Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты

Приведенный первый уровень классификации миграций позволяет эффективно использовать ее юридические аспекты и, как следствие, формировать второй уровень системы миграционных процессов. В основу юридического аспекта классификации миграции положены факторы значимости миграционных процессов для государства и общества, наличия потребности в правовом регулировании указанных проблем. Юридическая дифференциация миграции населения, подлежащей правовому регулированию, основывается на механизме правового регулирования общественных отношений.

В этой связи юридические критерии классификации миграции могут быть объединены в три группы, адекватные механизму правового регулирования: факторная группа (1); статусная группа (2); правореализационная группа (3).

Первую группу объединяют критерии, указывающие на юридический факт, лежащий в основе классификации миграций. К таким критериям уместно отнести: наличие правовых оснований (правомерное или неправомерное действие) для миграции; правовые причины (события или действия) миграции населения; юридическую значимость факторов, влияющих на миграцию населения.

Ко второй группе критериев необходимо отнести обстоятельства, позволяющие дифференцировать миграцию населения в зависимости от статусного состояния субъектов миграции. К таковым критериям уместно отнести следующие: правовое содержание миграции населения; обусловленность возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения; цели и последствия миграции.

К третьей группе критериев уместно отнести обстоятельства, влияющие на осуществление субъективного права и юридической обязанности субъектов территориального перемещения. К таковым критериям необходимо отнести: потребность в правовом регулировании миграции населения; отношение к государственным и административным границам государства; продолжительности миграции; юридически значимой частоты территориального перемещения.

В основе классификации второго уровня лежит критерий необходимости правового регулирования миграционных процессов для государства и общества. В этой связи мы выделяем два основных вида миграций второго уровня: миграция, подлежащая правовому регулированию, и миграция, не подлежащая правовому регулированию. Миграция населения, подлежащая правовому регулированию, в этой связи может быть внутренней и внешней, возвратной и безвозвратной, организованной и неорганизованной, добровольной, вынужденной и принудительной.

К первой группе критериев классификации относятся:

 в зависимости от наличия правовых оснований – законная или незаконная миграция населения;

 по правовым причинам – добровольная и вынужденная миграция населения;

 по юридической значимости факторов, влияющих на миграцию населения, – массовая, групповая и индивидуальная миграция населения.

Ко второй группе критериев классификации относятся:

 по правовому содержанию миграции населения – внутренняя (социально-экономическая) миграция (1); внешняя миграция (2); внешняя трудовая миграция (3); вынужденная миграция (4); незаконная миграция (5).

Приведенные виды миграции населения представляют собой основную систему юридической классификации миграций, образующих виды миграционных потоков.

 миграцию, обусловленную возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения, – миграция населения, влекущая приобретение нового правового статуса мигрантом (территориальное перемещение лиц, ищущих убежище или временное переселение и т. п.); миграция, влекущая изменение или реализацию правового статуса мигранта (иммиграция и эмиграция, временное убежище и т. п.); миграция, влекущая прекращение правового статуса мигранта (выезд беженца в третью страну, выезд трудового мигранта для работы в иной субъект Российской Федерации, выезд гражданина Российской Федерации на постоянное место жительства за границу и т. п.);

 по целям и последствиям миграции – возвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на определенное ограниченное время или изменение места пребывания на срок более 90 дней), безвозвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на постоянное жительство или изменение места жительства в пределах территории государства).

К третьей группе критериев классификации относятся:

 по отношению к государственным и административным границам государства – внешняя миграция делится на: выездную (эмиграция), въездную (иммиграция), транзитную (а);

в пределах территории государства (социально-экономическая миграция) делится на: межобластную (между субъектами Российской Федерации), внутрисубъектную, т. е. внутри субъекта Российской Федерации (б);

 по юридически значимой частоте территориального перемещения – регулярная (систематическая) и нерегулярная (несистематическая) миграция населения.

Приведенные критерии классификации миграций применимы для основных миграционных потоков, выделяемых по критерию правового содержания:

• поток внутренней (социально-экономической) миграции;

• поток внешней миграции;

• поток внешней трудовой миграции;

• поток вынужденной миграции;

• поток незаконной миграции.

Под внутренней (социально-экономической) миграцией следует понимать перемещение людей в пределах территории Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения места жительства (между субъектами Российской Федерации, административно-территориальными единицами и внутри административно-территориальных единиц).

Внутренняя миграция, в свою очередь, может состоять из добровольной и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Возвратная миграция – это временное перемещение населения (свыше 90 дней) как в пределах территории государства, так и за его пределы без цели остаться на указанной территории для постоянного жительства. Безвозвратная миграция – это перемещение населения в пределах территории государства или за ее пределы с целью обосноваться на избранной территории на постоянное место жительства.

Под внешней миграцией понимается перемещение людей из Российской Федерации в другие государства (эмиграция) и из иных государств в Российскую Федерацию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания. К внешней миграции необходимо также отнести транзитную миграцию населения.

Эмиграция – это разновидность внешней миграции, при которой лицо выезжает за пределы территории Российской Федерации.

Иммиграция – это разновидность внешней миграции, при которой лицо въезжает на территории Российской Федерации.

