar, la insurgencia busca establecer un dominio sobre la población en territorios donde el Estado es débil y hay recursos económicos importantes para lograr cambios gubernamentales, políticos o territoriales; de esta manera, hace uso de acciones violentas (asesinatos selectivos, masacres, enfrentamientos) y estratégicas (infiltración, espionaje, corrupción), de forma significativa y organizada. En segundo lugar, aunque los grupos militantes se asemejan a los insurgentes, difieren de estos en que no tienen un control efectivo o constante de una región y el nivel de intensidad de la violencia que producen es menor. En tercer lugar, las bandas urbanas y los caudillos tienen como propósito ganar beneficios a través del control de los recursos naturales (incluyendo la tierra), el narcotráfico, la trata de personas, los secuestros, el contrabando, entre otros. Tradicionalmente, estos grupos no aparecen en la literatura sobre los estudios de paz y conflicto armado, pero recientemente han adquirido mayor peso relativo en términos de intensidad de la violencia y se han entremezclado con otros tipos de actores no estatales, por eso se incluyen en el análisis. Por último, están las milicias privadas, las fuerzas policiales y las compañías de seguridad, quienes tienen generalmente tres orígenes: los Estados, para complementar o reemplazar las fuerzas públicas; el sector privado, para proveer seguridad a la propiedad privada y a las compañías; o las comunidades, por razones de autodefensa.

Estos tipos de grupos armados tienen varios elementos en común. En cuanto a los medios, recurren a dos tipos de tácticas (Brands, 2009): por un lado, se involucran en todo tipo de violencia, masiva o selectiva: asesinatos, pequeñas incursiones o enfrentamientos armados, desplazamiento forzado, masacres, tortura, violencia sexual, invasión de tierras, etc.; por otro lado, algunos infiltran, corrompen o debilitan las instituciones estatales empleando violencia desmedida o calculada, con el fin de dominar zonas geográficas donde puedan controlar a la población y operar por fuera del alcance estatal.13 Adicionalmente, suelen estar involucrados en actividades ilícitas como narcotráfico, extorsión, lavado de activos, tráfico de personas, secuestro, sicariato, venta de armas y robos para financiar sus organizaciones e incluso generar actividades mixtas con economías legales e informales. Por ejemplo, utilizan la extorsión como un sistema de impuestos14 para acumular recursos financieros provenientes de la población civil, aunque también para mantener un tipo de “orden” y reconocimiento en la sociedad con un código especial de comportamiento que debe seguirse (Brands, 2009).

Este tipo de coerción crea un nuevo sistema que funciona como un gobierno alterno e ilegal con poder sobre la sociedad (Skaperdas, 2001; Krause y Milliken, 2009). En este aspecto, el papel de la tierra se reduce principalmente al del espacio geográfico necesario para que opere una organización militar. La razón de su importancia solo cambia en el caso de acciones como las invasiones promovidas por grupos armados y el desplazamiento forzado, momentos en que se convierte en medio de movilización social (que sirve para promover los intereses del grupo involucrado) o un bien económico o militar deseable.

Por otro lado, en cuanto a los fines de estos grupos y los conflictos en los que se encuentran inmersos, es posible identificar a la tierra como un elemento de primera importancia. Como ya se ha mencionado, esta tiene un gran valor por múltiples motivos, lo cual hace que haya sido causa común de violencia en cualquier lugar y en cualquier periodo (Zartman, 2001). El gráfico siguiente resume la relación de los distintos tipos de grupos armados con la tierra.

GRÁFICO 2. Tipos de grupos armados y motivación por la tierra

Fuente: elaboración propia.

La tierra como recurso clave cumple diversos papeles, en distintos momentos, en regiones con baja urbanización, poca presencia del Estado y bondades económicas o geoestratégicas. Por un lado, su posesión es motivo para producir agravios que alimentan una sensación de inconformidad e injusticia, conllevando al nacimiento de un conflicto armado (la explotación codiciosa de la misma también está en el origen del enfrentamiento). Por otro lado, el papel de la tierra está relacionado principalmente con la posibilidad de explotarla para beneficio personal o de un grupo reducido: el caso de la agricultura, la ganadería extensiva y el narcotráfico, entre otras actividades. Igualmente, cuando el conflicto mengua y se avizora la posibilidad de una terminación pronta, la tierra aparece como un elemento esencial de cualquier estrategia de paz y reparación de víctimas.

