Международная финансовая безопасность в условиях глобализации. Основные направления правоохранительного сотрудничества государств

Как уже отмечалось выше, одной из важных задач мирового сообщества является выработка эффективных и взаимоприемлемых механизмов по управлению процессом глобализации, предотвращение ее стихийного характера. Как указывается в специально подготовленном к 50-летию ООН докладе «Наше глобальное соседство» Комиссии по глобальному управлению и сотрудничеству, «не существует альтернативы совместной работе и использованию коллективного могущества, в интересах создания лучшего мира»[33]. Свою приверженность работе по поиску ответов на вызовы, стоящие перед народами, подтвердили и мировые лидеры в заключительной Декларации Саммита тысячелетия ООН в 2000 г.: «Глобализация может обрести полностью всеохватывающий и справедливый характер лишь через посредство широкомасштабных и настойчивых усилий по формированию общего будущего, основанного на нашей общей принадлежности к роду человеческому во всем его многообразии»[34]. Это является подтверждением признания на высшем уровне серьезности стоящих перед нами проблем и свидетельством качественного сдвига в мировосприятии, ведущего к осознанию необходимости управления процессами глобализации.

С исторической точки зрения мысль об объединении всего человечества на той или иной основе, служащая идеологической основой концепции глобального управления, прослеживается со времени зарождения мировых религий[35]. В XX в. завершение мировых войн сопровождалось обсуждением необходимости принятия совместных решений и создания соответствующих им органов, служащих цели поддержания стабильности и послевоенного мироустройства. Но в целом можно констатировать: собственно мирового правительства или какого-либо иного института, способного на систематической основе контролировать национальные государства, не сложилось. Тем не менее поиск концептуального обновления путей и средств достижения субъектами мировой политики своих интересов в таких основных сферах, как экономика и развитие, позволяет говорить о продолжающемся интересе к данной теме.

Процессы глобализации и технологическая революция заложили основу для формирования такой целостной мировой системы, при которой вырисовываются контуры единого глобального мировосприятия, качественно изменяется сама концепция управления в экономической и политической сферах. Кроме того, все больше связываются воедино национальные экономики, создавая объективную заинтересованность ведущих международных акторов в поддержании стабильности на этих участках, поскольку от этого может зависеть и стабильность самой системы, демонстрирующей признаки уязвимости от колебаний подобного рода. Так, бывший Президент Франции Ж. Ширак сказал в Генуе на встрече «Большой восьмерки» в июле 2001 г., что «глобализация должна быть лучше управляема». Аналитики также отмечают, что международные финансовые институты, столкнувшись с феноменом распространения кризиса в транснациональных масштабах, осознают важность поиска адекватных механизмов глобального управления[36].

Наконец, в течение XX в. прослеживается очевидная тенденция к росту количества различных международных организаций, компетенция которых расширяется[37]. Так, согласно данным Союза международных ассоциаций, их число увеличилось с 213 в 1909 г. и 955 в 1951 г. до более 50 тыс. в настоящее время (среди них около 6,5 тыс. межправительственных и 44 тыс. неправительственных), причем наиболее значительный пропорциональный рост пришелся на начало 1980-х гг. (в 2,5 раза), а количественный – на 1990-е гг. (на 16 тыс.)[38].

Институциональная основа для глобального регулирования уже имеет определенные конкретные черты, и центральное место в ней занимает система ООН. Несмотря на критику в ее адрес и наличие альтернативных центров принятия глобально значимых решений, очевидно, что ООН выполняет важнейшую функцию по координированию современной мировой политики в условиях глобализации. Не случайно Нобелевская премия мира за 2001 г. была присуждена именно ООН и ее Генеральному секретарю Кофи Аннану, а Нобелевский комитет в своем наградном постановлении отметил, что «единственным путем к миру и глобальному сотрудничеству является движение к этим целям вместе с ООН»[39]. Несомненно также, что система Объединенных Наций является наиболее универсальным, разветвленным и репрезентативным органом мирового сообщества; свою приверженность Уставу ООН выражают все институционализированные субъекты международных отношений.

Большинство споров об эффективном глобальном управлении сосредоточивается вокруг реформы ООН. Можно сказать, что эти дискуссии разворачиваются насчет того, насколько эффективно способна система ООН выполнять соответствующие функции и в какой форме она сохранится в будущем. Иными словами, анализ институциональной основы управляемости глобализацией неизбежно будет концентрироваться вокруг ООН[40].

