Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по инициативе Правительства Российской Федерации был введен базовый принцип – перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.

В 2012 г. Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», которым предусматривается:

• установление понятий «внешнего» и «внутреннего» государственного (муниципального) финансового контроля;

• определение предмета государственного финансового контроля (в том числе путем введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) указанного выше принципа) и его методов (проверка, ревизия, обследование, санкционирование);

• системное описание и разграничение полномочий органов, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль, и определение особых «контрольных» бюджетных полномочий отдельных участников бюджетного процесса (законодательных (представительных) органов, главных администраторов бюджетных средств);

• уточнение принципа эффективности (экономности и результативности) использования бюджетных средств;

• упрощение организации и повышение эффективности финансового контроля в муниципальных образованиях;

• установление четкого соответствия между перечнем бюджетных правонарушений и мерами бюджетного принуждения и администрирования ответственности, с одновременным определением адекватного этим нарушениям размера административных санкций.

В 2012 г. завершился проект «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г.

Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и примером эффективного, высокотехнологичного IТ-решения.

Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р).

В 2011–2012 гг. в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет») Минфином России утверждены необходимые организационно-распорядительные документы по созданию и развитию системы, внедрена система мониторинга реализации процессов и процедур создания системы, разработана и одобрена Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления общая архитектура (требования) к системе «Электронный бюджет». Завершаются работы по комплексному проектированию системы.

Сформирована общая методология проектирования и моделирования бизнес(процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес(процессов финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций.

В то же время, несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.

В настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

• отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;

• недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

• незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;

• сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

• отсутствие связи целей государственной политики, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, и инструментов по их достижению, включая корреляцию данных по объемам государственных услуг, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, данным, установленным в заданиях на их реализацию;

• отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, отсутствие ответственности;

• обособленность планирования «текущих» (постоянных) и «инвестиционных» бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что, прежде всего, проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между «текущими» и «инвестиционными» расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования «текущих» расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;

• недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

• ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

• недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;

• подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика;

• отсутствие глубокого всестороннего анализа сложившейся практики применения государственных (муниципальных) заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;

• несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;

• неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий, так и целых направлений бюджетной политики, что могло бы существенно сократить время и затраты на совершенствование бюджетных процедур и институтов на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации;

• наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;

• разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;

• недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;

• зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов;

• отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета, которое делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность;

• растущая потребность наличия и соблюдения формализованных процедур ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных сравнений;

• недостаточная конкурентоспособность налоговой системы как с точки зрения удовлетворенности налогоплательщиков, так и уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, а также не в полной мере использованные стимулирующие возможности налоговой системы для поддержки инвестиций и инновационной деятельности;

• высокая стоимость заимствований, недостаточная привлекательность рынка государственных ценных бумаг, излишне консервативная и недостаточно эффективная стратегия управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;

• несоответствие роли Российской Федерации в международных финансово-экономических отношениях ее потребностям и возможностям;

• недостаточная степень использования инструментария международных финансовых организаций (далее также – МФО), членом которых является Российская Федерация, в целях реализации проектов на территории страны;

• сохраняющиеся высокие риски нарушения прав и законных интересов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней;

• достаточно высокая волатильность рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях кризисных явлений мирового рынка, создания Евразийского экономического пространства, присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации;

• высокий уровень нелегального производства и оборота алкогольной продукции, включая суррогатную;

• высокая доступность алкогольной продукции как по цене, так и по возможности приобретения;

• высокая доля потребления крепких спиртных напитков в структуре потребления алкогольной продукции.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики. Сформулированные на период до 2018 г. стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.

Исходя из этого и в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг. в 2012 г. Минфином России был разработан проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. (далее – проект Программы).

Организация выполнения мероприятий, сформулированных в проекте Программы (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России), будет осуществляться в значительной степени в рамках настоящей Государственной программы в соответствии с утверждаемым Правительством Российской Федерации планом мер по реализации проекта Программы.

