Городские комитеты обороны. Чрезвычайные органы власти в годы Великой Отечественной войны. 1941—1945

Серия «На линии фронта. Правда о войне» выпускается с 2006 года

Рецензенты:

д. и.н., профессор А.А. Герман

д. и.н., профессор А.Ф. Бичехвост

© Данилов В.Н., 2024

© «Центрполиграф», 2024

© Художественное оформление серии, «Центрполиграф», 2024

Введение

Великая Отечественная война прочно вошла в историческую память народов России как ключевое, наиболее значимое событие новейшей истории страны, а победа в ней стала символом, который выступает важным элементом современной коллективной идентификации. Изучение этого исторического периода всегда являлось ведущим направлением исследовательского поиска в отечественной историографии, о чем свидетельствует уже само количество работ по данной проблеме, давно перевалившее за 20 млн наименований. К числу военных тем, имеющих солидный историографический опыт, относится изучение советской государственно-политической системы, власти и управления в 1941–1945 гг. В центре внимания исследователей здесь прежде всего находился и находится вопрос: насколько политические и государственные институты того времени способны были укрепить дух народа, сосредоточить все силы и средства на отпор агрессору, объединить разнообразные интересы регионов и этносов огромной полиэтнической страны, чтобы выдержать в противоборстве с мощным и крайне опасным противником. В советское время он решался исходя из апологетического и всепрощающего подхода в оценке роли государственно-политического строя СССР, а факт победы над фашистской Германией и ее союзниками в конечном итоге объяснялся «преимуществами социализма, заложенными в самой его природе». С начала же 1990-х гг. стало правилом выводить за пределы ведения войны государственную организацию или же под флагом «разоблачения пороков системы» наделять ее исключительно чертами, противодействующими усилиям народа в борьбе с врагом. Часто утверждалось, что в войну сталинская система показала принципиальную недееспособность, а победу одержал народ, правда, неясно, каким образом и кем организованный для этого.

Сегодня пришло время более взвешенных оценок роли советской государственно-политической системы в войне. «Объективный исследователь, – пишут авторы нового многотомника о Великой Отечественной войне, – не станет отрицать несомненный факт: не только поражения, но и многие значительные победы, достижения нашей страны всегда были связаны с данной системой. Тем более именно так было в военные годы, когда ее роль возросла многократно»1. Вместе с тем представляется очевидным, что созданная И.В. Сталиным в 1930-х гг. система управления, действовавшая в мобилизационном режиме, и необходимый для ее функционирования аппарат (централизация в авторитарной форме, слияние партийного и государственного руководства), которые, с его точки зрения, были наиболее оптимальными в условиях неизбежного военного столкновения с капиталистическим окружением, оказались недостаточными в реальной обстановке после 22 июня 1941 г. Потребовалась ее реорганизация, наиболее рельефным выражением которой стало создание чрезвычайных, внеконституционных органов власти. В первую очередь это явилось показателем того, что пирамида политической власти, выстроенная в СССР в предшествующие годы, обладала особенностями, делавшими ее вполне предрасположенной действовать в сложной, экстремальной обстановке. Перестроившись организационно и функционально, она доказала свою жизнестойкость, решающим образом способствовала достижению Победы2. Это обстоятельство побуждает обратить серьезное внимание на выяснение роли чрезвычайных структур управления страной в военный период. Представляется, что без основательного исследования данного вопроса знания о государстве и обществе 1941–1945 гг. оказываются далеко не полными. Оно позволяет проследить механизм принятия решений в тяжелейшей обстановке войны, дать качественную характеристику исполнительской дисциплины, присущей тому времени.

