Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики

Вместе с тем, по нашему мнению, в приведенных выше определениях миграционного процесса не выражена его юридическая составляющая. В этой связи представляется необходимым подходить к сущности миграционного процесса как к сочетанию понятий «миграция» и «процесс». Однако нельзя не учитывать и того, что базовое понятие «миграция» обозначает не что иное, как процесс (перемещение, переселение). Не отождествляя два этих понятия, заметим, что их основное различие – в направленности, или функциональной ориентированности, так что миграция выступает главным образом в качестве статического компонента, а процесс является динамическим компонентом. Наличие у миграции вектора образует основную сущностную характеристику миграционного процесса.

Отсюда, под миграционным процессом нам представляется целесообразным понимать целенаправленную совокупность правовых отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса.

В целом, анализ структуры миграционного процесса убеждает в том, что в нем устойчиво и отчетливо проступают контуры доминирующих структурных компонентов: управления, права, информатизации и обеспечения (научного, таможенного, гражданского, паспортно-визового, финансового, материально-технического и др.).[33] Это отмечали авторы большинства использованных источников, и такой подход к структурированию миграционного процесса позволяет к его основным компонентам отнести управление, право, информатизацию и обеспечение.

Следовательно, миграционный процесс представляет собой целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения на траектории «проектирование – перемещение – приживаемость (обустройство)».

С учетом обоснованного выше определения миграционного процесса с юридической точки зрения под миграционным процессом нам представляется целесообразным понимать целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении граждан, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правового статуса.

Миграционные перемещения различных видов были ключевыми факторами в процессах крупномасштабной колонизации, индустриализации и национальном строительстве.[34]

В послевоенный период трудовая миграция сыграла значительную роль в развитии и реструктуризации индустриальных экономик,[35] в то время как вынужденная миграция явилась неизбежным результатом процессов государственного формирования и экономических изменений в условиях соревнования политических систем и неоколониализма.[36]

Опираясь на обширный исторический материал о миграционных перемещениях, мы задались целью определить основные модели миграционных процессов для каждого исторического периода и показать, что миграция стала неотъемлемой частью жизнедеятельности любого современного общества.

Некоторые исследователи сравнивают миграционные процессы с турбулентным движением. По их мнению, это сравнение наиболее точно отражает последствия миграции как эффекта неожиданной силы, а также различные уровни взаимосвязей и взаимозависимостей между разнообразными силами, которые функционируют в современном мире, являясь мультинаправленными и обладая обратимыми траекториями.[37]

На наш взгляд, можно утверждать, что миграция как системный элемент в процессах глобализации – новый вид системной роли последней, которая существовала в различных формах, начиная с формирования капиталистического мирового рынка в конце XV – начале XVI столетия. Глобальная экспансия европейских империй, глобальные экономические взаимосвязи, развитие судостроения, совершенствование картографии и навигации способствовали росту торговли между странами различных континентов, а следовательно, и миграции. Все это сформировало условия, необходимые для начала эры глобальной миграции, которая принципиально отличается от более ранних периодов.

Войны и формирование новых государств и империй всегда вели к миграции населения, добровольной или вынужденной. Начиная с XV столетия, образование европейских суверенных государств, колониализм и индустриализация обусловливали быстрый рост миграционных потоков в мире.[38]

Миграция является неотъемлемой частью глобализации, которая может быть охарактеризована как расширение, углубление и ускорение всемирной «межсвязности» во всех видах современной общественной жизни.[39] Основным показателем глобализации является быстрый рост международных потоков всех видов: финансовых, торговых, потоков идей, продукции средств массовой информации и людей. Основа их организационной структуры – межнациональная сеть, которая может принимать форму межнациональных корпораций, мировых рынков, международных правительственных и неправительственных учреждений, глобальных криминальных синдикатов или культурных транснациональных коммуникаций. Ключевой инструмент – современная информация и технология связи, включая Интернет, улучшенные телефонные связи и дешевое воздушное передвижение.[40] Потоки капитала и предметов потребления приветствуются обладателями экономической и политической власти, но иммиграция (и связанные с ней культурные различия) стали рассматриваться как угроза национальному суверенитету и единству, и многие правительства и политики стали стремиться ограничивать их. И все же реальная действительность – это подвижность населения, неразрывно связанная с другими типами межгосударственных потоков.[41]

Можно выделить следующие основные модели миграционных процессов раннего и современного периодов глобализации.

