Авиация России и санкции

Субсидирование авиаперевозок

Перекрёстное субсидирование есть нанесение ущерба одному сектору экономики за счёт другого.

Р.К. Пачаури

Согласно оценкам Счётной палаты, программа субсидируемых воздушных перевозок не оказывает заметного влияния на развитие и формирование региональной маршрутной сети, обеспечивая долю субсидируемых маршрутов в пределах 12% от общего количества рейсов, а также 6% перевезённых пассажиров. При этом, согласно выводам Счётной палаты, программа субсидирования не обеспечивает развитие маршрутов в труднодоступные и удалённые населённые пункты, где авиационный транспорт является основным или единственным и имеет социальную значимость235.

Общий объем прямых субсидий авиационных пассажирских перевозок превышает 20 млрд рублей в год и распределяется по следующим направлениям236 (таблица 3.1).

«Российский опыт субсидирования регионального рынка авиаперевозок показал, с одной стороны, высокую востребованность инструмента, особенно небольшими региональными авиакомпаниями, увеличившую пассажиропоток. А с другой стороны, выявил явные недостатки – дополнительное финансирование не привело к какой-либо положительной реструктуризации рынка. Выделенные средства просто пропорционально распределились между авиа-перевозчиками и не привели ни к появлению новых, ни к увеличению частоты полётов действующих авиакомпаний на субсидируемых линиях»237.

Неэффективность системы субсидирования подтверждается следующим фактом: несмотря на то, что в 2019 году количество субсидированных маршрутов выросло по сравнению с 2017 годом на 86% – до 242 маршрутов, основную их долю составляли маршруты, на которых уже велись коммерческие перевозки, что никак не способствовало расширению маршрутной сети. При этом доля новых уникальных маршрутов в этот период составляла незначительную величину от 4,5 до 8,5%238.

Таблица 3.1

Россия далеко не единственная страна, имеющая потребность в поддержании авиасообщения с отдалёнными территориями. Например, географические, демографические и инфраструктурные условия Аляски радикально не отличаются от условий Чукотки. Так, на Аляске 82% малых населённых пунктов вообще не имеют доступа к дорогам, и поэтому люди летают в 8 раз чаще, чем остальной Америке, и перевозят по воздуху около 1 тонны грузов в год, что в 39 раз больше, чем в среднем по стране239.

В США действует программа Essential Air Service (EAS), направленная на поддержание минимального уровня регулярных авиаперевозок с небольшими населёнными пунктами самолётами 30–50 мест или 9 и менее, рейсами туда-обратно. Принцип программы EAS состоит в том, чтобы любое поселение имело доступ к национальной системе воздушных сообщений, как минимум одной авиалинией из близлежащего к ней местного аэропорта до среднего или большого аэропорта-хаба (расположенных от поселения на расстоянии 200 км более), через который далее открывается доступ ко всей системе воздушного транспорта страны. Тарифы устанавливаются на уровне, принятом перевозчиками в данном регионе, а субсидии предоставляются на основании 2–4-летних контрактов240. В программе EAS задействовано порядка 160 аэропортов, 60 из которых расположено в штате Аляска241. Общее финансирование программы, включая доходы от полётов, составляет $288 млн из которых $155 млн – прямые субсидии242.

Примерно половина американских субсидируемых перевозок выполняется турбовинтовыми и поршневыми самолётами с пассажировместимостью до 19 мест. 50-местные реактивные самолёты выполняют 14% субсидируемых рейсов. Самолёты пассажировместимостью более 50 мест в программе не участвуют243. Авиакомпании, выполняющие эти рейсы, часто используют уникальные самолёты, в том числе старые модели с возрастом более 40 лет, которые дешевле эксплуатации и обычно не осуществляют обслуживание пассажиров в полёте244. Российские подходы к организации субсидирования авиатранспорта почти диаметрально противоположны американским. В России социальная поддержка оказывается безадресно, путём перекрёстного субсидирования, а в США социальная поддержка – лишь следствие поддержания государством маршрутной сети с низким трафиком. Ключевым стратегическим недостатком отечественной системы субсидирования воздушных перевозок является преимущественное субсидирование коммерчески привлекательных маршрутов. Так, компании, которые получают маржинальные международные перевозки, перекрёстно субсидируют межрегиональные рейсы, занижая свою рентабельность в объёмах, согласованных с регулятором245.

