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El Tribunal de Cuentas Europeo ya emitió un informe en el que examina 24 proyectos europeos beneficiados por las ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo de Cohesión en carreteras, siendo España el segundo país beneficiado al recibir 8.558 millones de euros entre 2000 y 2013. En las conclusiones de malas prácticas se reconocen las españolas: no se prestó suficiente atención a la rentabilidad de los proyectos, presentando previsiones de tráfico sobreestimadas; el tipo de carretera elegida no era la más adecuada, optando por la autopista en tramos donde una autovía era mejor opción; el incremento del coste medio respecto al previsto era del 23 %; en España el coste de construcción de calzadas era de los más caros. El informe ponía en evidencia que cada kilómetro de autovía española costó de media el doble que en Alemania y, al contemplar la legislación española modificaciones y ampliaciones del contrato por «circunstancias imprevistas», las obras presentaban una media de tres ampliaciones, implicando un sobrecoste de entre el 20 y el 30 % (Tribunal de Cuentas Europeo, 2013).
Entre los mecanismos de colaboración público-privada para financiar las infraestructuras de carreteras se apuesta por el modelo concesional. Las obras y el mantenimiento se llevan a cabo con capital privado, que se compensa con la concesión por un periodo de años determinado de la explotación de la vía. En 2012 los 3.307 kilómetros de autopistas en régimen de concesión son explotadas por 32 sociedades, y de ellos corresponden a la Administración General del Estado el 83,5 %, recayendo el resto en otras administraciones públicas.
Pero el resultado económico de las sociedades concesionarias no ha sido el esperado y sus deudas se han ido acumulando, pasando el coste medio de la deuda de las 21 concesionarias de la Administración General del Estado de 5.711 millones de euros en 2007 a 9.054 en 2012 (Ministerio de Fomento, 2014). Y ha sido el modelo de peaje el que recoge los peores resultados, entrando en quiebra muchas de las sociedades. Las empresas aluden al desplome del tráfico durante la crisis, pues si en 2006 la media diaria de tráfico de las autopistas de peaje en España alcanzó el máximo histórico de usuarios, en 2011 se registra el mínimo de los últimos catorce años, retrocediendo a los niveles de 1998 que, según Fomento, representa un desplome desde el inicio de la crisis del 25 %. Sin embargo, la situación crítica de las empresas que actualmente compromete económicamente al Estado se debe a más factores, y algunos están en la base del propio modelo concesional, como son la adjudicación a través de concurso y no de subasta y los sobrecostes que se derivan de contrataciones a la baja, embrión de posterior encarecimiento de obras, modificados y ampliaciones de contrato.
Sin ánimo de generalizar, pues hay autopistas que continúan siendo rentables, el panorama es especialmente grave en ocho autopistas de peaje construidas a partir del año 2000 que desde 2012 presentan suspensión de pagos. Son 710 kilómetros de vías que corresponden a la Administración General del Estado: las radiales madrileñas R-2, R-3, R-4 y R-5, la M-12 (eje aeropuerto de Barajas), la AP-41 (Madrid-Toledo), la AP-36 (Ocaña-La Roda) y la AP-7 (Cartagena-Vera o circunvalación de Alicante). La deuda total financiera de las sociedades concesionarias suma en 2016 cerca de 3.800 millones de euros. Aparte figuran 470 millones por obras pendientes de cobro, más otros 1.200 millones por expropiaciones (frente a los 400 previstos). En total, cerca de 5.500 millones que constituyen una gravosa carga para el erario público, dada la obligación de pago que recae sobre el Estado por la Responsabilidad Patrimonial de la Administración.
