Авиация России и санкции

«Только я могу судить о цвете, – сказал дальтоник, – потому что я беспристрастен».

Веслав Брудзиньский

Суть проблем

Сертификация, как и другие сферы ответственности национального регулятора, осуществляется в условиях выраженного конфликта интересов. С одной стороны, Росавиация отвечает за организацию сертификации лётной годности, с другой – задачу извлечения прибыли за счёт исследований в данной сфере деятельности решает подведомственный Росавиации ФГУП ГосНИИ ГА. Кро-ме того, доходы от сертификации должны обеспечить формирование сметы подведомственного Федерального автономного учреждения «Авиационный регистр Российской Федерации», которому монопольно делегирована большая часть полномочий Росавиации в этой сфере. Наконец, регулятор совмещает функции по оказанию государственных услуг с контролем за деятельностью аккредитованных сертификационных центров и испытательных лабораторий.

При выборе методологии сертификации отечественные авиационные власти колеблются между двумя полярными позициями – экстремально жёстким регулированием и контролем или практически полным самоустранением от регулирования и контроля. Подобная эволюция подходов была характерна для сертификации воздушных судов авиации общего назначения. На момент введения в законодательство понятия АОН в эту категорию гражданской авиации вошли преимущественно серийные летательные аппараты, произведённые в разное время в СССР, РФ и за рубежом. Данные воздушные суда, за редким исключением, ставились на учёт как единичные экземпляры воздушного судна (ЕЭВС). Ежегодная процедура подтверждения их лётной годности занимала 1–3 месяца, со стоимостью, которая превышала уровень платёжеспособности лиц, эксплуатирующих воздушные суда.

Проблемы усугублялись непрогнозируемостью правоприменительной практики, так как межрегиональные территориальные управления (МТУ) Росавиации по самым разным причинам массово отказывали владельцам в продлении лётной годности, что вывело из правового поля примерно 60–70% ВС владельцев воздушных судов. Ситуация не стабилизировалась до сих пор. Так, по состоянию на начало 2022 г., 69% из 9052 зарегистрированных в России воздушных судов не имело сертификатов лётной годности534 (рисунок 5.27).

В 2021 г. методология радикально поменялась. Регулятор отказался от самого понятия «единичный экземпляр», а сертификация лётной годности воздушных судов, относившихся к категории ЕЭВС, стала осуществляться на основании «акта оценки воздушного судна»535, который вправе выдать одна из 626 организаций, имеющих сертификат на право выполнения технического обслуживания и ремонта536. Данная корректировка была в какой-то мерелогична и соответствовала подходам, принятым в развитых авиасистемах, однако переломить сложившийся правовой нигилизм не смогла.

Развитие этой методологии «акта оценки» пошло в направлении допуска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих сертификатом организации по техническому обслуживанию, к самостоятельной разработке схем ремонта, выходящих за рамки эксплуатационно-технической документации производителя авиатехники.

Это формирует неоправданные риски. Создание подобных схем предполагает необходимость проведения научно-методической и опытно-экспериментальной проработки, с проведением при необходимости комплекса наземных и лётных испытаний. Аналогичная проработка требуется и для принятия ответственных решений о продлении срока действия сертификатов и иных документов, выданных иностранными авиационными властями, об использовании имеющейся эксплуатационно-технической документации и т.д. Необходимым набором компетенций и достаточно квалифицированными кадрами для выполнения перечисленных работ и принятия соответствующих решений в России обладают только организации экспериментальной авиации, научно-методические и научно-технические советы которых, во взаимодействии с лётно-испытательными подразделениями, могут обеспечить снижение рисков до приемлемого уровня и их контроль. Однако экспериментальная авиация находится в ведении другого ведомства, что создаёт существенное препятствие для действий регулятора.

Рисунок 5.27

За пределами выдачи сертификата лётной годности (СЛГ) на основании актов осмотра российские подходы к сертификации разработки, производства и эксплуатации авиационной техники, возможно, самые причудливые в мире. Они основаны на универсальном подходе (ФАП-21) к сертификации лёгкого воздушного судна и широкофюзеляжного самолёта, сформировались в период, когда сертификацию вёл Межгосударственный авиационный комитет (МАК), и оформились после того, как в 2015 г. значительная часть полномочий была перераспределена537 между Минтрансом России и Росавиацией с одной стороны и Минпромторгом России – с другой. В России созданы почти независимые вертикали ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ разработки, производства, испытания и ремонта авиатехники и СЕРТИФИКАЦИИ разработчика, изготовителя авиатехники и комплектующих изделий (рисунок 5.28).

