Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

Представители широкого подхода к определению коррупции помимо подкупа (продажности) признают коррупционным любое корыстное злоупотребление своим служебным положением. Б. В. Волженкин рассматривает коррупцию как «социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»22. По мнению Г. Н. Борзенкова, коррупция – это «разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях»23. B. C. Комиссаров полагает, что коррупция должна пониматься как «использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности»24. По мнению профессора С. В. Максимова, коррупция – это «использование государственными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)»25. И. В. Годунов под коррупцией понимает «социальное явление, которое заключается в осуществляемых в различных формах злоупотреблениях государственными или иными полномочиями для получения выгоды в личных целях или в интересах третьих лиц, основанных на незаконных двусторонних сделках»26.

Сторонники широкого подхода к пониманию коррупции подчеркивают, что «коррупция – явление более широкое, чем взяточничество. Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью. <…> Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т. д. являются завуалированными формами коррупции»27. Действительно, если рассматривать коррупцию как комплексное социально-правовое явление, то ее многообразные проявления не укладываются в рамки подкупа и продажности. Так, Ю. Н. Попов и М. Е. Тарасов помимо взяточничества включают в понятие коррупции непотизм (покровительство на основе личных связей), а также незаконное присвоение публичных средств для частного использования28. По их мнению, коррупция представляет собой намеренное несоблюдение принципа независимости сторон с целью получения за это каких-либо преимуществ для себя и других лиц, с которыми установлены личные отношения. Т. В. Бекен ценность широкого понимания коррупции видит в том, что это предоставляет пространство для целостного, междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц29.

Отметим, что различие в аргументации анализируемых точек зрения в отношении объема и содержания понятия коррупции очевидно обусловлено телеологическим аспектом, контекстом использования данного термина. В одном случае (узкий подход) речь идет о квалификации деяний в качестве коррупционного преступления. В другом – о характеристике причин, условий, последствий коррупции как социального явления, выражающегося в общей деградации аппарата власти. Как справедливо отмечает А. В. Коваль, характеристика коррупции может быть криминологической и собственно уголовно-правовой30. При этом автор отмечает, что расширение уголовно-правового понятия коррупции путем включения в него иных составов преступлений против интересов службы и преступлений, совершаемых специальным субъектом – служащим с использованием своего положения, но не являющихся собственно должностными, с одной стороны, будет означать отступление от лингвистической традиции, с другой стороны, не привнесет ничего ценного в квалификацию преступлений этого вида (в отличие от понятий хищения и убийства, имеющих принципиальное значение).

Как нам представляется, широкое понятие коррупции действительно не дает ничего существенного уголовно-правовой теории. Более того, само по себе уголовно-правовое понятие коррупции нам кажется избыточным. В силу предельной конкретизации норм уголовно-правового закона коррупция может лишь означать некую совокупность преступлений (взяточничество, дача взятки и т. п.). Иными словами данное понятие с позиции уголовного права означает определенный вид (категорию, класс) преступных деяний, однако собственного содержания не имеет. Вряд ли можно предположить наличие обобщенного состава преступления – «коррупции». Следует оговориться, что понятие, признаки, последствия коррупции именно как социально-правового явления, конечно, могут быть востребованы уголовно-правовой политикой в плане криминализации или декриминализации тех или иных деяний, установления шкалы санкций и т. п. Однако в этом случае, по нашему мнению, коррупция выступает уже как криминологическая категория.

Таким образом, в самом общем виде термин «коррупция» может обозначать:

а) конкретную совокупность деяний (например, уголовно-правовых или административных составов);

б) обобщенное понятие, характеризующееся определенными признаками, позволяющее относить то или иное деяние к коррупционным правонарушениям.

В первом случае речь идет об отнесении понятия коррупции к конкретным, закрепленным законом составам, во втором – об оценке отдельного деяния на предмет его коррупционности. Например, ситуация конфликта интересов означает лишь потенциальную возможность ненадлежащего исполнения служебных обязанностей в связи с личной заинтересованностью. Однако характеристика поведения субъекта в качестве коррупционного или коррупционно опасного в каждом отдельном случае осуществляется индивидуально, с учетом конкретных обстоятельств. В этом втором функциональном значении понятие коррупции выступает не в качестве классификатора, а в качестве критерия.