Проблема глобального управления является крайне сложной еще и потому, что непосредственно затрагивает проблематику государственного суверенитета – краеугольный камень Вестфальской системы мирового порядка. Государства – главный системообразующий элемент международных отношений – традиционно с неприятием относятся к передаче собственных полномочий на международный уровень. Показательно, что без тезиса о переосмыслении концепции суверенитета государства не обходится практически ни одно исследование по глобальному управлению[41].

Тем не менее можно отметить, что отдельные страны принимают более активное участие в обсуждении тем, относящихся к проблематике международного сотрудничества и глобального управления. В основном это средние развитые страны, рассчитывающие таким образом повысить собственную значимость на мировой арене, – Канада, Норвегия и некоторые другие[42]. Позиция России в этой связи состоит в том, чтобы стремиться к «совместному поиску путей повышения управляемости мировых процессов и обеспечению стабильности в мире, одинаково необходимых всем государствам»[43].

Ввиду важности и актуальности данной проблемы вопросы управляемости глобализацией и глобального управления в целом получили уже достаточно подробную теоретическую разработку.

Следует также отметить, что изучение проблем управляемости глобализацией во многом обусловлено важностью проблем, способных поставить под вопрос бытие человечества, таких как диспропорции экономического развития в мире или нехватка ресурсов, в том числе углеводородных. Философско-мировоззренческая основа такого знания концентрируется в идеях холизма – представлении о едином взаимосвязанном мире или мире, представляющем собой неразрывное единство[44].

В глобалистском холизме можно выделить ряд основных позиций: макросоциологическую (Р. Робертсон, Д. Хелд), антропо-экологическую (Э. Янг, Н. Моисеев), культурологическую (В. Каволис, Б. Ерасов). Их сторонники рассматривают бытие человечества через призму его социальных, природных условий, а международные отношения в силу их политико– и государственно-центричности как достаточно частную сферу знания. Однако, во-первых, международные отношения начинают сближение с глобалистикой по мере того как ее предмет становится более широким за счет акцентирования конституирующей роли связей, а экономическая и военно-стратегическая повестка дня дополняется экологическими, социальными, демографическими измерениями. Во-вторых, постановка глобальных проблем при переводе их на прикладной уровень глобального управления требует поиска их решения и анализа обстоятельств политического порядка, которые могут быть положены в основание этого решения.

Становление такого рода знания о глобальности охватывает вторую половину XX в., но особенно активно развертывается с начала 1970-х гг., например, в прогностических работах Римского клуба, подходящего к анализу глобальных проблем с позиции системности, т. е. представления о постоянном росте взаимосвязей между элементами в единой планетарной системе[45]. Растущий дисбаланс между развитием человечества и возможностями природы должен стать предметом поворота к новой парадигме «устойчивого развития», восстанавливающей это равновесие, – переориентации с количественного роста на качественный, от внешних пределов роста к внутренним. И действительно, этот поворот может быть достигнут лишь на основе совместных международных усилий, конкретные механизмы которых определяются институциональными рамками организации взаимодействия действующих акторов.

Исходя из вышеизложенного, для анализа возможных способов организации глобального управления было бы целесообразным обратиться к работе английского специалиста Д. Митрани. Он выделяет три основных подхода.

Первый – ассоциативный – подход основан на признании целесообразности взаимодействия государств в рамках ассоциативного объединения некоторой степени интегрированности на случай возникновения кризиса. При этом политика и идентичность государств остаются нетронутыми. Образцом такого рода может послужить Лига Наций, при создании которой исходили из задачи определения правовой основы отношений между государствами в негативном смысле, например, не вести агрессивной войны. Однако ассоциативный подход не конкретизирует механизмы поддержания мира и безопасности, а такая межгосударственная организация, не имея возможности упреждающим образом влиять на политику государств, окажется неспособной разрешить военные кризисы, возникновение которых приведет к ее развалу.

Второй подход – федералистский – предполагает создание всемирной федерации или федерации региональных или идеологических объединений, однако он представляется Д. Митрани сомнительным как с нормативной точки зрения, поскольку в отсутствие однородного мирового общества всемирное государство окажется либо тираническим, либо сверхбюрократизированным, так и с фактической, поскольку подобные объединения, даже если они и будут созданы под воздействием внешней угрозы, приведут к росту отчуждения между собой.