В созданной в годы Великой Отечественной войны системе чрезвычайного управления главенствующее положение занимал Государственный Комитет Обороны, отразивший особенности и соединивший в своей организации два начала – партийное и государственное, характерные для механизмов управления в советском обществе. Образование ГКО, который централизовал в масштабах страны партийно-государственную власть, состоялось в первую очередь под воздействием тяжелой ситуации, сложившейся на советско-германском фронте к исходу первой недели войны. Хотя это произошло, как сейчас уже известно, не по инициативе И.В. Сталина, а его ближайшего окружения, но именно фигура вождя определила облик данного чрезвычайного органа. Единовластие Сталина получило окончательное завершение и законодательное оформление. Однако деятельность Государственного Комитета Обороны по максимальной мобилизации усилий советского народа на достижение победы над врагом нельзя свести только к диктатуре первого лица партии и государства. В принятии постановлений ГКО и контроле за их безусловным исполнением принимали повседневное участие другие его члены: В.М. Молотов, Л.П. Берия, Г.М. Маленков, К.Е. Ворошилов, Н.А. Вознесенский, А.И. Микоян, Л.М. Каганович, Н.А. Булганин. Претворялись в жизнь решения ГКО усилиями сотен работников аппарата ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР, наркоматов и региональных партийно-советских и хозяйственных органов.

Следует заметить, что создание ГКО не было исключительным явлением в отечественной истории. Его организацию можно рассматривать в контексте определенной преемственности в создании подобных чрезвычайных и специальных органов в истории нашей страны. Они существовали в Российской империи, а затем и на более ранних этапах существования РСФСР и СССР. Так, например, в России был создан 8 июня 1905 г. и действовал до 12 августа 1909 г. Совет государственной обороны, а в ходе Первой мировой войны было создано Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства (1915–1918 гг.). После Октябрьской революции 1917 г. в числе политико-управленческих структур советской власти существовали: Совет рабочей и крестьянской обороны (1918–1920 гг.), Совет труда и обороны (1920–1937 гг.), Комитет обороны при СНК СССР (1937 – июнь 1941 г.). Но, подчеркнем снова, в 1930-х гг. вопрос о создании каких-то сверх того особых для военного времени центров военно-политического и стратегического руководства не ставился ни в теоретической, ни в практической плоскости. И если Генштаб все же имел проект организации Ставки главного командования, то идея с образованием государственных органов власти, наделенных особыми полномочиями, не возникала в предвоенный период. Поэтому чрезвычайные органы создавались в годы Великой Отечественной войны исходя из тяжелой ситуации, приспосабливая к новым условиям предшествующий опыт. В целом по своей структуре, объему полномочий, содержанию деятельности Государственный Комитет Обороны не имел прямых аналогов в предшествующий период отечественной истории.

За 50 месяцев своего существования (с 1 июля 1941 г. по 4 сентября 1945 г.) Государственный Комитет Обороны принял 9971 постановление и распоряжение, которые определили основные стороны жизни страны военного времени. Как показывают специальные исследования3, деятельность ГКО строилась по следующим направлениям:

– обеспечение единства фронта и тыла с привлечением всех партийных и государственных органов, а также общественных организаций в центре и на местах;

– консолидация морально-политических, нравственно-патриотических качеств народа, воинов армии и флота, воспитание стойкости и мужества для преодоления тяжестей войны (с привлечением всех партийных, государственных и общественных организаций);

– координация деятельности органов, осуществлявших планирование стратегических операций, кампаний и войны в целом;

– военно-стратегическое руководство действующей армией и флотом (через Ставку В ГК и Генеральный штаб Красной армии, Главный морской штаб, главные и центральные управления НКО);

– создание и совершенствование системы управления родами войск НКО, НК ВМФ и НКВД;

– утверждение численности вооруженных сил, пропорций между родами войск и норм продовольственных пайков;

– совершенствование структуры органов руководства стратегической разведкой и контрразведкой;

– руководство военно-мобилизационной работой и формированием для Красной армии боевых и стратегических резервов;

– управление военной экономикой страны, прежде всего оборонными и базовыми отраслями промышленности;

– проведение кадровой политики в армии и народном хозяйстве;

– реорганизация и управление государственным аппаратом, в том числе наркоматами обороны, военно-морского флота, внутренних дел, государственной безопасности;

– распределение людских и материальных ресурсов между отраслями народного хозяйства и регионами страны;

– руководство и координация усилий по восстановлению экономики страны на освобожденных от врага территориях;

– подготовка кадров для вооруженных сил, в первую очередь для действующей армии, и оборонной промышленности.