Аналогичным образом распределяются и прямые бюджетные субсидии. Например, в 2021 г.63% общего объёма субсидирования российских воздушных перевозок (13,7 млрд руб. из 21,8 млрд руб.) было выделено Дальневосточному федеральному округу. Из них 40% (5,49 млрд руб.) израсходовано на поддержание 21 авиамаршрута между городами Дальнего Востока и Москвой с Санкт-Петербургом246. Иными словами, целью выделения значительной, а возможно, и большей части российских субсидий является предоставление социальной поддержки лицам, случайно купившим билет, с последующими попытками ограничить количество билетов в одни руки247.

Грубая системная ошибка в выборе направлений и методов социальной поддержки приводит к крайне негативным экономическим и социальным результатам:

1.«Для коммерсанта важнее правила игры и их постоянство…правила важнее, чем помощь. Но если помощь оказывается, важно, чтобы она оказывалась по каким-то понятным правилам. Допустим, государство выделяет средства на полёты в районы, с которыми затруднено сообщение. Есть линия, на которой летают три авиакомпании. Тут приходит ещё одна и получает на это дотацию. То есть порядок нарушается»248. Вследствие этого несубсидируемые компании сокращают предложение, неудовлетворённый спрос растёт, как и потребность в социальной поддержке.

2.Средств субсидий не хватает на компенсации убыточности полётов в населённые пункты с низким уровнем трафика, что сокращает авиационную подвижность на маршрутах, которые должны связывать местные аэропорты с хабами.

3.Перераспределение на субсидирование волатильных доходов формирует обязательства с неустойчивыми источниками финансирования. Например, $30 млн из сумм, полученных в счёт оплаты иностранными авиакомпаниями за транзитное использование российского воздушного пространства, «Аэро-флот» направлял на субсидирование перевозок с Дальнего Востока249. С резким сокращением этих полётов из-за пандемии COVID-19, а затем и их полным прекращением из-за санкций 2022 года, источник был утрачен, а обязательства сохранились.

Нередко субсидии влекут за собой не повышение доступности межрегиональных рейсов на маршрутах, связывающих Дальний Восток с европейской Россией, а её снижение. Как следствие, безграмотно выделенные бюджетные субсидии вместо решения социальных проблем их усугубляют. Например, если дороговизна полёта из отдалённого населённого пункта, например в Хабаровск, обусловлена объективными обстоятельствами, связанными с низким трафиком, то дороговизна полёта, например из Хабаровска в Москву, может быть объяснена либо несовершенной конкуренцией, либо серьёзными макроэкономическими перекосами, компенсация которых является ключевой задачей властей. В частности, если цены на керосин в Дальневосточном федеральном округе на 30% дороже, чем у Китая, Японии и Кореи, и в два раза дороже, чем в Москве250, то высокая стоимость перелёта по маршруту Хабаровск-Москва является лишь следствием проблемы, которая должна и может быть решена множеством экономических, организационных и административных методов, но никак не субсидиями.

То же касается высокой стоимости топлива на местных воздушных линиях. «Сейчас северные завозы представляют собой несколько этапов «перевалки» авиакеросина: от производителя в цистерну, из цистерны в танкер, далее по реке или по морю, затем керосин сливается в наземные топливохранилища, после чего топливовозами доставляется в аэропорт и опять в хранилище. Если предусмотреть контейнерную логистику, мы уйдём от этих перевалок. Тот же самый контейнер после его заправки на НПЗ будет доставлен в местный аэропорт, где авиакомпания из этого же танка сможет заправиться»251.