В качестве альтернативы этим подходам Д. Митрани предлагает функционалистский подход, основанный на принципе «форма должна следовать за функцией» и организации управления в соответствии с «конкретными нуждами, учетом локальных особенностей и требований времени»[46]. В контексте глобального управления функционализм представляет собой попытку преодоления его фундаментального противоречия: между растущим запросом в мире на глобальное регулирование и неготовностью государств пойти на ограничение своего суверенитета, необходимое для этого.

Автор сознательно позиционирует свой подход как аполитический. Функции управления заключаются в обеспечении, с одной стороны, стабильности, с другой – изменений. Но если относительно первого ведущие государства теоретически могут прийти к согласию, что, к примеру, позволяет делать усовершенствованная в сравнении с Советом Лиги Наций структура Совета Безопасности ООН, то второе, даже с учетом создания специализированных агентств, неизбежно вызовет непреодолимые политические разногласия о проблеме передачи суверенитета. Поэтому управление должно строиться на основе не политического ограничения суверенитетов государств, а «их объединения» на благо решения конкретных задач[47], т. е. на основе международного сотрудничества «низкого уровня» в рамках деятельности функциональных органов, компетенция и сфера ответственности которых определяется индивидуально, согласно характеру проблемы, их возможностям и условиям работы. Тот факт, что после Второй мировой войны сохранились лишь такие функциональные органы предыдущей эпохи, как МОТ, свидетельствует о жизнеспособности такого подхода, преимущество которого заключается в возможности решения насущных проблем в отсутствие конституционалистских ограничений и центральной власти. Эффективность работы международных функциональных органов на конкретных направлениях должна способствовать дальнейшему расширению их системы, выявляя тем самым возможности глобального управления и потребность в учреждении центрального органа для его координации. Иными словами, при функциональном «разветвлении» сотрудничества его развитие в одной технической области помогает развитию в другой, и в конечном итоге функциональное сотрудничество может вторгнуться в политическую сферу и даже поглотить ее.

Формальные рамки Д. Митрани оставляет лишь для вопросов международного порядка и безопасности, исключительно в интересах которых уместно ограничение суверенитета. Однако здесь наблюдается некоторая неопределенность относительно роли функциональных органов – они могут принимать меры санкционного характера для упреждения агрессии, однако такие меры способны привести и к усилению агрессивных намерений. Это говорит о необходимости «позитивных мер» обеспечения мира, но остается неразрешенной проблема политического согласования по вопросу об ограничении суверенитета в случае возникновения острых кризисов.

Другое возможное направление решения проблемы заключается в анализе собственно международных организаций на предмет выявления условий, при которых они могут повысить свою роль в глобальном управлении путем более эффективного функционирования и подстраивания под интересы государств. Определенные функции ООН проявляются в выражении интересов государств-членов и выступлении в качестве форума их взаимодействия. Вместе с тем, как и любая сложная многосоставная организация, ООН обладает определенной долей автономности, необходимой в том числе и для эффективного исполнения своих функций.

Неофункционалисты Э. Хаас, К. Дойч, Дж. Най и др., трансформировавшие теорию Д. Митрани применительно к западноевропейской интеграции, показывают, как ранее принятые решения переливаются в новые функциональные области, включая все большее количество людей, требуют все больше и больше межбюрократических контактов и консультаций, встречая новые проблемы, вырастающие из прежних компромиссов[48]. Для достижения максимального эффекта переливания (spillover) важно, чтобы схема интеграции была сразу поставлена на успешную основу, поэтому выбирать следует соответствующие сферы – например, экономическую. Движущим мотором этого процесса являются группы экономических интересов, которые предъявляют национальной бюрократии все более «транснациональные требования», вынуждая последнюю адаптироваться и отстаивать свою компетенцию путем создания межгосударственных органов сотрудничества. Таким образом, естественный процесс постепенно приводит к переносу многих сфер деятельности от государств на уровень новых центров принятия решений в международных институтах, а государства, в свою очередь, привыкают к такой ситуации[49].

Основное значение функционалистской теории заключается в более гибкой трактовке глобального управления, позволяющей отразить происходящие в мировой системе процессы самоорганизации без непосредственного создания глобального правительства. Ее особенностью является градуалистский подход. Очевидно, что новые формы международного сотрудничества постепенно находят свое отражение в институтах, выполняющих разнообразные функции по обустройству различных сторон жизни мирового сообщества, но при этом не предполагая обязательное создание централизованной системы глобального управления.