В экстремальных условиях первых месяцев войны Государственный Комитет Обороны пошел на создание в регионах, близких к фронту, чрезвычайных органов власти низового уровня – городских комитетов обороны (ГорКО), сконцентрировавших усилия населения и всех структур управления на местах в интересах ведения войны и сыгравших заметную роль в мобилизации для этого местных ресурсов. Как в центре ГКО и его структуры, так и на местах городские комитеты обороны в условиях войны придали управленческому механизму мобильность и гибкость.

Исторические истоки этого явления также восходят к начальному периоду существования Советского государства, а точнее, ко времени Гражданской войны, когда создавались такие местные чрезвычайные органы власти, как комбеды, комитеты (советы) обороны отдельных городов (Петроград, Москва, Астрахань), разного уровня ревкомы (областные, губернские, республиканские, уездные, городские, волостные). В целом период Гражданской войны показал возможность существования организации управления, которая включала бы в себя, с одной стороны, официальные органы руководства, гарантирующие некоторую стабильность, а с другой стороны – особые компенсирующие, параллельно действующие механизмы – систему чрезвычайных органов, позволявших при необходимости действовать быстро в обход обычных структур власти.

К истории городских комитетов обороны периода Великой Отечественной войны автор данной работы, тогда начинающий исследователь, обратился еще в первых своих публикациях4 и кандидатской диссертации5 почти четыре десятилетия назад. К тому времени в конкретно-историческом плане о городских комитетах обороны было известно немного, хотя тема и была уже обозначена в источниковедческом и исследовательском плане. Еще в 1942–1945 гг. выходят публикации, авторами которых являлись руководители местных партийных органов, стоявшие во главе ряда комитетов обороны. Так, в журнале «Партийное строительство» были опубликованы статьи председателей городских комитетов обороны Тулы – В.Г. Жаворонкова и Сталинграда – А.С. Чуянова6, – и здесь же были помещены подборки документов этих местных чрезвычайных органов власти7. Они содержали определенный фактический материал о работе Тульского и Сталинградского комитетов обороны по подготовке и организации вооруженной защиты этих городов. Вскоре после войны были обнародованы и некоторые весьма важные решения еще одного ГорКО, сыгравшего заметную роль в осуществлении мероприятий по обороне города, – Севастопольского8. Тогда же опубликовал свою брошюру, рассказывавшую о героизме севастопольцев в дни войны и о работе органов власти в городе, председатель Севастопольского ГорКО Б.А. Борисов9. Таким образом, данные публикации, хотя и представляли довольно ограниченную информацию, положили начало освещению истории местных чрезвычайных органов власти и стали основной Источниковой базой для самых первых специальных работ историков.

В 1955 г. в журнале «Вопросы истории» вышла обзорная статья А.М. Синицына, в которой автор доказывал, что в условиях военного времени значительная роль в управлении страной стала отводиться не только центральному государственному аппарату, но и местным органам власти. По его мнению, на региональные комитеты обороны возлагалась задача мобилизации всех сил и средств для отпора врагу, им предоставлялись широкие полномочия по организации защиты городов и населенных пунктов, входивших в зону их действия. В то же время их юридические полномочия ограничивались постановлениями ГКО и «боевыми заданиями». В целом А.М. Синицын считал деятельность ГКО и ГорКО результативной, под их руководством страна была превращена в «единый боевой лагерь»10.

Более детальное описание мероприятий отдельного ГорКО, на примере Севастополя, сделал Б.А. Борисов11. Вскоре «Исторический архив» поместил подборки ранее не публиковавшихся постановлений местных комитетов обороны Подмосковья и ГорКО Сталинграда12. Материалы последнего здесь же были дополнены мемуарными свидетельствами А.С. Чуянова13. Эти публикации послужили толчком к началу конкретно-исторического изучения местных комитетов обороны. С небольшим сообщением о некоторых сторонах работы Сталинградского ГорКО выступил историк В.С. Красавин14, а деятельность комитетов обороны Крыма, и особенно Севастопольского ГорКО, была проанализирована в кандидатской диссертации В.И. Васильева15.