Транзитную миграцию необходимо признать разновидностью внешней миграции, при которой лицо въезжает на территорию государства с единственной целью – проследовать через территорию государства для въезда на территорию третьего государства.

Внешняя трудовая миграция – добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.

Незаконная миграция – въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан (лиц без гражданства), а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации. К разряду незаконной миграции необходимо отнести выезд граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации в нарушение установленного законом порядка. Незаконным мигрантом следует признать также гражданина Российской Федерации, нарушившего установленные правила регистрации по месту пребывания и жительства на территории Российской Федерации.

Законная миграция предполагает включение в ее состав всех видов миграционных перемещений, осуществляемых в соответствии с действующим миграционным законодательством Российской Федерации.

Под добровольной миграцией понимается перемещение людей, по своей воле покидающих государство своего постоянного проживания (пребывания) и переезжающих на новое место жительства (пребывания) на территорию другого государства[14]. К добровольной миграции можно отнести и перемещение населения в пределах территории одного государства (социально-экономическая миграция). В основе добровольной миграции лежит отсутствие противоправных причин, выталкивающих мигранта с постоянного места жительства на территории страны.

Вынужденную миграцию следует определять как перемещение людей, вызванное преследованием лица по различным причинам, с целью сохранения жизни себе и членам своей семьи, осуществленное как за пределы территории государства своего гражданства или постоянного места жительства (беженцы), так и в территориальных пределах государства (вынужденные переселенцы).

Миграция населения, влекущая приобретение нового правового статуса мигрантом, – это такая миграция населения, в результате которой лицо приобретает новый правовой статус.

Миграция, влекущая изменение правового статуса мигранта, – это такая миграция населения, в результате которой лицо изменяет имеющийся у него правовой статус мигранта.

Миграция, влекущая реализацию правового статуса мигранта, – это такой вид миграции населения, в результате которого лицо реализует свои права и исполняет обязанности, определенные в его статусном состоянии.

Миграция, влекущая прекращение правового статуса мигранта, – это такая миграция населения, в результате которой лицо лишается имеющегося у него правового статуса.

Возвратная миграция – это такая миграция населения, при которой мигрант перемещается на непродолжительное время с целью удовлетворения своих экономических и социально-культурных потребностей и имеет намерение вернуться на прежнее место своего проживания или нахождения.

Безвозвратная миграция – это такая миграция населения, при которой мигрант перемещается с целью удовлетворения своих экономических и социально-культурных потребностей на постоянное место жительства и не имеет намерения вернуться на прежнее место своего проживания или нахождения.

Регулярная миграция представляет собой территориальное движение населения, осуществляемое с определенной периодичностью или имеющее стабильный или постоянный характер. Характерным примером регулярной миграции является вахтовый метод работы, когда работник выезжает на работу в другую местность на срок свыше 90 дней. Нерегулярная миграция – это миграция, носящая периодический характер, обусловленный особыми причинами территориального характера и специфическими его целями, которые преследует мигрант, связанная с приобретением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса мигранта.

Рассмотрев виды миграции населения, следует обратить внимание на их соотношение с категорией «миграционный процесс».

Миграционный процесс, как и миграция населения, явление многоаспектное, исследуемое различными гуманитарными науками[15].

Научное положение. В отечественной социологической и демографической науке неоднократно указывалось, что миграционный процесс – это «совокупность миграционных событий, осуществляемых одновременно в пространстве и времени и развивающихся в трех стадиях: 1) начальная стадия, или стадия принятия решения о миграции; 2) основная стадия, или собственно миграция (территориальное перемещение) населения; 3) завершающая стадия, направленная на закрепление, приживаемость мигранта на новом месте»[16]. В других работах Л.Л. Рыбаковский отмечал, что миграционный процесс – это «взаимодействие двух противоположно направленных относительно однородных серий событий (поток прибытия и поток выбытия); с формальной стороны, зафиксированная в пространстве и времени серия миграционных событий»[17]. Он также подчеркивал, что под миграционным процессом следует понимать множество событий, влекущих за собой смену места жительства. Среди событий он выделяет явные (переселение) и латентные (формирование подвижности), а для того чтобы эти события представляли собой процесс (прибытие, выбытие), указанный автор считает, что они должны составлять статистически значимую совокупность[18]. С.А. Прудникова определяет миграционный процесс как «комплекс стадий, предусматривающих выбор местности различными социальными группами, их переселение и проживание, учитывая экономические, политические и социальные условия»[19].

М.Л. Тюркин понимает миграционный процесс как «целенаправленную совокупность правоотношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса»[20]. Далее названный автор отмечает, что сформулированное понятие миграционного процесса носит социальный характер, в юридическом (правовом) смысле миграционный процесс следует понимать как «целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущем приобретение ими нового правового статуса»[21].

Все авторы приведенных определений солидарны во мнении о том, что процесс территориального движения субъектов миграционных отношений влечет за собой приобретение ими нового правового статуса. Другим фактором, определяющим данное понятие, является положение о том, что этот процесс развивается по определенным стадиям, складывающимся из серии событий. Важно также признать, что признаком миграционного процесса является переселение и проживание субъектов, учитывая экономические, политические и социальные условия. Приведенные признаки будут неполными, если не учитывать теоретико-правовые вопросы процесса и специфику процессуальных отношений. Имеет ли миграционный процесс правовое значение?