En marzo de 2017 los recursos del Gobierno ante la Audiencia Provincial sobre las R-3, R-5, R-2 y AP-7 han sido admitidos a trámite, retrasando la posible liquidación como mínimo a 2019. De esta manera el Gobierno gana tiempo y la factura de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración se reduce cuanto más avance el periodo de amortización. Así pues, el tribunal deja en suspenso el auto de apertura de la fase de liquidación en tanto no se sustancien los recursos de apelación correspondientes. Estos fallos judiciales, que no admiten recurso, suponen un varapalo a los fondos oportunistas, dueños actualmente del 80 % de la deuda.
Es por ello que Fomento está contemplando volver a sacar a concurso las autopistas quebradas. Por el momento, la Audiencia Provincial ha fallado a favor de la propuesta de convenio presentada por la concesionaria de la R-3 y R-5. Se trata de una situación inédita que puede salpicar a las restantes vías. Sin embargo, los fondos oportunistas están decididos a oponerse a cualquier solución que no sea una rápida liquidación, ya que con el retraso ven menguar su negocio. La reprogramación de inversiones y nuevas prioridades de futuros gobiernos, así como el tratamiento que pueda otorgar a situaciones heredadas, más allá de aquellos aspectos ya judicializados, es algo que podrá evaluarse después de las elecciones de 2019.
C) Puertos y aeropuertos
Estos modos de transporte, más allá de las diferencias de sus sistemas de financiación (centralizada en el caso de los aeropuertos a través de AENA, y descentralizada en el caso de los puertos a través de las Autoridades Portuarias) presentan igualmente numerosos episodios de utilización inadecuada de recursos públicos. Una simple lectura de la información oficial de AENA sobre número de pasajeros en 2017 es suficiente para concluir que al menos la tercera parte del total de aeropuertos de su competencia son prescindibles (AENA, 2017). A ellos hay que sumar la relación de aeropuertos impulsados por distintas Comunidades Autónomas, sin más criterio que la supuesta rentabilidad electoral, ahora cerrados, fallidos, sin pasajeros o con un número tan reducido que seguirán siendo deficitarios durante décadas. También en este apartado superamos en número a países de nuestro entorno con más recursos y mayor volumen de población. El ejemplo que mejor ayuda a contextualizar esta inexplicable situación es Alemania (Heymann, 2015). En cuanto a inversiones infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, aunque el número de casos es menor, algunos son de tal envergadura que se hace difícil encontrar una explicación razonable para entender la situación actual.
Tampoco en este caso se dispone de evaluaciones rigurosas sobre rentabilidad. No las puede haber porque de haber existido muchos aeropuertos no existirían. La explicación es conocida: una decisión electoralista, por lo general acompañada de un estudio económico de encargo con cifras completamente irreales, que ha comprometido un volumen importante de recursos públicos sin rentabilidad alguna.
Afortunadamente, como muchos aeropuertos y algunos puertos contaron con ayuda de fondos comunitarios en el periodo 2000-2013, han sido objeto de evaluaciones por parte del Tribunal de Cuentas Europeo. Las conclusiones generales no pueden ser más reveladoras en relación con los aeropuertos: a) escasa rentabilidad y riesgo de que algunos tengan que cerrar si no cuentan con ayudas públicas continuas; b) recomendación de que para el periodo 2014-2020 solo se asigne financiación a aeropuertos que sean financieramente viables y hayan evaluado y demostrado adecuadamente las necesidades de inversión; c) recomendación de que los Estados cuenten con planes de coordinación que eviten exceso de capacidad, duplicación y descoordinación de inversiones.