Следующий аспект в теории глобального управления связан с поисками международным сообществом глобальной проблемы нехватки ресурсов. Бурный рост развивающихся стран (в первую очередь в двух его ключевых аспектах, создающих напряжение для окружающей социальной и экологической среды, – демографическом и индустриальном), нефтяные шоки и экономические кризисы, мировоззренческий сдвиг в развитых странах как реакция на переход к постиндустриальной эпохе и другие явления в 1970-х гг. формировали у людей представление, что мир вступил в состояние турбулентности. Артикуляции глобальных проблем способствовали работы ряда общественных исследовательских центров, наиболее значительными среди которых являются созданные в 1968 г. по инициативе делового и научного сообщества Римский клуб и Институт моделей мирового порядка.

В докладах, представленных на рассмотрение Римского клуба, обращалось внимание на пределы роста, превышение которых вело к недопустимой нагрузке на окружающую среду и в конечном итоге угрожало благополучию человечества: поставленный миру диагноз – всестороннее расбалансированное развитие его частей как в социально-экономическом (Север – Юг), так и структурно-функциональном отношении (промышленность и экология)[50]. Используя методику математической экстраполяции с помощью ЭВМ, авторы первых докладов рекомендовали стабилизировать рост населения, уменьшить загрязнение окружающей среды, перейти к ресурсосберегающим технологиям, однако при этом не предусматривались институциональные рамки принятия таких решений на глобальном уровне, хотя только при этом условии предлагаемые меры приобретали бы эффективность. В последующих докладах перед человечеством ставилась первоочередная задача создания «мировой общности, основанной на новом международном порядке и системе взаимосвязанных, географически плюралистичных центров по принятию решений, действующих на всех уровнях человеческой самоорганизации»[51]. Подобные рекомендации – например, передача контроля над общими глобальными ресурсами (Мировой океан, околоземное пространство) в ведение наднациональных органов, служащих центром взаимодействия публичного, частного и общественного секторов, – выдержаны в рамках концепции «сетей сотрудничества».

В дальнейшем Римский клуб, обогащая свою теоретическую базу за счет системных концепций управления, смещал акценты с проблем внешних, физических пределов роста к факторам внутренним, социально-политическим. Концепция «органического роста» отрицает существование его пределов, но ограниченность связана с недостаточно эффективным использованием достижений научно-технического прогресса в интересах гармоничного развития и повышения качества жизни. Программно-целевой метод управления, применяющийся в технологических системах, неприменим к сложным, нелинейным социальным системам. Поэтому изменение поведения объекта управления должно проходить благодаря мягкому воздействию на его возможности к саморегуляции, адаптации и эластичности[52]. Такой подход лежит в основе социально-экономических программ ООН, ориентированных на повышение качества жизни, образовательного уровня, целевую финансовую помощь развитию.

В отличие от Римского клуба исследовательская программа «Проекты моделирования мирового порядка» (World Order Models Projects, WOMP) была ориентирована на концептуальное осмысление глобальных проблем. Участники программы (С. Мендловиц, Й. Галтунг, Т. Вайсс и др., всего девять исследовательских проектов в различных регионах мира) положили в его основу методологию «альтернативных миров», предполагающую исследование возможных будущих путей развития мира, определение наиболее предпочтительных вариантов и поиск средств воздействия на благоприятные тенденции. Вокруг модели предпочтительного мира становятся возможными мобилизация общественной поддержки и стратегическое программирование[53]. В свою очередь, это означает, что демократизация международной политической жизни имеет положительное значение для глобального управления.

Над разрешением вышеуказанных проблем работали сформированные под эгидой ООН международные комиссии. Комиссия по вопросам мирового развития под председательством В. Брандта (1977–1983 гг.) изучала проблему экономики развивающихся стран. В докладе «Север – Юг: программа выживания» рассматривалась взаимосвязь экономического роста и социального развития и возможность достижения второго за счет финансирования первого. В этих целях, в частности, предусматривалась помощь развитого мира в размере 0,7 % от ВВП к 1985 г. и 1 % к 2000 г., или введение «налога Тобина» на финансовые трансакции. «Холистическое» видение задач глобального управления отражено в докладе Комиссии ООН по окружающей среде и развитию под председательством Х. Брунтланд «Наше общее будущее» (1987 г.). Такой подход представлен в рамках концепции устойчивого развития, понимаемого как развитие, обеспечивающее достижение потребностей настоящего дня (т. е. непрерывный рост и развитие) без ограничения возможности удовлетворения своих потребностей будущими поколениями. Рекомендации доклада включали развитие и расширение системы международных институтов сотрудничества и механизмов совместного решения общих проблем, разработку договоров в области окружающей среды, обеспеченных международными агентствами[54].