При очевидных причинах, вызывающих дороговизну авиатранспорта и столь же очевидных вариантах устранения этих причин, расходование бюджетных средств на борьбу со следствиями, путём субсидирования перелётов, приводит лишь к трансферту финансовых средств в пользу бенефициаров системных экономических перекосов и консервированию проблем, без статистически значимых социальных результатов. Вследствие этого, например в Якутии, «летают только командировочные и бесплатные льготники, которым безразлична цена. Для остальных билет запретительно дорог»252.

При системном решении проблем, мешающих удешевлению перелётов, у социально незащищённых категорий граждан появится масса вариантов покупки дешёвых билетов – от пользования услугами лоукостеров до раннего бронирования или покупки «горящих» билетов, без какого-либо бюджетного субсидирования. Наконец, самым жёстким и явно не самым безопасным с точки зрения санкций вариантом решения социальных проблем может явиться полная ратификация Чикагской конвенции, включая восьмую степень свободы – каботаж253, т.е. коммерческие полёты зарубежных авиакомпаний на внутренних российских направлениях.

Независимо от выбранного метода прямая, адресная, персонифицированная социальная поддержка отдельных граждан при существенно подешевевших билетах даст заведомо больший результат, чем безадресное субсидирование экстремально дорогих рейсов. На основе адресной поддержки удастся при минимальных бюджетных расходах гарантировать гражданам выполнение определённых стандартов, например обеспечить время в пути между центрами регионов России не более 24 часов, в пределах любого субъекта Федерации – не более 12 часов, а между любыми произвольными малыми населёнными пунктами на разных концах страны – не более 36 часов254.

Идеальным примером сочетания недостатков существующих механизмов субсидирования авиаперевозок является авиакомпания «Аврора». Целью создания этой авиакомпании была консолидация бюджетных финансовых потоков, направленных на поддержку авиасообщения в регионах Дальнего Востока и Крайнего Севера, с вытеснением на этой основе любой конкуренции в сфере социальных перевозок255. Для этого были объединены 8 из 17 дальневосточных авиакомпаний. Собственниками новой компании стали администрации дальневосточных регионов (49% акций «Авроры» принадлежит Сахалинской области, по 5%—у остальных десяти субъектов Дальневосточного федерального округа, «золотая» акция Минвостокразвития России). Чиновниками была разработана концепция единой дальневосточной авиационной компании, включающая в себя потребность в воздушных судах, маршрутную сеть и объёмы государственной поддержки на период до 2025 года. Определена маршрутная сеть из 535 социально значимых маршрутов, в том числе в межрегиональных и 469 местных256.

Перед авиакомпанией была поставлена задача увеличения количества перевезённых пассажиров с 1 млн человек в 2019 году до 2 млн пассажиров в год в 2025 году, из которых 300 тысяч должно ежегодно перевозиться на местных линиях и около 1,7 млн – на межрегиональных. В 2021 году были профинансированы первые 20 социальных маршрутов на сумму 1,23 млрд рублей, из которых наиболее высоким спросом пользовались рейсы Южно-Сахалинск – Комсомольск-на-Амуре и Владивосток—Улан-Удэ со стоимостью 2,2–10 тысяч рублей257. Иными словами, основным направлением деятельности компании стала работа на маршрутах между крупными аэропортовыми хабами, т.е. «Аврора», получая субсидии, стала конкурировать на коммерчески привлекательных маршрутах с коммерческими перевозчиками, не получающими субсидий.

Концепцией авиакомпании была зафиксирована задача ведения плановоубыточных перевозок, покрываемых за счёт бюджета с сохранением, как минимум до 2025 г., занятости кресел на всех типах маршрутов на местных линиях— 24%, на региональных линиях (из столицы региона в малый населённый пункт) – 40%, на межрегиональных рейсах – 62%258. Иными словами, компанией в среднесрочной перспективе задача заметного сокращения ключевых издержек не только на ставилась, но и не декларировалась.