В этих вертикалях пересекаются все основные функции, за исключением функции выдачи собственно самого сертификата типа воздушного судна и экспортного сертификата лётной годности. Попытки синхронизировать межведомственное взаимодействие носили формальный характер538 и к заметным результатам не привели.

Действующие Федеральные авиационные правила, регламентирующие процедуры сертификации, вступили в силу через 4 года после передачи Рос-авиации соответствующих полномочий и заменили разработанные МАК АП-21. В них установлены следующие этапы сертификации: заявка в Рос-авиацию— проведение этапа макета изделия— сертификационные работы— экспертиза Авиарегистра – выдача Росавиацией одобрительного документа. Основные полномочия по организации сертификации сконцентрированы у Авиарегистра, который проводит экспертизу сертификационного базиса (его проекта), декларации о конструкции и характеристиках, эксплуатационной документации, программ и результатов сертификационных работ и испытаний, а также контроль их полноты и качества. Вся экспертиза организуется после установления соответствия юридических лиц, осуществляющих разработку, изготовление авиационной техники, существующим требованиям539. Также организации обязаны получить лицензию Минпромторга России, которая подтверждает540:

Рисунок 5.28

-наличие зданий, сооружений, помещений, технической документации, испытательного, технологического оборудования, средств программного обеспечения и поверенных средств измерений;

–наличие в штате специалистов, имеющих профессиональное образование, заключивших с ним трудовые договоры и отвечающих соответствующим квалификационным требованиям;

–наличие системы производственного контроля.

Таким образом, организации как при сертификации, так и при лицензировании должны иметь такой уровень производственного, кадрового и технологического обеспечения, который позволяет свести риски выпуска ненадлежащих изделий к минимуму. Кроме того, широкий комплекс научно-аналитических работ проводится на стадии получения разрешения на первый вылет. Подобная процедура не характерна для международной авиасистемы, является атавизмом советских подходов к обеспечению безопасности испытаний и не соответствует требованиям ФАП-21, однако на практике сертификационные структуры по-прежнему требуют её проходить. Суть состоит в необходимости получения дорогостоящих заключений от ведущих отраслевых институтов (ЦАГИ, ЛИИ, ЦИАМ, ВИАМ и др.). Только ЛИИ им. Громова настаивает на необходимости оформления 36 отчётов, подготовка которых занимает несколько месяцев и стоит дороже, чем полная сертификация в EASA.

Несмотря на подтверждённую квалификацию и заключения, обладатели лицензий на разработку, производство, испытания и ремонт авиатехники для получения, например, сертификата разработчика авиатехники должны подготовить и внести в Росавиацию соответствующую заявку, содержащую общие данные о фирме-заявителе, а в дальнейшем по запросам Росавиации предоставить порядка 100 документов, таких как: «Руководство по качеству», «Руководство разработчика», «Документированные процедуры»… с общим объёмом в несколько тысяч страниц. Затем потребуется дождаться приезда аудита Росавиации (рекорд ожидания – более 4 лет). Уровни известности аттестованных Росавиацией и привлекаемых Авиарегистром сертификационных центров довольно сильно различаются. Три сертификационных центра создано в ГосНИИГА, по одному— в ЦАГИ, ЦИАМ, ГосНИИ АС, ЛИИ им.Громова. Наряду с перечисленными организациями, большая часть из которых имеет всемирную известность, аттестованы центры ЗАО «Норма», «Материал» и Ассоциации по сертификации «Русский регистр». Столь же разнопланов спектр сертификационных лабораторий и испытательных центров, включающий в себя, например, и ЦАГИ, и ООО «НКК Консалтинг» (всего 71 организация)541.

Ввиду деликатности и чувствительности проблем сертификации тяжёлой авиатехники, ниже будут рассмотрены только вопросы, связанные с сертификацией лёгких пилотируемых и беспилотных воздушных судов. На данный момент требования, предъявляемые к лёгкой авиации (АП-23), радикально не отличаются от требований к тяжёлым воздушным судам (АП-25), рисунок 5.29. Также практически нет различий в подходах к сертификации комплектующих изделий для воздушных судов категории АП-25 (Ту-204, МС-21 и т.д.) и АП-23 (Финист, Рысачок, Гжель, Ил-103 и т.д.). Это подразумевает, что количество целей сертификации и её трудоёмкость будет практически одинаковой для любого изделия. Это существенно противоречит международному опыту несмотря на то, что и АП-23, и АП-25 довольно точно воспроизводят текст аналогичных документов, принятых в США и Евросоюзе.