В целом 1970—1980-е годы свидетельствовали о значительном развитии более «мягких» механизмов международного сотрудничества и растущей транснационализации отношений в мировой системе. Их изучение, как уже отмечалось выше, может пролить дополнительный свет на процессы организации системы международных отношений, а в случае своей методологической ценности и эффективности при решении разнообразных проблем, стоящих перед мировым сообществом, составить одну из основ институциональной теории глобального управления.

Изучение «мягких форм» международного сотрудничества получило начиная с 70-х гг. наибольшую известность в работах представителей школы неолиберального институционализма. Основное внимание уделялось международным режимам, определяемым как «совокупность принципов, норм, правил и процедур принятия решений, к которым сводятся ожидания акторов в конкретной проблемной области международных отношений»[55].

В современных условиях термин «глобальное управление» (global governance) оказался в фокусе широких научных дискуссий главным образом после наработок В. Брандта и его коллег из Комиссии ООН по глобальному управлению. Эта Комиссия была создана для обсуждения возможности совместными усилиями решить такие глобальные проблемы, как экологическая, борьба с бедностью, инфекционными болезнями и др. В 1995 г. Комиссия подготовила доклад «Наше глобальное соседство», в котором в качестве обоснования необходимости глобального управления указывалось на то, что развитие глобального управления является частью эволюции человеческих усилий в деле разумной организации жизни на планете, и этот процесс будет продолжаться всегда[56]. Необходимость построения глобального управления в мире обосновывалась тем, что человечеству после эпохи глобальных войн и глобального противостояния представляется уникальный шанс принять «глобальную гражданскую этику», которая должна базироваться на совокупности основополагающих ценностей, которые объединят людей всех культурных, политических, религиозных и философских установок. Отмечалось также, что управление должно быть пропитано демократическими принципами на всех уровнях и осуществляться в соответствии с установленными правовыми нормами, которые должны распространяться на всех и каждого.

Определение глобального управления

В итоге проведенного исследования представляется возможным концептуализировать понятие управления глобализацией как составного элемента международной деятельности. Существует ряд определений глобального управления. До появления термина «глобальное управление» существовал другой термин – «глобальное правительство», означающий явление того же порядка, но весьма отличное. Так в чем же разница между этими двумя понятиями? Детально проанализировал это различие в своих работах Дж. Розенау[57]. Оба английских термина «government» («правительство») и «governance» («управление») обозначают системы правления, регуляционные механизмы, с помощью которых осуществляется власть, направленная на сохранение единства определенной политической системы и реализации намеченных целей. Отличие же состоит в том, что под правительством обычно понимают определенные структуры, в то время как под управлением – некие социальные функции и процессы, которые применяются в различных условиях и в различных формах с большим числом участников. Управлять – значит осуществлять власть, а иметь власть – значит иметь признание со стороны тех, на кого распространяется эта власть. Отсюда следует еще одно различие. У правительств власть зиждется на определенных конституционных положениях, указах, распоряжениях и прочих принятых официальных документах. Что же касается управления, то власть здесь ассоциируется с процессами, появившимися в результате повторяющихся практик, которые имеют властную природу, несмотря на то, что могут и не быть конституционно оформленными. В этом основное преимущество систем правления, которые имеют в своей основе правительство – как гарант обеспечения самого процесса регулирования. В случае управления гарантий выполнения обязательств, как правило, нет. В этом и состоит основная трудность реализации глобального управления.

А. Наджам, профессор Бостонского университета и Флетчеровской высшей школы права и дипломатии, дает следующее определение глобального управления: это управление глобальными процессами в отсутствие глобального правительства[58]. И такое определение вполне справедливо, имея в виду разграничение терминов «правительство» и «управление».

Т. Вайс определяет глобальное управление как коллективные усилия с целью обнаружения, дальнейшего изучения или решения мировых проблем, которые выходят за рамки возможностей их решения на государственном уровне[59].