Характерно, что в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений31. Наказание же за отдельные коррупционные правонарушения устанавливается за конкретные составы: «взятку», «подкуп», «злоупотребление властью» и т. д.

Таким образом, в методологическом плане уголовно-правовое понятие коррупции как совокупности конкретных составов представляется избыточным. Общее понятие коррупции в виде абстрактной дефиниции используется для оценки уровня коррупции, коррупциогенных факторов, выработки мер противодействия коррупции и т. п. Иными словами, такой подход исходит из максимально обобщенного понимания коррупции как социального явления. Как нам представляется, многие проблемы, связанные с реализацией действующего законодательства о противодействии коррупции, связаны именно с сущностной неразграниченностью коррупции как социального явления и коррупционного правонарушения как ее проявления. Заметим, что изначально в Национальном плане противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления и «коррупционное правонарушение» как отдельного проявления коррупции. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупционного правонарушения содержательно отсутствует, а понятие коррупции определяется перечислением отдельных коррупционных правонарушений.

Между тем коррупция как целостное социальное явление, очевидно, не сводится к совокупности отдельных своих проявлений, причем исключительно в правовой сфере. Представляется интересным проанализировать понятие коррупции с точки зрения его этимологии и смыслового содержания в различных дискурсах (политологическом, социологическом, социально-экономическом и т. п.). На наш взгляд, только комплексный, междисциплинарный подход позволит наиболее полно и адекватно очертить содержание данного понятия.

В словаре русского языка С. И. Ожегова коррупция (лат. corruptio) определяется как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; как продажность, подкуп взятками должностных лиц, политических деятелей32. Большой юридический словарь трактует данное понятие как «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц»33.

В этой связи интересно обратиться к этимологии слова «коррупция». Понятие «коррупция» (corrumpire) в Древнем Риме имело целый ряд семантических значений: «разламывать, портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать»34. Оно произошло от сочетания латинских словcorrei – «несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета» иrumpere – «ломать, повреждать, нарушать, отменять». В результате, как отмечают некоторые исследователи, образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества35. Одним из специальных значений данного слова было «подкуп судьи»36. Как справедливо указывает Г. К. Мишин, этимология понятия «коррупция» свидетельствует о том, что ее суть заключается не в подкупе, продажности публичных и иных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в том числе органов государственной власти37.

В античной Греции терминcorrumpere имел социальный смысл: «приведение в упадок нравов, расстройство порядка». Платон и Аристотель в своих работах неоднократно упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества38. При переводе трудов Аристотеля на английский язык обычно «неправильная», «выродившаяся» форма правления переводится как corrupt39.

В период Средневековья понятие «коррупция» приобрело исключительно каноническое значение – как обольщение, соблазн дьявола. Поэтому использовался термин corraptibilitas, означающий бренность человека, подверженность человеческой личности разрушению, греховным соблазнам40.

Современное понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих национальных правовых систем. Томас Гоббс рассматривал коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»41. По его мнению, «предположение о своей силе для сопротивления исполнителям закона отягчает преступление». Такое предположение, по его мнению, может быть обусловлено богатством или наличием высокопоставленных друзей. «Поэтому обычно люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем подкупа государственного правосудия или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения. <…> А люди, имеющие множество могущественных родственников или завоевавшие себе популярность и определенную репутацию среди толпы, осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на ту власть, которой надлежит заботиться о приведении законов в исполнение»42. Таким образом, философ уже разделял коррупцию как подкуп и как использование личных и родственных связей.

Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. В своей работе «Государь» он отмечает: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться»43.

Проблема коррупции была значительно освещена в трудах просветителей-энциклопедистов: Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Ф. Бэкона и др. В их трудах коррупция понималась как социальная болезнь, дисфункция общества44.

Таким образом, этимологический смысл слова «коррупция» так или иначе заключается в деградации системы публичной власти и общества. Причем при различных вариациях в отношении конкретных проявлений, «симптомов» коррупции (сговор, подкуп, соблазнение, использование личных связей) основное значение данного понятия сосредоточено на деструктивных последствиях данных деяний. Это еще раз доказывает, что коррупция как социальное явление не сводится к совокупности коррупционных правонарушений.