Más explícitas son las severas críticas formuladas sobre los ocho aeropuertos seleccionados en España: no había necesidad acuciante de ampliar (Badajoz) o no estaba demostrada (Córdoba), varios no eran necesarios (un 28 %), la mayoría sufrieron sobrecostes y retrasos (el más significativo el de La Palma), la utilización media era inferior al valor de referencia (Fuerteventura, Vigo, La Palma, Badajoz), contaban con infraestructuras de tamaño excesivo, un 8 % de fondos se invirtieron en infraestructuras que no se utilizaban, estimaciones de costes e ingresos poco realistas, no son autosuficientes desde el punto de vista financiero, previsiones de pasajeros excesivamente optimistas (Córdoba, 179.000 previstos y 6.955 reales), impacto limitado de las inversiones y solapamiento con zonas de influencia, ausencia de indicadores… Un extenso catálogo que revela la dimensión de un derroche de recursos sin rentabilidad (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014) al que únicamente cabría objetar (sin que ello justifique retrasos o sobrecostes) que algunos aeropuertos insulares cumplen una función en la movilidad de la población que los hace necesarios. Añádase además el caso paradigmático de despilfarro impulsado por élites políticas regionales (sin coste político alguno), como es el aeropuerto de Ciudad Real, recientemente libre de cargas judiciales para operar por sus nuevos propietarios: más de 1.029 millones de euros dilapidados en un aeropuerto programado para 2,5 millones de pasajeros próximo a una ciudad de 75.000 habitantes (Mir, Cruz, 2012).
En el caso de los puertos destaca la gran inversión pública infrautilizada del puerto exterior de A Coruña y la ampliación de puerto del Musel en Gijón. Con carácter general las deficiencias han sido analizadas en el informe del mismo tribunal europeo referido a la evaluación de la inversión realizada en infraestructuras portuarias durante el periodo 2010-2013. Entre las más importantes destacan las siguientes: carácter ineficaz e insostenible de una parte significativa de la inversión, infraestructuras infrautilizadas o sin utilizar durante más de tres años, deficiencias de evaluación ex ante, sobrecostes, inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces viarios o ferroviarios, ausencia de coordinación, información incompleta y no siempre fiable y riesgo de haber sobreestimado la necesidad de capacidad portuaria adicional (Tribunal de Cuentas Europeo, 2016).
D) Desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas
Este apartado, tan importante como poco estudiado, es tratado de forma más extensa por el profesor Jorge Olcina en el capítulo cuarto. El vigente Plan Hidrológico Nacional de 2001, que cobraría protagonismo por la desafortunada e irrealizable medida prevista del trasvase de aguas del Ebro a las regiones del litoral mediterráneo, anulada en 2004, incluyó en su Anexo, un conjunto, poco conocido, de actuaciones de construcción de plantas desaladoras. Estas obras formarían la parte principal de las desaladoras contempladas, derogado el trasvase del Ebro, en el Programa Agua, aprobado en 2005. Ha sido en el contexto de desarrollo de dicho programa en el que se han producido los desajustes económicos que han dado lugar al inicio de la causa judicial (operación «Frontino») contra la Sociedad Estatal creada para la gestión de las obras derivadas de la construcción de infraestructuras hidráulicas en el litoral mediterráneo (Acuamed).
El planteamiento de construcción de las desaladoras en la costa mediterránea, que ha dado lugar al problema de sobrecostes que se investiga judicialmente, tiene su origen en 2004, cuando tras la afortunada derogación del trasvase del Ebro, se planteó como alternativa la construcción de 15 desaladoras, recuperando el proyecto inicial incluido en el Anexo del Plan Hidrológico Nacional de 2001. Entre 2004 y 2011, el Ministerio de Medio Ambiente fue elevando al alza la inversión inicial contemplada, que pasó de 721 millones de euros a 1.337 millones, un 85,4 % de sobrecoste en la fase de redacción de los proyectos. Para completar las obras de estas desaladoras, el gobierno popular invirtió, a través de la sociedad Acuamed, 1.650 millones. Se han completado 12 de las 15 desaladoras iniciales. El sobrecoste total sobre la inversión inicial prevista en 2005 ha sido del 128 % (de 721 a 1.644 millones de €) (Tribunal de Cuentas, 2014).
A este sobrecoste detectado en la ejecución de las obras de construcción de las plantas desaladoras o en actuaciones complementarias (redes de distribución de agua desalada), hay que añadir las cantidades invertidas en la construcción de otras plantas desaladoras y que, por diferentes razones, se desestimó su realización o se encuentran ralentizadas por falta de rentabilidad respecto a la previsión inicial.