Первая – принудительно-вынужденная модель, которая характерна для периода массовой колонизации. Хотя по своему демографическому составу европейская миграция была довольно пестрой, а в географическом плане носила сложный и неравномерный характер, в ней можно усмотреть массу основных элементов того процесса, который Альфред Кросби назвал биологической экспансией Европы, – перемещения европейских народов, флоры, фауны и микробов в Америку и Океанию, т. е. в те части света, которые в течение тысячелетий находились в экологической и социальной изоляции от Европы.[42] Она соответствовала потребностям имперских центров Западной Европы в создании и развитии колониальной системы. Именно на этот период пришлись расцвет «дальней» торговли и открытие глобальных линий связи. Из-за создания новых капиталистических рынков и развития цивилизации в Новом Свете большое количество европейцев было вынуждено покинуть Европу и перебраться в Америку и Африку, чтобы управлять новыми колониями. Основные маршруты торговли и колонизации пролегли между Западной Европой, западным побережьем Африки и Америкой. Перемещение товаров и оружия из Европы в Африку, африканских рабов в Америку, сырого хлопка и сахара из Америки обратно в Европу образовали некий трансатлантический треугольник.

Транспортирование рабов явилось самым важным фактором «товарообмена» того времени. Между 1500 и 1850 гг. приблизительно 10 млн рабов были перевезены из Африки в Америку.[43] Параллельно происходило принудительное переселение преступников из Европы в Австралию и Америку. Большое количество людей было не только перемещено из родных мест, но и «приговорено» к работе в новом для них режиме. Миграции неразрывно связаны с социальными и экономическими преобразованиями в период колониализма.[44]

В этот период началась колонизация переселенцами из Западной Европы Южной Америки, Австралии, Новой Зеландии, Южной Африки, и, главным образом, Северной Америки.

В истории России значительная часть внутренних миграций носила преимущественно колонизационный характер (лат. colonu – поселение), т. е. осуществлялся процесс заселения и освоения пустующих и окраинных земель России. Известный русский историк В. О. Ключевский уделял этому факту особое внимание и даже считал колонизацию основным фактором русской истории. Он подчеркивал, что исходя из условий своей исторической жизни и географической обстановки, русское население не расселялось, а переселялось, «перелетая из края в край, покидая насиженные места и садясь на новые».[45] Однако процесс колонизации, сыгравший важную роль в истории российского государства, по сути, являлся одновременно колонизацией-миграцией.[46] Надо отметить, что в России колонизация-миграция отличается рядом специфических черт по сравнению с другими странами: во-первых, массовая колонизация восточных и южных регионов осуществлялась позднее, чем в западных странах (за исключением Сибири); во-вторых, в отличие от колоний других стран (например Испании, Великобритании), осваиваемые и заселяемые территории представляли собой сопредельные земли, находившиеся в непосредственной близости от метрополии и задолго до начала активной колонизации имевшие с ней торгово-экономические связи; в-третьих, ни один этнос, доверивший (вольно или невольно) свою судьбу Российскому государству, не уничтожался и не был уничтожен в отличие, скажем, от США (которые часто ставят в пример современной России), где были фактически уничтожены европейскими переселенцами миллионы индейцев – коренное население, да и в отличие от Германии, Франции, Испании, Италии, в которых полностью ассимилировались (чаще всего – насильственным путем) многие уникальные народы, культуры, языки.

Вторую модель миграционных перемещений можно назвать индустриальной. Она характерна для периода с начала XIX столетия и до середины XX в. Миграции этого периода были обусловлены двумя взаимосвязанными процессами: с одной стороны, продолжающейся колонизацией, а с другой – индустриализацией в странах Западной Европы. Миграционные перемещения характеризуются переселением без каких-либо ограничений, главное в них – экономические мотивы. Другая особенность этого периода – расширение районов выбытия мигрантов и усиление культурного различия между ними и коренными жителями мест вселения.

В этот период наблюдается активная миграция европейцев в Южную Африку, Австралию, Новую Зеландию, Канаду, Южную Америку и особенно в Северную Америку. Например, между 1815 и 1925 гг. более 25 млн человек покинуло Англию, главным образом, чтобы поселиться в ее колониях.[47] В США в период с 1861 по 1920 г. прибыло около 30 млн человек.[48]

Индустриализация в странах Западной Европы проходила наряду с «раскрестьяниванием» и быстрым ростом городов, в которых многие не могли найти работу. Западную Европу наводняли огромные массы людей, которые были в буквальном смысле слова не у дел, они составляли так называемое «избыточное население». Эти люди эмигрировали в другие страны или на другие континенты,[49] где получали возможность реализовать свои жизненные планы, а это уже служило стимулом для эмиграции их родственников и знакомых. В течение XIX столетия идея миграции стала навязчивой для многих.[50] Часто целые деревни следовали по дороге, проложенной одним мигрантом.