Ключевое различие состоит в том, что национальные авиавласти, воспроизводя базовые документы FAA, не смогли воспроизвести всю систему нормирования лётной годности в части:

–установления на их основе норм лётной годности;

–выбора методов определения соответствия для каждой из норм лётной годности.

Таким образом, применяемые в России нормы и критерии лётной годности (в основном списанные полтора десятилетия назад у США и практически не обновлявшиеся после этого) не имеют разработанных (списанных у США) методов определения соответствия, что даже при наличии сертификационного базиса делает подготовку программы сертификационных работ делом субъективным и трудновыполнимым. Предположим, что в базисе зафиксировано положение о возможности посадки воздушного судна при попутном ветре 5 м/с (в условиях, когда отечественные нормы лётной годности не синхронизированы с аналогичными правилами EASA и FAA и отстают от мировых стандартов на десятилетия, обосновать включение именно этого, а не иного положения трудно). Возможные варианты методов определения соответствия: практический – когда лётчик приземляется при таком ветре; экспериментальный – когда соответствие норме подтверждается в аэродинамической трубе; расчётный – когда соответствие норме подтверждается математической моделью, и т.п.

Рисунок 5.29

Чем сложнее техника и шире нормы лётной годности, тем важнее выбор оптимальных методов определения соответствия. В противном случае лётные испытания станут бесконечно длинными, дорогими и опасными. Для при-ведённого выше примера практическое подтверждение безопасности посадки воздушного судна при попутном ветре 5 м/с может потребовать нескольких недель ожидания попутного ветра 5 м/с (не 4,9 и не 5,1, что труднодостижимо в реальной атмосфере), а может быть подтверждено расчётно, вообще без лётных экспериментов, на усмотрение Авиарегистра. Кроме того, именно методы определения соответствия устанавливают требования к количеству удачных экспериментов. В приведённом примере может требоваться 1 посадка при попутном ветре 5 м/с, а может требоваться 1000 таких посадок.

Как показывает практика, ни одна страна не может воспроизвести у себя систему сертификации другой страны. Даже если будет принято политическое решение о полном применении иностранных нормативов, но с их переводом на русский язык это повлечет за собой многолетние споры о нюансах интерпретации тех или иных положений. Например, в августе 2018 г. разработчики, производители и эксплуатанты гражданских парашютных систем признали целесообразность применения Международного Авиационного Стандарта SAE AS8015B и технического стандарта транспортного департамента Администрации федеральной авиации (FAA) США TSO-C23d «Индивидуальные парашютные системы». После этого до октября 2019 г. шли споры о нюансах перевода согласованных документов, а российский стандарт ГОСТ Р 58909–2020 был утверждён приказом Росстандарта лишь 6 июля 2020 г. Таким образом, почти два года потребовалось на согласование формулировок перевода 13-страничного документа. При этом методики испытаний, ему соответствующие, не утверждены до сих пор.

Именно поэтому у авиационных властей существует жёсткая дилемма: либо акцептовать всю зарубежную нормативную базу на языке оригинала, либо адаптировать иностранный опыт к своим особенностям, фактически создавая нормативную базу заново. В России полноценной адаптации проведено не было, из-за чего возникли методологические и методические разрывы, которые досанкционное время перекрывались либо посредством международного сотрудничества, либо свёртыванием легализации воздушных судов из-за невыполнимости сертификационных требований (рисунок 5.30).

Рисунок 5.30

Примером некачественной адаптации являются российские АП-23, принятые как аналог американских 14 CFR часть 23. Собственно текст авиационных правил составляет от силы 1% от общего объема документов, необходимых для сертификации. В число 99% непереведённых и не введённых в России документов попал пояснительный циркуляр AC 1309–1E542, который внёс существенные упрощения в практику применения в США 14 CFR часть 23.

Количество целей сертификации регулирует назначенный уровень критичности DAL (Design Assuarance Level). Уровень критичности назначается в зависимости от последствий, которые вызывает отказ изделия. Принятые требования по разработке программного обеспечения распределены по уровням критичности:

–A – может вызвать катастрофичный отказ;

–B – может вызвать аварийный отказ;

–C – может вызвать сложный отказ;

–D – может вызвать отказ, усложняющий условия полёта;

–E – может вызвать отказ, не влияющий на эксплуатационные возможности воздушного судна или рабочую нагрузку на пилота.