Otro ejemplo de infraestructura de desalación, ejecutada por vía de urgencia, con un alto coste económico y claramente infrautilizada es la macro-desaladora del Prat de Llobregat, inaugurada en 2009, incluida en el cuadro 9. El proyecto, se ejecutó en apenas 24 meses, con un presupuesto final de 230 millones de € (adjudicada en 2006 por 158,7 millones €). Esta desaladora tenía como finalidad cubrir, en 2015, la quinta parte del abastecimiento total del área metropolitana de Barcelona (121 hm3/año) pero la realidad ha sido muy distinta: desde su inauguración en julio de 2009 apenas ha aportado, de media, el 2 % del volumen suministrado para el abastecimiento del área metropolitana (solo en 2012 se alcanzó el 5,3 %).
En el marco del programa AGUA, que ha tenido muchas reticencias para su implantación en la Comunidad Valenciana, destaca el caso de la desaladora de Torrevieja, una de las más grandes de Europa, con capacidad para producir 80 hm3/año. La macro-planta de Torrevieja está funcionando apenas al 10 % de su capacidad y el destino principal del agua es urbano. El coste final de esta desaladora se elevó a 290,1 millones de €.
Y es, asimismo, el caso de las desaladoras de Moncofa y Oropesa, ambas en la provincia de Castellón. Las dos desaladoras, ya finalizadas, han tenido un coste total de 104 millones de € (49,1 y 55,4 millones de €, respectivamente). En 2017 ambas instalaciones están paradas por ausencia de demanda en las poblaciones teóricamente beneficiadas y por falta de culminación de las infraestructuras de conducción del agua desalada desde las plantas hasta los depósitos de distribución de las poblaciones. Su construcción, incluida en el Programa Agua, se planteó en el momento álgido del boom inmobiliario, con previsiones exageradas de nueva edificación y aumento poblacional. La realidad ha resultado muy distinta.
No obstante lo anterior, el caso de la red de desaladoras merece una reflexión final: el despilfarro por aumento de costes de construcción y gestión de las plantas desaladoras del Programa Agua es innegable y además la justicia debe encargarse de dictar sentencia sobre casos de corrupción. Sin embargo, la crítica surgida sobre la oportunidad y necesidad de estas estaciones de desalación debe ser matizada. La sequía vivida en España durante el año hidrológico 2016-17 ha puesto de manifiesto que las desaladoras desarrolladas en el marco del Programa Agua han permitido evitar situaciones de desabastecimiento en la costa mediterránea, especialmente en Alicante y Murcia, en época estival, cuando la población estacional duplica o triplica la población residente en muchos municipios litorales, con el consiguiente aumento en el consumo de agua potable. Además, desde mayo de 2017 los regantes del trasvase Tajo-Segura, ante la precaria condición de recursos de la cabecera del Tajo desde la primavera de 2017, fueron autorizados por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA), a utilizar 21 hm3 de agua de la desaladora de Torrevieja para el riesgo de cultivos. Igualmente, el gobierno central inició en agosto de 2017 una serie de obras de emergencia para incrementar el rendimiento y uso de aguas desaladas en estaciones de desalación de las regiones de Murcia y Valencia. Todo ello reabre un debate llamado a cobrar mayor importancia en los próximos años.
El trasvase Júcar-Vinalopó es también un ejemplo de despilfarro de dinero público motivado por una modificación de criterio que justificó un cambio en el trazado de una infraestructura hidráulica. Este hecho significó la pérdida de toda la inversión que se había realizado hasta 2005 en las obras del primer trazado (110 millones de euros). A ello se ha unido el incremento de coste de las obras respecto al presupuesto inicial previsto del segundo trazado y la necesidad de reparación del embalse de San Diego, pieza básica para el reparto posterior (postrasvase) del agua a transferir. Veinte años después, y tras una inversión de 255 millones de euros, el mayor coste del precio del agua del nuevo trazado y la utilización política del mismo, siguen poniendo en cuestión su viabilidad y su rentabilidad económica. Despilfarro por infrautilización que se une al señalado por dinero público enterrado en una obra de infraestructura que nunca se utilizará.