При анализе основных подходов к определению коррупции как социального явления следует учитывать междисциплинарный характер его исследования. Как справедливо отмечается в литературе, «анализ правовых положений не позволяет раскрыть все содержание данного понятия, получившего в науке множество интерпретаций»45. Присущие каждой отрасли обществоведения методы и исследовательские подходы серьезно влияют в том числе и на выработку специфических для каждой науки определений. Исследование коррупции как общесоциального явления осуществляется в социологической литературе.

В социологии распространен взгляд на коррупцию как форму девиантного поведения. Девиантное поведение – это деяние, не соответствующее официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям, и социальное явление, выражающееся в относительно массовых и устойчивых формах человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или же фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям46. Профессор Гарвардского университета Карл Иоахим Фридрих в рамках «конвенционального» подхода определяет как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. По его мнению, коррупция представляет собой «вид поведения, которое отклоняется от превалирующих норм. Это девиантное поведение, ассоциированное с определенной мотивацией, в частности с получением личной выгоды за общественный счет»47. Дж. Най определяет коррупцию как «поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием относительно частных (индивидуальных, семейных, частных); материальных или статусных целей»48. Подобную же точку зрения высказывают Д. Саймон и Д. Эйтцен. Они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе называют властную структуру как таковую49.

Вместе с тем есть и другая точка зрения, сторонники которой понимают коррупцию не как совокупность девиантных поведенческих актов, а как систему отношений в обществе. Так, Л. В. Гевелинг рассматривает коррупцию как деструктивную по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали систему социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и (или) нематериальной выгоды50. В данном случае коррупция рассматривается с точки зрения функционального подхода. Одним из первых, кто использовал возможности функционального подхода в исследовании коррупции, был Макс Вебер. В юридической литературе позицию Вебера часто критикуют за то, что он делал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений51. Безусловно, с позиции юридической доктрины всякая коррупция должна рассматриваться как противоправное и социально вредное явление, однако некоторые выводы, сделанные М. Вебером и другими представителями функционального подхода, могли бы оказаться востребованными с позиции противодействия коррупции. Коррупцию он рассматривал в широком смысле, не отождествляя ее с подкупом и продажностью. Интерес представляет выделение М. Вебером «коррупции “партийно-политического” характера», когда «партийными вождями за верную службу раздаются всякого рода должности в партиях, газетах, товариществах, больничных кассах, общинах и государствах. Все партийные битвы суть не только битвы ради предметных целей, но прежде всего также за патронаж над должностями»52.

Исследование коррупции как социального явления с позиций ее функциональной роли в обществе осуществлялось Я. И. Гилинским, который выделил институциональные характеристики данного явления:

• выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами и др.;

• наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

• присутствие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

• сленг и символика53.

Сторонники функционального подхода склонны рассматривать коррупцию как инструмент рынка, компенсирующий препятствия, создаваемые бюрократическим аппаратом государства54, «смазочное средство», компенсирующее недостатки государственного управления55. Собственно, именно признание функциональной роли коррупции в системе общественных отношений и вызывает волну критики в отношении такого подхода. Так, например, О. Г. Карпович отмечает: «При очищении трудов функционалистов от наукообразной шелухи нельзя не заметить, что все их доводы сводятся к пресловутой экономической смазке, а также к тому, что, дескать, бытовая коррупция помогает реализации прав граждан, снимает ненужные барьеры, устраняет действие социально не обусловленных правовых норм. Между тем и в этих случаях негативные издержки коррупции превышают и так более чем сомнительную пользу. Вопреки утверждениям о том, что коррупция подготавливает общественные изменения, она, напротив, фиксирует негативную практику, как бы замораживая существующий порядок»56. Это, безусловно, верно с точки зрения юриста, для которого коррупция – это прежде всего противоправное деяние. Однако если отвлечься от характеристики данного явления как «плохого» или «хорошего», то нельзя не признать, что коррупция становится востребованной именно в излишне бюрократизированном обществе. Это своего рода сигнал, что государственный аппарат не в состоянии выполнять свои функции надлежащим образом и существует необходимость оптимизации административных процедур.