Циркуляр AC.23.1309–1Е позволил уменьшить требования по доказыванию вероятности отказа для воздушных судов, сертифицируемых по АП-23 в зависимости от класса. И если вероятность отказов уровня «А» (катастрофа) составляет 10–9 для ВС IV категории, то для ВС I категории должна подтверждаться вероятность 10–6 (таблица 5.5).

Дифференциация требований критически важна для лёгкой авиации, так как объём трудозатрат при ужесточении на 1 уровень примерно утраивается относительно предыдущего. То есть разработка категории А в три раза более трудоёмкая, чем категории B, в девять раз более трудоёмкая, чем категории С, в 27 раз – чем D. Вследствие этого, трудоёмкость разработки и сертификации изделия для самолёта I категории АП-23 в США примерно на порядок меньше, чем в РФ.

Таблица 5.5

Так, сбой управления автопилотом для тяжёлых воздушных судов может иметь категорию «А, а для лёгкого воздушного судна, например Ан-2, – категорию «D» (если кто-то всерьёз захочет сертифицировать автопилот для Ан-2).

Критичность отказов меняется также для самолётов с максимальной конфигурацией пассажирских кресел 0–1, 2–6, 7–9, 10–19. Понижение сертификационных требований обосновывается существенно меньшим налётом лёгкой авиатехники относительно тяжёлой, что снижает вероятность попасть в отказную ситуацию, которая зависит от интенсивности эксплуатации воз-душного судна.

Таким образом, применение методологически единых сертификационных требований к лёгким и тяжелым воздушным судам влечёт за собой искусственный перевод нежелательных для лёгкого ВС отказов в категорию недопустимых (рисунок 5.31).

Опыт эксплуатации лёгкой гражданской авиационной техники постепенно утрачивается из-за выбытия парка, а опыт сертификации лёгких воздушных судов в постсоветское время вообще практически отсутствует. За почти семь лет, прошедших с момента передачи Росавиации соответствующих полномочий, полноценная практика сертификации лёгкой авиатехники не наработана. Практика, наработанная МАК, незначительна, а советские подходы малоприменимы ввиду их устаревания и несоответствия ныне действующим в России стандартам. Острый недостаток у отечественных специалистов и чиновников опыта практической сертификации и глубокая внутренняя неуверенность в собственной квалификации влечёт за собой применение широкомасштабных перестраховок, радикально усложняющих и удорожающих процедуру сертификации. Именно эта проблема привела к тому, что немногочисленные российские производители лёгких / сверхлёгких воздушных судов зачастую подтверждали лётную годность своих изделий за рубежом.

Рисунок 5.31

В условиях отсутствия качественных научно-технических заделов формирование сертификационного базиса стало экстремально сложной задачей для российских авиационных властей, особенно при применении новых технологий, материалов и концепций. Например, «при создании беспилотных авиационных систем и беспилотных воздушных судов используются, в основном, нормативные документы, регламентирующие деятельность в области пилотируемой авиации. Своей «нормативки» для беспилотников практически пока нет»543. Вследствие этого разработчикам беспилотной авиатехники навязывается использование правил АП-23 иФАП-21, не учитывающих специфику БВС. Более того, при обсуждении сертификационного базиса отдельные эксперты доходят до требований соблюдения норм НЛГ-3544. На основе заведомо устаревших норм пилотируемой авиации можно в какой-то мере сформулировать требования к самому беспилотному воздушному судну, воздушному винту и охране окружающей среды. Естественно, эти требования будут заведомо завышены, во-первых, потому что они изначально завышены из-за отсутствия категорирования воздушных судов; во-вторых, потому, что рассчитаны на обеспечение безопасности человека, находящегося на борту. Однако нормы пилотируемой авиации категорически не могут описать требования к линии управления и контроля, а также станции внешнего пилота, не применяемые на пилотируемых воздушных судах. Отсутствие отечественного научно-технического задела компенсируется включением в сертификационный базис норм, вырванных из контекста документов JARUS или даже STANAG545.

Авиационные власти пытаются компенсировать свою методологическую беспомощность административным рвением, обязав546 разработчиков привлекать военные представительства МО РФ в качестве независимой инспекции, а также создать и ввести в непосредственное подчинение у руководителя структурные подразделения по:

–сертификации (координирует деятельность других подразделений, контролирует соблюдение процедур сертификации и результаты сертификационных работ, согласовывает доказательную и эксплуатационную документацию);

–управлению качеством (контролирует структурные подразделения и проверяет внешние организации);

–управлению безопасностью полётов (анализирует риски и обеспечивает их контроль и приведение к приемлемому уровню, координирует деятельность по выявлению факторов опасности, относящихся к разработке, изготовлению, эксплуатации, техническому обслуживанию воздушных судов).