En últimas, la cuestión de los medios y fines de los actores armados indica que los mecanismos o formas de violencia y transferencia de tierras tienen una relación estrecha con el papel y el valor que tiene la tierra en el conflicto. En otras palabras, algunas formas de violencia activan mecanismos específicos; igualmente, distintos fines y motivaciones hacen que algunos de estos sean más atractivos. La debilidad o la fortaleza estatal y la presencia de otros competidores armados también tienen una influencia clave en estas acciones y estrategias. Para poder comprender los mecanismos de transferencia de tierras, la próxima sección delinea el marco jurídico-histórico de la tierra en Colombia en términos de reforma agraria.

Mecanismos de transferencia: una propuesta metodológica

Aunque en la literatura existe una amplia comprensión de los incentivos iniciales que hacen que surja un conflicto armado y sobre el papel que juega la tierra en los objetivos que buscan cada uno de los actores que intervienen en las acciones violentas, son escasos los trabajos que se ocupan de las dinámicas o mecanismos, legales e ilegales, por medio de los cuales los diferentes grupos ejercen presión sobre la transferencia de tierras. Esto tiene dos explicaciones: en primer lugar, existe una tendencia a la generalización de los mecanismos de transferencia de tierras en zonas de conflicto haciendo una conexión directa entre estos y los hechos violentos, lo cual desconoce comportamientos particulares de los mercados de tierra que podrían ser propiciados por el conflicto, pero que no hacen parte necesariamente de él. En segundo lugar, falta información de campo que permita caracterizar y conceptualizar los diferentes tipos de mecanismos por medio de los cuales se transfieren derechos de propiedad por vías legales o ilegales en contextos de conflicto armado.

Así pues, una tipología de los mecanismos de transferencia de la tierra incluye la caracterización de una serie de aspectos de cada uno: en primer lugar, reconoce que todo proceso de transferencia busca unos objetivos, persigue unos fines, se identifican aquellos que se intentan alcanzar a través de cada mecanismo; segundo, precisa quién es el agente que realiza la acción en cuestión (quién lleva a cabo, permite o acciona el acto de transferencia de tierras) y quién es el beneficiario;15 tercero, identifica la lógica interna de cada mecanismo: la forma en que opera o funciona; cuarto, muestra la naturaleza del mismo entendida como el carácter: legal o ilegal, formal o informal; y finalmente, evidencia los incentivos (de conducta y contexto) que hacen que el mecanismo sea deseable o estratégico para los agentes y beneficiarios.

Este enfoque centrado en los mecanismos de transferencia de tierras permite retomar los elementos teóricos expuestos: primero, la violencia no sería un mecanismo propiamente, sino que se trata de un dispositivo que activa o inhibe algunos de ellos. Segundo, la debilidad o fortaleza de la presencia del Estado y de los derechos de propiedad en una región crea una estructura de incentivos que promueve o inhibe algunos mecanismos para ciertos actores (una “selectividad estratégica”). Tercero, reconocer y diferenciar entre actores (agencias estatales, grupos armados no estatales, civiles, sectores productivos) es importante en tanto que algunos mecanismos son preferidos por ciertos actores mientras que son desdeñados por otros. Además, puede haber enfrentamientos (violentos) entre actores que se encuentran inmersos en procesos de apropiación de tierras, sea para redistribuirlas o para enriquecerse a través de ellas; igualmente, la salida o entrada de un actor a la escena puede tener efectos sobre las dinámicas del conflicto y los mecanismos preferidos. Finalmente, algunos dispositivos son especialmente adecuados como medios para alcanzar ciertos fines –estratégicos, militares, económicos– mientras que otros parecen ser fines en sí mismos. Todo lo anterior significa que la visión y concepción que se tiene de la tierra es determinante a la hora de conectar objetivos y mecanismos.