Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Послереформенный период (1873–1930 гг.) во французской научной литературе получил название «золотого века» административной юстиции, так как благодаря широчайшей административно-судебной практике Государственного Совета и сформированной им системе судебных прецедентов были разработаны основы публичного, в особенности административного, права Франции[65].

Современная система административных судов Франции сложилась на основе теоретического фундамента, заложенного в XIX в. учеными-административистами Л. Дюги, Л. Ококом, Р. Дарестом, Э. Лаферьером. Реформы и преобразования 1953 и 1987 гг. носили только организационно-технический характер. В настоящее время административная юстиция Франции представляет собой самостоятельную ветвь правосудия, отделенную от системы судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти[66]. Она основана на специфической французской концепции разделения властей[67], запрещающей судам общей юрисдикции вмешиваться (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом) в деятельность исполнительной власти. Следствием этой концепции стала двойственная судебная система: система судов общей юрисдикции, во главе с Кассационным судом Франции, и система административных судов, во главе с Государственным Советом Франции[68].

Принцип независимости и самостоятельности административных судов закреплен на конституционном уровне в форме решений Конституционного Совета Франции. Так, решениями от 22 июля 1980 г. и от 12 сентября 1984 г. независимость административных судов была провозглашена фундаментальным принципом, признанным законами Республики, а решениями от 23 января 1987 г. и 28 июля 1989 г. были закреплены критерии разделения компетенции между судами общей и административной юстиции[69]. Тем не менее, некоторые элементы исполнительно-консультативных полномочий сохраняются и сейчас: Государственный Совет дает заключение по проектам законов Правительства и Парламента (ст. 39 Конституции Франции)[70], а также по проектам декретов и ордонансов исполнительной власти, консультирует Премьер-министра и министров по вопросам государственного управления (ст. L112-1, L112-2 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.). Административные трибуналы, в свою очередь, являются консультативными органами местных префектур[71]. Данное обстоятельство объясняется тем, что только административные судьи обладают специальными познаниями в сфере административного права и способны оценить законность и перспективы действия правового акта управления.

Законодательной основой французской административной юстиции является Кодекс административной юстиции Франции от 4 мая 2000 г. (с последующими изменениями и дополнениями), который вступил в силу с 1 января 2001 г. и заменил ранее действовавший Кодекс административных трибуналов и административных апелляционных судов 1973 г.[72] Сама же система административной юстиции является трехзвенной. Первое звено составляют 37 административных трибуналов[73] (ст. R221-3 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[74]), 8 из данных судов образованы в заморских территориях Франции. Подсудность дел административным трибуналам определяется по территориальному принципу. Округ одного административного трибунала охватывает по территории несколько департаментов. Среднее звено образуют 7 апелляционных административных судов[75] (ст. R221-7 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[76]), действующих в Бордо, Дуэ, Лионе, Марселе, Нанси, Нанте и Париже.

Государственный Совет (Conseil d’État) – это Высший административный суд Франции. Он рассматривает по первой инстанции жалобы на незаконность декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики; актов министров, кроме тех, принятие которых возможно только при наличии заключения Государственного Совета; административных решений национальных общественных объединений; разрешает споры по вопросам государственной службы служащих, назначенных декретом Президента (ст. R311-1 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.[77]); споры, возникшие при проведении выборов в региональные cоветы и Европейский парламент (ст. L311-3 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.). Государственный Совет осуществляет также толкование и проверку законности декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики, и актов министров. Государственный Совет выступает в качестве суда апелляционной и кассационной инстанции для административных трибуналов, апелляционных административных судов и специализированных административных юрисдикций: Счетного суда, Центральной комиссии по социальной помощи, Комиссии по жалобам беженцев, Суда по бюджетной и финансовой дисциплине.

Для рассмотрения административно-правовых споров в Государственном Совете создана специальная Судебная секция, состоящая из десяти подсекций. Решение по делу в зависимости от характера спора может быть вынесено самой подсекцией, собранием двух подсекций, Судебной секцией либо Общим собранием Государственного Совета.