Поскольку индустриализация в начале XX в. набирала темпы, многие страны начали испытывать необходимость в дополнительной рабочей силе и стали предпринимать меры для ввоза рабочих из других государств.[51] Так, Англия принимала завербованных рабочих из Ирландии, Индии, Вест-Индии и Пакистана. Франция принимала иммигрантов из своих колоний в Северной Африке. Германия, потерявшая контроль над колониями в ходе Первой мировой войны, была вынуждена вербовать работников из полупромышленных или периферийных стран Южной Европы.

Таким образом, если в начале рассматриваемого периода большинство мигрантов были выходцами из различных стран Европы, то к его концу увеличились объемы миграции из Азии, Африки и Латинской Америки. Однако такая ситуация продолжалась недолго. США, Западная Европа, Австралия, Канада, страны Персидского залива, Япония и недавно вставшие на путь индустриализации страны Юго-Восточной Азии стали использовать контрактную форму приглашения на работу на определенное время. Миграции по таким схемам трудовых контрактов стали рассматриваться как «несвободная трудовая миграция».

Россия также участвовала в межконтинентальных миграциях. В период с 1861[52] по 1915 г. из Российской империи выехало 4,3 млн человек, причем больше половины из них (почти 2,6 млн человек) – в первые 15 лет XX в. Две трети из общего числа эмигрировавших выехали в США.

Следует отметить, что основные эмиграционные потоки шли из таких территорий Российской империи, как Польша, Литва, Белоруссия, Галиция и Закарпатье. Участие русских в эмиграции в тот период было незначительным. Например, в 1910 г. в США было зарегистрировано 1,6 млн эмигрантов из Российской империи (без Финляндии). В их числе было более половины евреев, более трети поляков и литовцев и лишь 2,7 % русских, украинцев и белорусов.[53]

Перед Первой мировой войной широкое распространение получила временная трудовая эмиграция из России в европейские государства: в 1910–1913 гг. ежегодно только в Германию на работу выезжало около 300 тыс. человек.[54]

Колонизация территории российского государства продолжалась весь XIX в. и не утратила своей значимости в XX в., что было обусловлено присоединением к империи значительных территорий в Средней Азии и на Дальнем Востоке. Территории были слабо заселены, на них отсутствовали крупные населенные пункты, железные либо шоссейные дороги, не было никакой промышленности. Правительство империи, заинтересованное в заселении Приамурского края, Амурской и Приморской областей, киргизских степей, не только разрешило переселяться туда всем желающим, но и особыми правилами 1861 г предоставило «широкие льготы по податям и повинностям».[55] Для этого в середине 70-х гг. XIX в. было издано особое положение о порядке колонизации киргизской степи, принят ряд других актов, регулирующих миграционные процессы. При этом правительство России относилось очень внимательно к региональным особенностям потенциальных переселенцев: запрещалось забирать славянское население из западных регионов России, заселенных преимущественно поляками, евреями, прибалтами, для их переселения в другие регионы. За 20 лет (с 1887 по 1916 г.) 2,5 млн человек переселились в Сибирь и на Дальний Восток, еще почти 1,5 млн – в Казахстан и Среднюю Азию. Суммарный миграционный поток на окраины, включая Новороссию, Северный Кавказ и Закавказье, составил за этот период 5,2 млн человек, превзойдя в 1,4 раза объем переселений в предшествующие 30 лет. В этот же период аграрное освоение окраин Российской империи постепенно сменяется индустриальным, а урбанизация становится главным процессом, определяющим расселение населения на территории страны.[56] При этом индустриализация принципиально изменила миграционное поле, фокусируя развитие в наиболее выгодных немногочисленных точках и ареалах пространства и вынуждая население перемещаться вслед за собой. Урбанизация не только повышала роль городов, вносила изменения в размещение производительных сил, но также повлекла за собой изменения в социально-демографической и социально-профессиональной структуре общества, в образе жизни и культуре различных социальных слоев населения.[57]

В начале XX в. процесс урбанизации в Российской империи набрал довольно высокие темпы: за период с 1897 по 1913 г. число горожан увеличилось на 55 %, тогда как прирост общей численности населения составил 21 %. При этом доля самого городского населения в России составляла всего 15–20 %, тогда как в Западной Европе и Северной Америке – в среднем около 50 % (а в Великобритании и других индустриальных странах превышала 70 %).

