Geografía del despilfarro en España

• En algunos casos se intenta años más tarde encontrarles alguna utilidad o mejorar la gestión. El aeropuerto de Castellón es un ejemplo. El de Teruel ha encontrado una ventana de oportunidad que le permite ver el futuro con mayor optimismo al haberse convertido en el mayor parking de aviones de Europa. Otro buen ejemplo los encontramos en la intención de los actuales gestores respecto a la Marina de Valencia y algunos contenedores todavía sin uso en el complejo de la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, o la propia Ciudad de la Luz en Alicante. «Cajas vacías» a la espera de ser ocupadas con alguna actividad. Una muy difícil operación en ocasiones, puesto que, al arrastrar una deuda insostenible, solo pueden aspirar a equilibrar el presupuesto anual a la espera de renegociaciones o, en su caso, acuerdos de condonación de la deuda arrastrada. En algunos casos, parece que será posible re-aprovechar y repensar las infraestructuras construidas infrautilizadas o abandonadas, otorgándoles nuevas funciones que den sentido a inversiones públicas tan cuantiosas mediante el impulso de proyectos empresariales innovadores y recuperando espacio público para los ciudadanos.

• Hay casos singulares que merecen atención. La mala gestión del proceso de ampliación del recinto de la Feria de Valencia, el quebranto a las arcas públicas (más allá de la dimensión penal) provocado por la empresa pública Ciegsa constituida para la creación de centros educativos en la Comunidad Valenciana o la desproporcionada inversión, ya realizada, en el hospital de Toledo inacabado, son ejemplos muy llamativos.

• En torno a la gestión del agua también ha habido numerosos casos de despilfarro. La «burbuja» de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de Valencia y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo.

• Algunos proyectos regionales y locales (también otros impulsados por el gobierno central) tienen otro elemento en común: las denuncias ciudadanas sobre incumplimiento de normas de protección del medio ambiente. Pese a la existencia de un marco legal que expresa una clara defensa de postulados ambientalistas, muchas veces en desarrollo y aplicación de la normativa de la Unión Europea, se observa que algunos proyectos se llevaron a cabo a pesar de que vulneraban distintas normas.

• Finalmente, una nota sobre el contenido de las memorias económicas justificativas de algunos de los proyectos y eventos a las que hemos tenido acceso. La mayoría evidencia que son memorias de factura y contenido pobres y con el único objetivo de justificar o legitimar una decisión política que ya estaba tomada. Hechas por encargo. Con proyecciones y previsiones totalmente equivocadas, da la impresión de que el proyecto era la construcción misma, los réditos electorales y la movilización de actividad económica en el proceso de construcción y equipamiento. Después, la nada, salvo la socialización de pérdidas a cargo de los poderes públicos y la gestión posterior con cláusulas lesivas para los ciudadanos.

5. MARCO INSTITUCIONAL Y GOBERNANZA TERRITORIAL

Hay dos causas que explican en gran medida la posición que cualquier Estado ocupa en el mundo, la geografía y la calidad de sus instituciones. La primera de las causas viene dada, pero la segunda tiene que ver con la historia y con la voluntad de los ciudadanos y de sus representantes políticos para dotarse de instituciones de mejor o peor calidad. Nosotros creemos, en primer lugar, que una de las grandes prioridades del caso español está en mejorar la calidad de sus instituciones. En este sentido, aunque conscientes de los límites del enfoque institucionalista, participamos en lo básico de las tesis de los profesores Acemoglu y Robinson (2012) y de las aportaciones recientes que se han hecho de las mismas para el caso español (véase, por todos, Sebastián, 2016 y 2019; Alcalá y Jiménez, 2018; Palafox, 2017; Dahlström y Lapuente, 2018).