Миграционный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах:

I) территориальное перемещение людей, обусловленное серией событий и развивающееся по определенным стадиям;

II) регламентированное нормами права правоотношение, в рамках которого приобретается, изменяется, реализуется или прекращается правовой статус мигранта.

В первом случае миграционный процесс выступает как общесоциальное явление, раскрывающее сущность территориального перемещения населения.

Во втором – как юридически значимый процесс, при реализации которого мигрант приобретает, изменяет, реализует или прекращает принадлежащий ему правовой статус. В данном смысле миграционный процесс представляет собой в общем виде процесс реализации нормативно-правового предписания в рамках конкретного общественного отношения.

Двухаспектный характер миграционного процесса позволяет отметить его социальное и правовое назначение. В юридическом смысле миграционный процесс – это система правоотношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей. В этой системе необходимо выделить миграционно-правовые отношения, являющиеся по своей сути административно-правовыми, и иные отношения, возникающие в процессе территориального перемещения людей (гражданско-правовые, трудовые, социально-правовые и т. п.).

Приведенные обстоятельства позволяют определить миграционный процесс в правовом смысле как правовую форму сознательной, целенаправленной, подлежащей правовому регулированию деятельности субъектов миграционно-правовых отношений, применяемую в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта.

Таким образом, миграция населения (миграция) и миграционный процесс в юридическом смысле соотносятся как сущность и форма реализации прав, свобод и обязанностей субъектов территориального перемещения. Миграция населения является материальным явлением, а миграционный процесс – формой, имеющей стадийный характер, реализации миграции, т. е. характеризуется процессуальной (процедурной) природой.

Структура миграционного процесса тесно связана с категорией «миграционная система».

Научное положение. Миграционная система – довольно новое понятие в современной юридической науке. Ее разработчиком стал М.Л. Тюркин, который в 2004 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы». В своем исследовании автор указывает на то, что «миграционная система ориентирована на конкретный результат миграционного процесса или совокупность миграционных процессов: иммиграционного; эмиграционного; переселенческого; предоставления убежища; внешней трудовой миграции; оперативного реагирования на кризисные ситуации, особенно при экстренном массовом перемещении людей; внутренней трудовой миграции; депортации, реадмиссии и др.»[22]. Далее он отмечает, что миграционная система – это «совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса»[23].

Как видно из приведенной системы, в числе ее элементов выделяются: управляющие средства (1); правовые средства (2); информационные средства (3); обеспечивающие средства (4); персонал органов, организаций и учреждений (5). Это статические элементы миграционной системы.

Но она имеет и динамическую составляющую:

а) функции системы направлены на проектирование, территориальное перемещение и приживаемость мигранта;

б) наличие целей и интересов миграционной системы;

в) государственно-регулируемая система.

В этой связи миграционная система характеризуется статическими и динамическими составляющими, которые раскрывают структуру рассматриваемой системы.

Таким образом, миграционная система, по нашему мнению, является организационной системой государственного управления в широком смысле понимания государственного управления[24], что позволяет нам определить ее как организационную систему государственного управления миграционными процессами (территориальным перемещением населения).

Другой категорией, тесно связанной с категорией «миграция населения (миграция)», является «миграционный поток». Понятие миграционного потока практически не изучено современной отечественной наукой, однако широко применяется социологами и используется в нормативно-правовых актах. Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса, связанного с территориальным перемещением людей. Он носит ситуационно-массовый характер и связан с определенным изменением места нахождения лица.

Миграционный поток как видовая характеристика территориального движения (горизонтальной мобильности) населения характеризуется следующими признаками:

I) причинами миграционной подвижности людей;

II) целями и интересами, которые преследуют субъекты миграционных отношений на различных стадиях миграционного процесса;

III) правовыми основаниями и правовым регулированием территориального перемещения людей;

IV) видами субъектов, т. е. участников миграционных отношений;

V) характером территориального перемещения, т. е. направленностью перемещения через административную границу или в пределах административной границы.

Приведенные признаки дают всестороннюю видовую характеристику территориальной мобильности населения, что позволяет обозначить дефиницию «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы.

«Мигрант» – это лицо, участник миграционного перемещения, субъект миграционных отношений. Мигрант должен рассматриваться в двух аспектах: как субъект миграционного права, т. е. в позитивно-правовом смысле, и, во-вторых, как субъект миграционно-правового отношения, т. е. участник конкретного вида миграционного правоотношения, в процессе которого он реализует субъективные права и исполняет юридические обязанности.

Формирование миграционной политики Российской Федерации имело достаточно продолжительный период и характеризовалось принятием государственных миграционных программ, а позже концепций миграционной политики государства:

1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция»[25] (от 18 мая 1992 г.);

2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.)[26];

3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.)[27];

4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.)[28];

5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г.[29];

6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ[30].

В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622[31] (далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.

Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.

На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[32]…

При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.

Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.