Всего в 2021–2025 гг. для авиакомпании планируется закупить 68 самолётов, из них «45 самолётов российского производства за счёт средств федерального бюджета… Потому что у вновь создаваемой авиакомпании «социальная направленность, это не коммерческая компания, её задача повысить транспортную доступность и перевозить большее количество людей, предоставить возможность авиационного сообщения в труднодоступные на-селённые пункты»259. Структура закупки: 8 (по другим источникам 4) – SSJ-100 (98 мест), 19 – Ил-114–300 (предположительно 68 мест, самолёт не сертифицирован), 8 (по другим источникам 6) – L-410 NG (19 мест) и 10 (по другим источникам 12) – «Байкал» (предположительно 9 мест, самолёт в стадии заводских испытаний)260. Из серийной авиатехники предполагается получить – DHC-6 Twin Otter (19 мест), 7 – Bombardier DHC-8 (50 мест) и DHC-8-Q400 (на 70–78 мест)261. По оценкам НИЦ «Институт имени Н.Е. Жуковского», спрос на перевозки настолько низок, что даже при использовании малых воздушных судов (9–19 мест) заполняемость кресел будет очень низкой, и все рейсы придётся дотировать, а себестоимость перевозок на этих воздушных судах относительно больших по-прежнему остаётся высокой. Необходимо обеспечить расширенные условия базирования воздушных судов, их высокие взлётно-посадочных характеристики, малую вместимость – порядка нескольких кресел262. Исходя из структуры спроса даже у «Байкала» избыточная кресельная ёмкость, и для решения задач перевозок в труднодоступных районах нужен парк из заметно меньших самолётов.

Несмотря на это, согласно описанным планам, основу авиапарка компании должны составить воздушные суда с пассажировместимостью более 50 мест, что абсурдно с точки зрения мирового опыта организации субсидируемых авиаперевозок, но вполне рационально в ситуации, когда в соответствии с принятым политическим решением 70% от общей суммы предоставленных субсидий должно использоваться на маршрутах, заявленных к выполнению воздушными судами российского производства263, а воздушные суда малой пассажировместимости не производятся.

Общий объем финансирования покупки самолётов (без лизинговых платежей) составит 53 млрд руб., из них 60% – средства Фонда национального благосостояния, а 40% – привлекаемые заёмные средства. Кроме того, для покрытия затратна владение 45 новыми российскими самолётами в период до 2044 года потребуется 112,5 млрд руб., финансировать которые предполагается путём компенсации лизинговых платежей, льготного кредитования и целевых программ Минпромторга264. Иными словами, для создания условий по увеличению суммарных авиационных пассажирских перевозок в России порядка 1% от текущего уровня, предлагается произвести бюджетные инвестиции, сопоставимые с десятилетним суммарным объёмом бюджетной поддержки, а саму текущую бюджетную поддержку консолидировать на операторе, изначально ориентированном на планово-убыточное функционирование.

На примере авиакомпании «Аврора» можно констатировать, что бизнес-модель авиакомпаний, занятых местными и региональными перевозками, обычно целиком ориентирована на освоение бюджетных субсидий. Концептуальный недостаток этого подхода состоит в том, что в стремлении одновременно решить противоречивые задачи социальной поддержки и поддержки спроса на авиатехнику избрана принципиально неверная целевая модель авиакомпании. При нормальной загрузке самолёта в 1/4 от кресельной ёмкости льготников фактически перевозят по расценкам, близким к расценкам бизнес-джетов, покрывая убыток бюджетными деньгами.

Таким образом, авиакомпания «Аврора», прикрываясь мифами о невозможности рентабельного функционирования авиаперевозчиков в регионах Крайнего Севера и Дальнего Востока, а также о неизбежной убыточности местных и региональных воздушных перевозок без бюджетной поддержки, обосновывает необходимость субсидирования коммерчески привлекательных маршрутов. Авиакомпания планирует:

–освоить на местных маршрутах, объективно нуждающихся в субсидиях из-за низкого трафика, не более 15% от общего объёма субсидий, а 85% освоить на перевозках между хабами и средними аэропортами, субсидирование которых вне форс-мажорных обстоятельств абсурдно и лишь подорвёт рентабельность единственного конкурентоспособного сегмента национальной авиасистемы – сегмента магистральных воздушных перевозок;

–израсходовать большую часть выделяемых бюджетом средств на закупку воздушных судов пассажировместимостью более 50 мест, что недопустимо как исходя из международного опыта, так и из того, что заполняемость летательных аппаратов самой «Авроры» на местных воздушных линиях лишь на 1/4–1/2, т.е. на маршрутах используются ВС в 2–4 раза более вместительные, чем требует структура спроса.