Несмотря на отсутствие современной или хотя бы системной методологии, дифференцированных подходов к оценке рисков, наконец статистически значимой практики сертификации лёгкой авиатехники у Авиарегистра и привлекаемых им структур, стоимость их услуг, по разным данным, колеблется в диапазоне от 60 млн руб.547 до 300 млн руб., что на 1–2 порядка выше стоимости сертификации зарубежом548. Необходимо особо отметить, что многомиллионные расходы на сертификацию предлагается нести предприятиям, имеющим лицензию Минпромторга России, на подготовительные мероприятия для получения которой требуется около года, с увеличением штата и затратами на оборудование порядка 200 млн руб.549

Существующая система сертификации создана исходя из гипотезы, что если аккредитовать всемирно известные институты в качестве независимых сертификационных центров Росавиации, то можно будет полностью отказаться от взаимодействия с системой экспериментальной авиации, обеспечив независимость «от разработчиков и изготовителей авиатехники, а также от курирующего последних Минпромторга России»550. Данная гипотеза сокрушительно провалилась на практике:

–во-первых, система, состоящая из 81 сертификационного, испытательного центра и лаборатории, обеспечила выдачу всего 57 сертификатов изготовителей авиационной техники551. Иными словами, производители комплектующих изделий практически в полном составе демонстрируют незаинтересованность в прохождении процедур, установленных национальными авиационными властями;

–во-вторых, в отличие от МАП СССР, Минпромторг России не является «куратором» авиационной промышленности, а выполняет функции лицензирующего органа, с набором функций, который существенно шире функционала лицензирующих структур. Кроме того, у Минпромторга России, в отличие от Росавиации, отсутствует конфликт интересов, который провоцировал бы его на завышение стоимости сертификационных работ для обеспечения финансирования подведомственных структур;

–в-третьих, при отсутствии научно-технических и организационных заделов, а также необходимого опыта нужно не наращивать количество сертифицирующих организаций, а обеспечить получение необходимых данных «на практике путём определения частоты появления авиационных происшествий в зависимости от количества выполненных воздушными судами полётов»552.

В этом контексте требуется серьёзная дополнительная аргументация для опровержения гипотезы о том, что «стараниями бюрократии сертификация «а-la FATA» окончательно приобрела черты рутинной процедуры по сбору средств с… изготовителей, ради допуска их самолётов и вертолётов на российский рынок»553.

В настоящее время в качестве «философского камня», призванного решить все проблемы, рассматривается издание серии ГОСТ Р, на основе которых сформируются близкие к идеалу требования к лётной годности и возникнут методы определения соответствия. Проблема видится лишь в том, что самостоятельное решение этих задач в России может быть найдено только при условии проведения очень большого количества экспериментов. Иными словами, необходимо сначала допустить к эксплуатации много авиатехники, проанализировать полученные результаты и совместными усилиями авиационного сообщества обобщить лучшую практику. После этого обеспечить обновление документа с периодичностью 6–12 месяцев и подготовку его новой редакции с периодичностью 24–36 месяцев. Без соблюдения этой или подобной процедуры ГОСТы Р превратятся в оторванную от жизни бюрократическую теоретизацию с процедурой принятия, занимающей около двух лет, и гигантскими проблемами по обновлению и корректировке.

Без надлежащей практики даже самые свежие ГОСТы приносят заметный вред. Например, 27 мая 2021 г. был принят Национальный стандарт РФ ГОСТ 59518–2021 «Беспилотные авиационные системы. Порядок разработки»554. В ситуации, когда большая часть разрабатываемых в России гражданских БВС имеют взлётную массу до 30 кг и ни одно гражданское БВС не превышает установленный для лёгких пилотируемых самолётов порог в 5700 кг, данный пятистраничный (!) документ отсылает разработчиков к нормам и правилам, регламентирующим требования к тяжёлой пилотируемой авиатехнике. Более того, согласно этому ГОСТу «Разработка технического задания производится согласно ГОСТ 19.201», утверждённому постановлением Госстандарта СССР 18 декабря 1978 г., а он, в свою очередь, отсылает к ГОСТу 2.301–68, утверждённому Госстандартом СССР в декабре 1967 г. Несколько утрируя, можно констатировать, что этот пятистраничный плод бюрократических усилий предъявляет к стартапам, направленным на создание 500-граммовых игрушечных дронов, требования соответствовать принятым 65 лет назад стандартам разработки широкофюзеляжных авиалайнеров.