Попыткой содержательного рассмотрения истории городских комитетов обороны в масштабах всей страны в 1970-х гг. стала статья М.Л. Гутина16. Для ее написания был использован материал, который автор первым извлек из фондов Центрального партархива при работе над многотомной «Историей КПСС». Указав, что тема местных комитетов обороны весьма обширна, М.Л. Гутин обозначил в качестве цели своей работы показ лишь некоторых сторон и черт деятельности ГорКО, методов их работы. Тезисно он поставил вопрос об исторической обусловленности создания в годы Великой Отечественной войны местных чрезвычайных органов власти, о принципах образования ГорКО, их полномочиях и структуре. Примечательно, что выводы о сферах приложения усилий основывались на изучении работы комитетов обороны, действовавших в неодинаковых условиях относительно линии фронта. Это позволило автору дифференцированно подойти к характеристике их деятельности. Однако рассказ о конкретной работе ГорКО в рамках не очень обширной статьи был все-таки достаточно схематичным, отмечались далеко не все стороны их деятельности, в частности отсутствовало упоминание об их роли в осуществлении эвакомероприятий, восстановлении разрушенного хозяйства, решении вопросов жизнеобеспечения населения.

Конкретизировали и дополняли в то время основные положения статьи М.Л. Гутина прежде всего публикации Р.А. Усикова и П. Чернозуба. Более узкие территориальные рамки изучения вопроса в статье Р.А. Усикова (Крым, Северный Кавказ, Поволжье) позволили ее автору подробнее охарактеризовать работу ГорКО по налаживанию военного производства, созданию народного ополчения, строительству оборонительных рубежей и т. д. Обращалось также внимание на особенности деятельности местных комитетов обороны в условиях осадного положения и после освобождения городов от оккупации. Источниковая база изучения темы была расширена автором за счет привлечения материалов ряда местных архивов17. Публикация П. Чернозуба редакцией «Военно-исторического журнала» была дана в рубрике «Хроника, факты, находки». Но это крайне небольшое сообщение (около двух страниц) по своей сути не отвечало ни одному из указанных требований, а могло лишь претендовать на тезисное уточнение отдельных институциональных основ деятельности городских комитетов обороны: полномочия, нормативно-правовая база, функции и т. д.18 В первой половине 1980-х гг. были защищены две кандидатские диссертации о городских комитетах обороны. Е.Ф. Калинин рассмотрел юридическую сторону наиболее важных решений, принятых ГорКО Саратова, итогом которых, по его мнению, стали общие результаты развития военной экономики и оборонной работы в регионе19. Объектом исследования в историко-партийной диссертации Ю.М. Мартынова стали городские комитеты обороны центральных областей РСФСР20.

Оценивая в целом концептуальную сторону всех работ, которые в той или иной форме касались темы местных комитетов обороны в доперестроечный период, следует сказать, что они исходили из известного положения о Советах как политической основе государственного строя в СССР, которые в период войны как в центре, так и в регионах, близких к фронту, в силу экстремальных обстоятельств передали часть своих полномочий чрезвычайным органам власти. Во всех работах подчеркивалась специфика форм и методов работы комитетов обороны по сравнению с обычными органами партийного и советского аппарата на местах, а также зависимость их практической деятельности от конкретной обстановки в регионах. В большинстве трудов городские комитеты обороны определялись в качестве «чрезвычайных органов партийно-государственной и военно-хозяйственной власти», наделенных правами, определенными указом Президиума Верховного Совета от 22 июня 1941 г. «О военном положении» (Р.А. Усиков, Л.В. Храмков) или временных органов государственного управления (А.Д. Колесник, А.Е. Лунев). Хотя имелись попытки рассматривать ГорКО на уровне специальных отделов партийных комитетов, имевших более широкие права. Давались и еще более зауженные определения статуса ГорКО: «военно-мобилизационные органы, наряду с военкоматами и оборонными комиссиями исполкомов, выполнявшие директивные указания и распоряжения партийно-советского аппарата» (Н.А. Чугунцева)21. Разногласия по поводу места городских комитетов обороны в иерархии властно-управленческих структур варьировались от признания за ними непосредственной ответственности перед Государственным Комитетом Обороны (А.М. Синицын, А.И. Лепешкин) до отрицания того, что ГКО создавал на местах свои особые органы прямого подчинения, и в этом случае городские комитеты обороны в своих действиях непосредственно зависели от местных партийных органов и Советов (М.Л. Гутин, А.М. Беликов)22.