Таким образом, вопрос адекватной дефиниции понятия коррупции в конечном итоге приводит к проблеме уяснения сущности данного социального явления и, по нашему мнению, во многом зависит от методологической функции данного термина. Если рассматривать коррупцию в качестве социального явления, выражающегося в деформации аппарата публичной власти и гражданского общества, то в методологическом плане это означает, что усилия юристов должны быть направлены не столько на выявление отдельных проявлений коррупции (коррупционных правонарушений), сколько на построение эффективной модели управления, позволяющей элиминировать необходимость (потребность) в коррупции. Действительно, коррупция находится в состоянии перманентной конкуренции с бюрократией: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), то становится востребованной коррупционная модель социальных отношений.

С позиции цели данной работы значимым в методологическом плане нам представляется вопрос о классификации коррупции. На данный момент в специальной литературе отсутствует единство мнений относительно критериев такой классификации.

Так, М. Джонстон выделил несколько типов коррупции:

• взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т. д.);

• отношения в патронажных системах, в том числе покровительство на основе земляческих, родственных, партийных принципов;

• дружба и кумовство;

• кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям, и потому эти решения становятся предметом торговли57.

Очевидно, что данная классификация, подобно таксономии животных Борхеса, объединяет отдельные проявления коррупции, отобранные в соответствии с различными критериальными признаками. Например, взятки чиновников в сфере торговли выделены по признаку сферы распространения, дружба и кумовство – по форме проявления, а кризисная коррупция – в зависимости от причины или коррупциогенного фактора.

В отечественной литературе коррупцию предлагают подразделять в зависимости от отдельных ее характеристик на:

• бюрократическую и политическую;

• принудительную и согласованную;

• централизованную и децентрализованную58.

В зависимости от сферы деятельности различают:

• коррупцию в сфере государственного управления;

• парламентскую коррупцию;

• коррупцию на предприятиях.

В зависимости от иерархического положения коррупция подразделяется на верхушечную и низовую59.

Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая – со взяточничеством и с чиновничьим предпринимательством60.

В середине 2010 г. Всемирный банк и ЕБРР провели совместное исследование условий предпринимательства и показателей работы предприятий в 22 странах с переходной экономикой. Полученные в ходе исследования данные позволили Джоэлю Хэллману, Джерайнту Джонсу и Дэниэлю Кауфманну выделить три типа коррупции: скупку государства, влияние на государство и административную коррупцию61.

Скупка государства рассматривается как воздействие на формирование основных правил игры (т. е. законов, положений, правил и инструкций) посредством незаконных и непрозрачных частных платежей государственным должностным лицам.

Влияние – это способность частного капитала воздействовать на формирование правил игры без подкупа должностных лиц (благодаря таким факторам, как размер кампании, ее значение для национальной или региональной экономики, доля государства в пакете акций и продолжительность отношений с государственными чиновниками).

Административная коррупция определяется как частные выплаты государственным должностным лицам, осуществляемые не для введения новых правил, а в целях обеспечения искаженного применения тех или иных правил, законов или ограничений, наложенных государством62.

Очевидно, что в рамках данной классификации рассматривается только коррупция власти, т. е. субъектом коррупции является государственный или муниципальный служащий.

Поскольку в данной работе рассматривается административный механизм противодействия коррупции в целом и коррупция при этом понимается максимально широко (не только в сфере государственного аппарата), то прежде всего ее можно классифицировать в зависимости от сферы распространения на:

• коррупцию аппарата публичной власти;

• коррупцию в частной сфере (учреждения, организации, предприятия и т. п.).

В первом случае коррупция выражается в разрушении, деградации государственной и муниципальной власти, порядка управления, происходит «приватизация» власти. В частной сфере коррупция также угрожает публичным интересам, но уже опосредованно: в данном случае непосредственным объектом коррупции является порядок управления конкретной организации, однако если данная организация, например, оказывает публичные услуги, то коррупционные правонарушения могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц – получателей данных услуг. Это наиболее очевидно, когда речь идет о государственных учреждениях, предприятиях, организациях. Например, предоставление преимуществ корруптеру (при поступлении в учебное заведение, при направлении в лечебное учреждение и т. п.) неизбежно влечет ущемление прав и законных интересов иных лиц, что в конечном итоге означает неспособность публичной власти обеспечить взятые на себя обязательства.