Судьи административных судов набираются из числа выпускников Национальной административной школы, а также из представителей государственных и негосударственных учреждений: государственных служащих, судей судов общей юрисдикции, преподавателей университетов, служащих органов местного самоуправления (ст. L233-4 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г.).

Рассмотрению в административных судах подлежат несколько категорий публично-правовых дел:

– споры об отмене незаконных правовых актов управления (или споры о превышении власти);

– споры полной юрисдикции;

– дела о толковании правовых актов управления.

Предметом административно-правового спора может стать любой правовой акт управления, индивидуальный или нормативный, так как во Франции действует общая клаузула. Исключение составляют акты Правительства, носящие политический характер или направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, а также акты дисциплинарного характера, принимаемые в школах и пенитенциарных учреждениях.

Дела об отмене незаконных актов управления возбуждаются административными судами по жалобе гражданина или организации о превышении власти органом публичного управления или о ничтожности правового акта управления из-за грубых нарушений закона, которые он содержит. Во французской административно-правовой литературе подчеркивается объективный характер таких жалоб, так как они направлены прежде всего на восстановление законности в государстве. Их называют «жалобами публичного порядка», они могут быть поданы в суд любым заинтересованным лицом[78]. Основанием для подачи такой жалобы могут быть: нарушения требований о компетенции при принятии акта, формы акта; издание акта, противоречащего нормам или целям закона; принятие акта, не основанного на фактических обстоятельствах дела.

В результате разрешения споров полной юрисдикции гражданин или организация, чьи права были нарушены, могут добиться одновременно двух целей: изменения или аннулирования незаконного акта управления и возмещения ущерба, причиненного заявителю в результате издания и действия такого акта. Административный суд в данном случае обладает реформационными полномочиями в отношении органов исполнительной власти, он может изменить индивидуальный правовой акт управления или принять новое решение. Кроме того, суд решает вопросы о материальной ответственности органов исполнительной власти и государственных служащих перед заявителями.

Особенностью французской административной юстиции можно считать возможность обращения в административный суд с заявлением о толковании административного акта, что способствует правильному применению норм административного права на практике.

Исполнение судебного решения по административно-правовому спору обеспечивается неустойкой (штрафными санкциями). Неустойка в соответствии со ст. L911-1–L911-10 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г. и Законом № 80-539 от 16 июля 1980 г.[79] выплачивается в пользу заявителя и в государственный бюджет государственными органами, органами местного самоуправления или частными организациями, виновными в неисполнении решения суда, что выступает действенной гарантией оперативного исполнения судебного акта.

Французская административная юстиция имеет и свои недостатки. Главным из них является продолжительное рассмотрение дела в суде (в среднем 2–2,5 года), связанное с большим количеством публично-правовых споров. Так, в 2001 г. во французских административных трибуналах насчитывалось 203 303 дела, в 2002 г. – 196 068[80]. Некоторые трудности вызывает двойственный характер судебной системы Франции. Для правильного определения подведомственности дела административному или суду общей юрисдикции заявители вынуждены обращаться к адвокатам.

Теоретические основы современной германской системы административной юстиции были заложены в середине прошлого века в учении Р. Гнейста, продолженном Кисслингом, Корбом, Шульце. Ядром учения Р. Гнейста стало деление права на частное и публичное. Споры публично-правового характера не могли рассматриваться судами общей юрисдикции, приспособленными исключительно для разрешения частно-правовых (гражданских) дел. Различие между спорами публично– и частно-правового характера Р. Гнейст проводил и по цели судебного разбирательства: разрешение гражданского спора имеет своей задачей восстановление нарушенного субъективного права, а публично-правового спора – восстановление объективного правопорядка. Для разделения административно-правовых споров и споров частного права, по мнению немецкого ученого, необходимо создать систему специализированных административных судов[81].