За период Первой мировой и Гражданской войн процесс урбанизации в России практически приостановился, и только с середины 20-х гг. начался стремительный рост городского населения, которое в течение первых пятилеток прибавлялось примерно по 6,5 % в год.[58] Прирост городского населения происходил в основном за счет миграции населения из сельской местности в промышленно развитые регионы России. Так, между переписями 1926 и 1939 гг. сельская местность потеряла в миграциях 18,7 млн человек (т. е. практически весь естественный прирост).

В результате Второй мировой войны деревня понесла двойные потери: гибель людей во время войны, а после нее – массовый уход в восстанавливаемые города. В начале 1951 г. сельское население СССР было на 22 млн человек (на 17 %) меньше, чем в 1939 г., а отток между переписями 1939 и 1959 гг. достиг 25 млн человек, в 2,5 раза превысив естественный прирост. Как справедливо отмечает Ж. А. Зайончковская, только примерно с 1950 г. миграцию сельского населения в СССР можно рассматривать как процесс, обусловленный исключительно ростом городов внутри страны.[59]

В 1960–1970 гг. города росли высокими темпами, приняв из села за 30 лет (с 1959 по 1989 г.) почти 40 млн человек, из которых 22 млн дали села России. Таким образом, можно утверждать, что урбанизация привела к резкому повышению социальной и миграционной мобильности населения России. Если в начале XX в. только 1 из 6–7 жителей жил там, где родился, то к началу 90-х гг. – каждый второй.[60] Кроме этого, с урбанизацией сопряжены важнейшие социальные перемены – эволюция демографических процессов, эволюция расселения, структурные сдвиги в экономике и, как следствие, трансформация образа жизни и формирование иного типа личности, сильно отличного от исходного, присущего аграрному обществу.

Индустриальный этап миграций заканчивается, по справедливому утверждению С. Кастлеса, к середине 1970-х гг.[61]

Миграционные процессы, начиная с середины 1970-хгг., отличаются не просто разнообразием видов перемещений, но и трудностью в проведении различий между ними. Так, традиционные формы трудовых контрактов для мигрантов из арабских государств и торговля сексуальными рабами из стран Восточной Европы (в том числе и России) сосуществуют с новыми формами временных миграций из Азии и Африки; происходит феминизация рабочей силы, продолжает расти нелегальная миграция.

Модель миграционных процессов периода 1970–1990-х гг. можно, на наш взгляд, назвать диффузной. Миграционные процессы этого периода неразрывно связаны со сложными структурными изменениями в новом международном разделении труда, с геополитическими преобразованиями, с масштабными процессами глобализации.

В западных государствах миграционные потоки уже меньше связаны с развитием сферы материального производства (из-за их частичного перемещения в новые индустриальные центры Юго-Восточной Азии), а больше – с новыми отраслями в сфере обслуживания. Поэтому некоторые ученые, подобно С. Кастлесу, начали отказываться от объяснения миграции экономическими факторами. С. Кастлес в своих последних работах говорит, что даже если отдавать первенство в миграционном перемещении экономическим мотивациям, то необходимо учитывать двойной характер изменений, вытекающих из этого: «Рабочая сила из-за миграции стала многонациональной и в пределах каждой страны; они стали многонациональны на глобальном уровне, так как межнациональные корпорации «рассеивают» своих рабочих по всему миру».[62]

К началу 1980-х гг. производственная основа глобальной экономики переместилась к тихоокеанским окраинам. Эти изменения стимулировали новые виды и направления миграции. При этом экономические преобразования совпали с новыми формами политических кризисов, которые также стали стимулами изменений в видах миграций, например, увеличивающаяся нестабильность в Латинской Америке вызвала увеличение числа мигрантов.

С начала 90-х гг. XX столетия миграционные процессы приобрели беспрецедентный размах. По информации отделения народонаселения ООН в настоящее время в миграционный оборот «втянуто» 218 стран мирового сообщества, количество людей, живущих вне стран своего рождения или гражданства, оценивается в 175 млн человек, что составляет почти 3 % от общей численности населения мира.[63] При этом необходимо отметить, что интенсивность международной миграции существенно уступает внутренним миграционным перемещениям. По экспертным оценкам ООН, внутренняя миграция, начиная с 80-х гг. прошлого столетия, составляет от 750 млн до 1 млрд человек (мигрировал почти каждый шестой житель планеты).[64]