Por último, es necesario referirse a un proyecto relacionado con otro recurso natural, en este caso energético, el proyecto Castor. Constituye tal vez el mejor ejemplo no solo de despilfarro, sino de las patologías institucionales antes definidas como crony capitalism o «capitalismo políticamente garantizado». La tramitación del proyecto se inició en agosto de 2005 y se aprobó definitivamente en mayo de 2008 mediante un Decreto de adjudicación que incluía una polémica cláusula, inédita en este tipo de instalaciones y avalada por el Tribunal Supremo en octubre de 2013, que indicaba que en caso de extinción de la concesión, la adjudicataria tendría derecho a recibir una compensación por «el valor de residual de las instalaciones», aun en caso de «dolo o negligencia imputable a la empresa concesionaria». Esta cláusula habría sido requerida por el grupo de entidades bancarias que iban a dotar el préstamo para desarrollar el proyecto al consorcio constituido (Escal USG-ACS). Debe recordarse que finalmente el préstamo fue avalado por el Banco Europeo de Inversiones. Además, el proyecto Castor recibió Declaración de Impacto Ambiental favorable en octubre de 2009.
En abril de 2012 comenzaron las inyecciones de gas al depósito submarino. Desde entonces se registraron más de 350 seísmos. Sus efectos se dejaron notar en las poblaciones ribereñas del sur de Tarragona y norte de Castellón, especialmente en Vinaroz. Ello motivó el cese de la actividad de inyección el 16 de septiembre, por parte de la empresa concesionaria, que fue constatado por la Guardia Civil, el 4 de octubre de 2013. Desde entonces, las instalaciones no han tenido uso y el consorcio reclama compensaciones. Las cantidades recibidas por la Concesionaria, Escal UGS, una vez renunciado al proyecto, se elevaron a 1.760 millones de euros. En total, el coste final transcurridos los 30 años de devolución de crédito a las entidades financieras por parte de ENAGAS asciende, según cálculos de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), a 4.731 millones de euros. La diferencia, en este caso es que son los consumidores y no el Estado los que, finalmente, abonan el coste del proyecto fallido Castor. Estamos ante un ejemplo claro de «socialización de pérdidas» de un proyecto fracasado, en el que la empresa concesionaria recuperó todo el dinero invertido y la administración pública se eximió de toda responsabilidad. El proceso sigue abierto en los tribunales de justicia y no es descartable que el monto de las compensaciones a las empresas y entidades privadas pueda ser todavía más elevado.
4. DESPILFARRO Y SOBRECOSTES EN LAS INFRAESTRUCTURAS COMPETENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y GOBIERNOS LOCALES
Las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales han comprometido de forma inadecuada algo más de 35.000 millones de euros entre 1995 y 2016. Una cantidad que ascenderá a más de 51.000 millones en los próximos años si se tienen en cuenta los compromisos ya adquiridos por distintos gobiernos. La relación de infraestructuras, equipamientos y proyectos que finalmente han resultado abandonados, fallidos, están infrautilizados o han desbordado su coste inicial es tan variada como extensa: aeropuertos regionales, puentes, autovías, líneas de tranvía y metro, grandes polígonos industriales, equipamientos deportivos, museos, parques tecnológicos, auditorios y palacios de congresos y ferias, auditorios, grandes eventos, complejos temáticos. En este apartado se ofrece una síntesis de carácter general completada con un anexo final por Comunidades Autónomas. Investigaciones en curso nos permitirá ofrecer en el futuro mayor nivel de detalle de las diferentes actuaciones y proyectos.