Такие суды были созданы в Пруссии в 1872 г. в результате реформы местного самоуправления. В соответствии с Уставом окружного управления от 13 декабря 1872 г. была сформирована трехзвенная система административно-судебных учреждений. При этом на низшем, уездном, уровне функции административной юстиции осуществляли должностные лица местного самоуправления, входившие в уездный комитет, и на которых одновременно были возложены полномочия по управлению уездом. Разделение функций администрации и юстиции было частично проведено на уровне областных административных судов, где рассмотрение публично-правовых споров осуществляли избранные на определенный срок представители местного самоуправления с соблюдением особых процессуальных правил.

Действительным и по-настоящему независимым административным судом был Высший административный суд Пруссии, он состоял из несменяемых советников, которые имели право занимать высшие судейские и административные должности.

Административно-судебную систему Пруссии второй половины прошлого века можно назвать органами административной юрисдикции, так как фактически учреждения, входившие в эту систему, обладали полномочиями по разрешению управленческого дела по существу и оценивали не только законность, но и целесообразность публично-правовых актов и действий государственных органов и должностных лиц. Необходимо заметить, что в то время в Пруссии действовал перечневый (энумеративный)[82] принцип: обжалованию в административный суд подлежали только те акты и действия, которые были перечислены в законе. Подобные административные юрисдикции были созданы в Бадене, Гессене, Баварии, Вюртемберге.

В настоящее время в Федеративной Республике Германия создана рациональная система административной юстиции, независимая от органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции, возглавляемая Федеральным административным судом ФРГ. Система административной юстиции образует самостоятельную ветвь судебной власти Германии. В исключительных случаях и в целях обеспечения единообразия судебной практики решения Федерального административного суда ФРГ могут быть пересмотрены Объединенным сенатом высших федеральных судов Германии, на который возложена обязанность поддержания единства правосудия[83].

Структура административной юстиции Германии унаследовала трехзвенное строение[84]. Первичной инстанцией являются общие административные суды земель. Небольшие федеральные земли имеют по одному суду, а крупные – до семи[85]. Второе звено представлено Высшим общим административным судом земли, в некоторых землях он называется Административная судебная палата. В каждой земле действует один такой суд; а в землях Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн образован один Высший административный суд на две земли. Высшие общие административные суды земель рассматривают по первой инстанции наиболее важные дела, а также являются апелляционной и кассационной инстанцией для административных судов земель[86]. Для рассмотрения дел в составе судов первой инстанции созданы «палаты» из трех профессиональных судей и двух судебных заседателей, во второй инстанции действуют «сенаты» из трех профессиональных судей[87].

Высшим звеном является Федеральный административный суд ФРГ (Bundesverwaltungsgericht) с резиденцией в Лейпциге. В компетенцию этого суда входит рассмотрение по первой инстанции дел по искам о незаконности актов федеральных органов исполнительной власти, споров о признании неконституционной деятельности общественных объединений. Суд рассматривает также дела в кассационном порядке. В составе суда имеется 12 сенатов, каждый из которых состоит из 5 профессиональных судей.

Часть 4 ст. 19 Конституции ФРГ устанавливает общий принцип обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц: она гласит, что если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Из данного принципа существует исключение, установленное конституционной нормой (ч. 2 ст.10 Конституции ФРГ), оно касается ограничений прав граждан на тайну переписки, почтовой и телефонной связи. Такие ограничения могут быть установлены только законом, при этом государственный орган имеет право не сообщать гражданину об ограничениях его прав на тайну переписки, если этого требует защита основ демократического строя, сохранение Федерации или земли. Проверку законности ограничений прав в данном случае проводит не суд, а специальные и вспомогательные органы, назначенные народным представительством[88].

Организационные и процессуальные начала административной юстиции Германии закреплены в ст. 95–100 Конституции ФРГ, Положении об административных судах 1960 г. К компетенции административных судов отнесены все споры публично-правового характера, кроме дел, подведомственных Федеральному конституционному суду. Административные суды рассматривают следующие споры: дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государственным органам; споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления; споры о статусе государственных служащих.

Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров – исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта[89]

Примечания