Отношения между миграциями и социальными изменениями усложнились по сравнению с предыдущими историческими стадиями. В развитии человеческого общества миграционные процессы стали одним из главных факторов социального преобразования и развития, причем это коснулось как стран «получения», так и стран «отдачи».[65]

Международные мигранты концентрируются в определенных странах и регионах мира. Самая высокая доля иммигрантов сосредоточена в Океании (17,8 %), Северной Америке (8,6 %) и Западной Европе (6,1 %). 90 % международных мигрантов проживают в 55 странах, из них в десяти (США, Индии, Пакистане, Франции, Германии, Канаде, Саудовской Аравии, Австралии, Великобритании и Иране) мигранты составляют 55 % от общего числа международных мигрантов. Естественно, фактор миграции сильнее воздействует именно на эти страны: в них иммигранты составляют 4,6 % от численности постоянного населения (в то время как в развивающихся странах их не более 1,6 %). Столь высокая концентрация некоренного населения негативно сказывается на социальных отношениях, культуре, национальной идентичности и политике.

В то же время миграционные процессы как фактор социальных преобразований влияют и на страны, утрачивающие часть своего населения. Эти воздействия не могут быть охарактеризованы как исключительно положительные или отрицательные. С одной стороны, миграция вызывает определенные изменения в социальном устройстве стран эмиграции: здесь становится все более ощутимой нехватка трудовых ресурсов, деформируется половозрастная структура населения за счет убытия из его состава наиболее здоровых, молодых, профессионально подготовленных граждан. Естественно, эти процессы не только порождают дефицит трудовых ресурсов, но и вносят изменения в традиционное распределение ролей между членами семей и в их отношения. С другой стороны, деньги, посылаемые эмигрантами обратно в свои страны, способствуют развитию национальных экономик, улучшению социально-экономического положения семей эмигрантов.[66]

Под влиянием иммиграции в странах въезда происходят существенные социальные изменения. Например, «иммиграционная экспансия» во второй половине XX в. привела (а это мало кто предвидел) к появлению социумов с большим культурным и этническим разнообразием. Каждой из принимающих мигрантов стран пришлось выбирать свой собственный путь регулирования этого процесса.

Все миграционные потоки имеют свои характерные особенности. Вместе с тем между ними существуют и важные сходства, которые, на наш взгляд, можно охарактеризовать следующим образом:

– динамизм миграционного процесса, который преобразует временный въезд рабочих и беженцев в постоянные поселения и формирует этнические группы;

– процессы экономической и социальной маргинализации, основанные на слабом экономическом положении иммигрантов и недостатке местных социальных связей, которые ведут к сегментации рынка труда и жилищной сегрегации;

– процессы формирования сообществ, через которые этнические группы развивают свою собственную экономическую, социальную и культурную инфраструктуру и мобилизуются политически;

– усиление взаимодействия между группами иммигрантов и местным населением, которое даже в пределах одной страны изменяется по характеру (от мирного сосуществования до враждебности и насилия);

– императив для государств, которые реагируют на иммиграцию и этническое разнообразие через политику, связанную с занятостью, образованием, жильем, гражданством и общественным порядком.

Однако вне этих структурных сходств есть значительные различия в отношении к иммигрантам в различных странах, что в свою очередь по-разному влияет на социальные отношения, складывающиеся в обществе, на его культуру, идентичность, а также на то, как государства взаимодействуют с прибывающими в их страну меньшинствами, как управляют складывающимся этническим разнообразием.

В целом миграционные потоки представляют собой актив (жизненный актив), направленный на заполнение свободных или незадействованных мест. Предназначение мигрантов состоит в том, чтобы задействовать свободные составляющие. Те субъекты, которые не проявляют жизненную активность, в итоге не способны конкурировать с мигрантами и оказываются невостребованными сложившейся средой.

Государства могут создавать препятствия для движения миграционных потоков (исключением являются беженцы) в целях сохранения чистоты нации или обеспечения национальной безопасности. Тем не менее данные препятствия будут носить либо формальный, либо временный характер вследствие следующих факторов: во-первых, из-за исключительно миграционного способа эффективного решения отдельных государственных проблем (например, вопросов, связанных с демографией или заполнением рабочих мест); во-вторых, из-за того, что мигранты как наиболее активная часть населения найдут пути проникновения через государственные границы, доказательством чему являются данные о нелегальной миграции. Мнение о том, что мигранты теснят коренных жителей, является ошибочным: направление миграционных потоков большей частью определяется предложениями государств или их молчаливым согласием, а также наличием вакантных трудовых мест и возможностью получения правовой защиты.