Государственная программа имеет существенные отличия от большинства других государственных программ Российской Федерации. Она является «обеспечивающей», т. е. ориентирована (через развитие правового регулирования и методического обеспечения) на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации, условий и механизмов их реализации.

Поэтому Государственная программа не может быть непосредственно увязана с достижением определенных конечных целей долгосрочной стратегии развития страны, обеспечивая значительный (по ряду направлений – решающий) вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.

Прогноз развития сферы реализации Государственной программы в существенной степени зависит от разработки Долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 г. (далее также – долгосрочная бюджетная стратегия). В настоящее время указанные документы разрабатываются, поэтому в Государственной программе определены принципиальные тенденции, которые будут уточнены после их утверждения.

К ним относятся:

• сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• последовательное снижение нефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;

• сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне и создание условий для минимизации рисков роста государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга;

• полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, обязательств и регулятивных инструментов, используемых для достижения целей и результатов государственной политики;

• формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности исполнения;

• принятие новых расходных обязательств на основе оценки сравнительной эффективности таких обязательств и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов;

• обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения (оптимизации) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

• создание механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов;

• регулярность анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации и их использование в бюджетном планировании.

Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов Государственной программы, сроков и этапов реализации Государственной программы.

Целью Государственной программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами.

Ожидаемыми основными результатами реализации Государственной программы являются обеспечение исполнения расходных обязательств Российской Федерации при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, оптимальной налоговой и долговой нагрузки с созданием механизмов и условий для оценки результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, а также достижение и соблюдение определенных целевых параметров, характеризующих состояние и (или) тенденции динамики бюджетной и налоговой системы, а также «качество» бюджетной, налоговой и долговой политики, нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, организации процедур бюджетного и налогового администрирования.

Соответственно, с учетом специфики Государственной программы для измерения ее результатов будут использоваться не только и не столько количественные индикаторы, сколько качественные оценки, основанные на международных принципах и стандартах, сформулированных в документах международных финансовых организаций, прежде всего Международного валютного фонда и Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), а также решений международных форумов (например, расширенной встречи министров финансов «Группы восьми» в мае 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, на которой были одобрены предложенные Минфином России принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами).

Количественные индикаторы предлагается использовать в качестве дополнительной или справочной информации.

В том числе на указанных принципах и стандартах реализуют основные сферы (направления) Государственной программы.

Среди них: характеристика степени финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, качество правового регулирования и методического обеспечения бюджетного процесса, развитие долго– и среднесрочного финансового планирования, программно-целевое планирование (бюджетирование, ориентированное на результат), эффективность финансового контроля и мониторинга.

Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы определены в следующих стратегических документах:

• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;

• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг.;

• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг.;

• Основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые в составе материалов к проектам федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

• Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р;

• Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р;

• Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013–2015 годы;

• Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.

В соответствии с указанными документами сформированы следующие приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы.

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы путем:

• повышения надежности экономических прогнозов и консервативности предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

• формирования бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

• недопустимости увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

• полноты учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики;

• планирования бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

• принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и с учетом сроков и механизмов их реализации;

• соблюдения установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

• проведения систематического анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне– и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

• создания и поддержания необходимых финансовых резервов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), в том числе использования аналогичных механизмов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наличия и реализации четкой стратегии и правил управления ими, критериев и механизмов использования.

В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.

В то же время необходимость сокращения зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от результатов применения мер межбюджетного регулирования, реализуемых на федеральном уровне, повышает актуальность формирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления собственных механизмов обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочной перспективе, включая активное внедрение долгосрочного бюджетного планирования, резервирования дополнительных доходов, ограничения предельных бюджетных расходов.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Базовой предпосылкой для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы является соблюдение законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.

Введенные с 2013 г. «бюджетные правила» предусматривают:

• ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1 % прогнозируемого на соответствующий год ВВП;

• установление «базовой» цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятой в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние три года цена на нефть оказывается ниже «базовой», в качестве «базовой» принимается цена на нефть за отчетный трехлетний период);