Como se observa en el cuadro 5 hay remarcables diferencias entre Comunidades Autónomas. Si agrupamos el volumen de recursos comprometidos por la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales que la integran, Cataluña y la Comunidad de Madrid ocupan los primeros lugares. Le siguen la Comunidad Valenciana, Aragón, Andalucía, Asturias, y Castilla-La Mancha. Este primer grupo de siete Comunidades Autónomas supone más del 90 % del total de los recursos públicos mal utilizados. Una asimetría que no se explica solo por el desigual peso poblacional y de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar.
Un análisis pormenorizado escapa a las posibilidades de este artículo por lo que presentamos aquí aquellos elementos que estimamos más comunes junto con el detalle de algunos casos especialmente significativos a modo de ejemplo. Entre las cuestiones que se pueden colegir avanzamos las siguientes:
• En unos casos, los proyectos han sido abandonados o permanecen inconclusos después de centenares de millones de euros de inversión. Desde líneas de tranvía insostenibles (Jaén, Vélez-Málaga, bahía de Cádiz, Parla), hasta proyectos singulares como la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Luz en Alicante, la Ciudad de la Justicia de Madrid, Caja Mágica o extravagancias como la Ciudad del Circo en Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas, pasando por aeropuertos regionales como el de Ciudad Real, centros culturales sin uso o inacabados o redes de depuradoras como en Aragón. A veces, los cambios de gobierno regional o locales explican en parte el abandono de algunos proyectos, puesto que los gobiernos entrantes no quieren hacerse cargo de infraestructuras que consideran innecesarias y que ya denunciaron desde la oposición o no pueden asumir los gastos de funcionamiento. La falta de financiación pública en el contexto de la crisis explica otros casos de abandono de proyectos.
• En otros, se trata de auténticas «cajas vacías», en palabras de Sánchez Ferlosio. Es especialmente significativo el caso del gran complejo ocioso construido en torno a la Expo del Agua 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados (Ciudad de la Cultura de Santiago, Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia o la Marina de Valencia), museos históricos o temáticos. La falta de proyecto una vez terminada la obra indica que no había una idea previa sobre el contenido o que no existía una programación acorde con la entidad y el coste del proyecto. En ocasiones, la ausencia de un socio tecnológico acreditado frustró desde el inicio proyectos de gran envergadura como en el caso del parque temático Terra Mítica.
• Un tercer grupo lo integran grandes infraestructuras culturales infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, como el Palacio de Congresos y Exposiciones de Madrid, la restauración Palacio de Cibeles de Madrid, la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia.
• Encontramos también infraestructuras que han registrado sobrecostes elevados, que permanecen inacabadas o que no justifican la inversión, los costes de mantenimiento y la deuda contraída durante décadas y asumida por los poderes públicos: la línea 9 del metro en Barcelona, la línea 2 del metro de Valencia los metros de Granada o Gijón son ejemplo de ello.
• Los aeropuertos regionales de Lleida, Murcia-Corvera (recientemente AENA ha acudido al concurso para su explotación), Huesca y Castellón también son ejemplo de despilfarro. Como ha puesto de manifiesto el informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (2014), ni estos aeropuertos regionales ni otros muchos pertenecientes a la red de AENA anteriormente referidos justifican la inversión hecha en su día. El ciclo político y la supuesta rentabilidad electoral animaron a su construcción. Sin embargo, estudios de rentabilidad y análisis comparado del funcionamiento de aeropuertos regionales en Europa habrían desaconsejado por completo la inversión (Heymenn, 2015).
• Alguna Comunidad Autónoma, como la Comunidad Valenciana, optó por el impulso de grandes eventos. Se trataba de emular otras experiencias para «situar en el mapa» a algunas de sus ciudades y al conjunto de la Comunidad. Tras una inversión documentada de, al menos, 5.225 millones en proyectos ejecutados (IVIE, 2010), el balance es negativo en términos de rentabilidad económica y social.