Абсурдная схема распределения субсидий пользуется полной поддержкой со стороны регулятора, который в числе двадцати приоритетных социально значимых маршрутов, субсидируемых из федерального бюджета, выделил коммерчески привлекательные полёты Южно-Сахалинск – Петропавловск-Камчатский, рейсы из Комсомольска-на-Амуре в Южно-Сахалинск, Благовещенск и Красноярск, из Николаевска-на-Амуре во Владивосток, из Советской Гавани в Южно-Сахалинск265.

С учётом советского и международного опыта развития внутренних пассажирских перевозок целевая модель для развития российского рынка может базироваться на стимулировании роста авиационной отрасли за счёт наращивания предложения авиаперевозок и авиаработ для удовлетворения значительного неудовлетворённого платёжеспособного спроса на при прямой и косвенной государственной поддержке. Для этого необходимо:

–использовать и оперативно внедрять американский, европейский и китайский опыт для создания современной системы требований к аэродромной инфраструктуре, технологиям сертификации летательных аппаратов и подготовки авиаперсонала;

–устранить перекосы между развитием малой и большой коммерческой авиации, устранив дефицит летательных аппаратов, лётного персонала и аэродромной инфраструктуры за счёт использования региональных, муниципальных и частных инвестиций;

–оптимизировать систему государственной поддержки для обеспечения доступности авиационных перевозок для населения с низким уровнем доходов;

–снять регулятивные и инфраструктурные ограничения, мешающие развитию отрасли.

В том случае если во главу угла будет ставиться решение социальных и производственных задач летательными аппаратами, категорически не соответствующими фактической структуре спроса, вся бизнес-модель авиакомпаний, занятых местными и региональными перевозками, целиком переориентируется на выполнение функций оператора освоения бюджетных субсидий. Это, в свою очередь, влечёт за собой систему негативных последствий:

–незначительность общего объёма субсидий не позволяет обеспечить широкомасштабную поддержку региональных и местных воздушных перевозок на социально приемлемом уровне;

–ограниченный объем субсидий распределяется произвольно, исходя из субъективных предпочтений уполномоченных лиц. Это влечёт за собой консервирование заведомо неэффективных маршрутов при существенных коррупционных рисках;

–возникновение новых маршрутов блокируется как из-за невозможности расчёта ключевых бизнес-показателей (так как на несуществующий маршрут невозможно спланировать субсидию), так и из-за неизбежного банкротства малых авиакомпаний при практически любом перераспределении субсидий на «чужие» маршруты;

–сохраняется низкая инвестиционная привлекательность местной и региональной авиации;

–продолжится свёртывание развития несубсидируемых авиаперевозок в регионах Крайнего Севера, Дальнего Востока и т.д.

Субсидирование социальных программ

Истина средства заключается в его адекватности цели.

Гегель

Одной из самых крупных субсидируемых социальных программ стало субсидирование санитарной авиации, объем которого с 2018 года по 2020 год возрос вдвое и составил 8,7 млрд рублей в год266. Единственным исполнителем авиационных работ для государственных нужд в целях оказания медицинской помощи определено акционерное общество «Национальная служба сани-тарной авиации» (НССА)267. Однако в настоящее время летательные аппараты НССА работают лишь в 34 субъектах РФ268, с 30%-ным объемом субподряда, с перспективой работы в 41 регионе. Всего же санитарной авиацией охвачены 79 из 85 регионов, а авиаработы выполняют 15 российских авиакомпаний, как правило, при поддержке местного правительства269 (рисунок 3.9).