В условиях изменений методологического характера, произошедших в российской исторической науке с начала 1990-х гг., и так называемой архивной революции, когда исследователям стал доступным целый пласт архивных документов, относящихся к деятельности центральных и местных органов партийно-государственного руководства, состояние научной разработки истории городских комитетов обороны уже не отвечало требованиям времени. В 1996 г. мною была опубликована монография о чрезвычайных органах власти регионов России, в которой рассмотрению деятельности городских комитетов обороны отведено основное место23. Она стала концептуальной, а иногда и прямой текстуальной основой для нескольких кандидатских диссертаций, защищенных в последние 20 лет24, и целого ряда статей о городских комитетах обороны отдельных регионов25. Наряду с вводом в научный оборот новых материалов, расширением характеристики важнейших сторон деятельности этих органов власти на местах, в некоторых работах были высказаны интересные положения, углубляющие наше представление о их правовом статусе, механизме функционирования ГорКО и др. Так, Н.В. Чугунова в работе, посвященной Тульскому ГорКО, обосновала с социально-психологической точки зрения легитимность деятельности и постановлений комитетов обороны, которые были приемлемы для массового сознания военного времени26. Характеризуя механизм принятия и реализации постановлений Сталинградского ГорКО, С.Ю. Пищулина пришла к выводу, что комитет обороны стал информационным центром региона в годы войны, что позволяло быстро реагировать на изменения ситуации на фронте27. Поистине уникальным явлением в изучении темы стало издание обширного сборника документов и материалов Сталинградского городского комитета обороны, подготовленного коллективом сотрудников Волгоградского государственного университета во главе с профессором М.М. Загорулько28. Позже объемные сборники документов были изданы по Орджоникидзевскому (Владикавказскому) городскому комитету обороны29.

Все это позволило автору настоящей монографии уточнить и конкретизировать высказанные им ранее положения о процессе создания, месте городских комитетов обороны в системе властных структур, организации, формах и методах работы, основных направлениях их деятельности и дополнить представленные на этот счет материалы в предшествующих работах. Еще одним побудительным мотивом нового обращения к данной теме стала продолжающаяся до настоящего времени практика недостаточного внимания в больших обобщающих трудах по истории Великой Отечественной войны к роли городских комитетов обороны в мобилизации ресурсов регионов на нужды ведения войны и специфики их деятельности в целом и в различных регионах, которая определялась как положением территорий относительно линии фронта, так иными объективными и субъективными обстоятельствами. Подобное отношение к феномену местных чрезвычайных органов власти можно обнаружить, в частности, в уже упоминавшемся новом 12-томном фундаментальном издании «Великая Отечественная война 1941–1945 годов», в котором Государственному Комитету Обороны непосредственно отведено более ста страниц текста сразу в трех томах (первом, десятом и одиннадцатом), а городские комитеты обороны показаны схематично общим объемом текста около страницы.

Автор выражает надежду, что данная работа будет вновь полезной для специалистов по истории Великой Отечественной войны, а также заинтересует более широкий круг читателей, стремящихся узнать больше об истории нашей страны военного времени, в том числе о системе власти и управления в регионах, близких к фронту, где особое место занимали чрезвычайные органы – городские комитеты обороны, многое сделавшие для сосредоточения общих усилий в целях достижения Великой Победы.

Глава 1

Городские комитеты обороны в системе управления в годы Великой Отечественной войны