Nuestro deficiente marco institucional «es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros déficits que lastran las posibilidades de convergencia con otros países», señala Carlos Sebastián (2016:14). Sostiene que después de un proceso inicial de desarrollo positivo desde la Transición en los años ochenta, se asiste a un retroceso desde la década de los noventa. Argumenta que este deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder que se ha instalado en España y lo resume en tres factores: a) ocupación (colonización) de las instituciones por parte de los partidos mayoritarios. Con ello desaparecen mecanismos compensatorios del ejercicio del poder, provocando deficiente coordinación, degradación, falta de transparencia y falta de independencia de las instituciones ; b) tinte marcadamente clientelar de la acción política, lo que implica mala utilización de recursos públicos, ineficiencia, escaso respeto a los méritos y mala asignación del talento, deterioro de las administraciones, sistemas de acceso a la función pública no siempre transparentes y corrupción política y c) devaluación de las leyes, profusión y baja calidad de la producción normativa, incumplimiento de las normas por las administraciones y deficientes sistemas de contratación, fruto de la connivencia entre el poder político y determinados grupos de presión. Todo lo cual conduce a un deterioro del Estado de Derecho, a mayor inseguridad jurídica y a un ejercicio discrecional del poder.

El trabajo de Francisco Alcalá y Fernando Jiménez sobre los costes de la corrupción (Alcalá; Jiménez, 2018), el más general, pero con reiteradas referencias al caso español, de los profesores Carl Dahlström y Victor Lapuente sobre la relación entre calidad democrática, administración despolitizada y buen gobierno (Dahlström; Lapuente, 2918), y los más recientes referidos concretamente al caso español (Lapuente, et. al. 2018; Sebastián, 2019) ayudan a conocer también nuestros déficits más remarcables, así como la agenda necesaria para mejorar la situación actual.

Con un enfoque bastante coincidente, Jordi Palafox en su estudio sobre los grandes desafíos económicos que afronta España en el actual contexto geopolítico, subraya la «ineficiencia interesada» como uno de elementos fundamentales en el que la relación poco transparente entre élites políticas y determinados sectores económicos privilegiados, la colusión de intereses, la opacidad, la captura de políticas y la falta de trasparencia, son rasgos que bien pueden aplicarse precisamente a los sectores de actividad que son objeto de análisis en este trabajo por su impacto sobre los costes y porque desincentiva la competencia (Palafox, 2017: 217-222).

Los propios datos del Eurobarómetro de 2013 tienen mucho que ver con nuestro déficit de calidad institucional. No se está expresando nada que sea ilegal o fuera de las normas. Más bien son características del funcionamiento sobre todo público, pero también privado que catalogan si las empresas pueden operar en España a lo largo de la frontera de eficiencia o se producen despilfarros e ineficiencias. Tal vez por todo esto, las empresas españolas son las que, junto a las chipriotas, menos participan en la contratación pública en sus respectivos países. Y no participan porque, según las empresas, es imposible obtener contratos por las siguientes razones: contratos teledirigidos, conflictos de interés, arreglos previos, criterios de selección poco claros, diseño realizado por el contratista, abuso de procesos negociados, modificados y abuso de emergencia (Villoria, 2013). En breve, unas prácticas que indican la existencia de graves defectos institucionales, que propician comportamientos muy poco dirigidos a operar en la frontera de la eficiencia y con grandes dosis de opacidad para y entre grupos pequeños de empresas con intereses y conexiones que no están al alcance más que de unos pocos.

La otra gran componente en la que descansa la mala gobernanza territorial y su concreción en episodios de despilfarro de recursos públicos en España está relacionada con nuestra propia organización territorial del Estado, con la distribución de poder y con el comportamiento de las élites políticas. En Estados compuestos, como el nuestro, uno de los mayores retos es saber conciliar territorio, intereses generales, demoi, gobiernos, coherencia de las políticas públicas, equidad y eficiencia. O como bien señala Faludi, territorio, espacio, lugar y legitimidad democrática (Faludi, 2016).

Uno de nuestros mayores problemas es el déficit de coordinación y la ausencia de cooperación entre niveles y esferas de gobierno, como tantas veces se ha venido reiterando (Romero; Farinós, 2011; Serrano, 2017; Romero 2017). Una gestión democrática de la complejidad, de la existencia de gobiernos multinivel y de nacionalidades y regiones con poderes legislativos, aconseja recurrir a formas sofisticadas de gobernanza territorial, preferentemente flexibles y mediante mecanismos soft. El reciente informe del Banco Mundial, La Gobernanza y las leyes, insiste de nuevo en la importancia de dar contenido a los principios de compromiso, coordinación y cooperación, como forma de superar o evitar riesgos de exclusión, captura y clientelismo (Banco Mundial, 2017: 2-3). De otra parte, el gran trabajo colectivo sobre la gobernanza territorial en la Unión Europea, además de sugerir cinco dimensiones de la gobernanza territorial, presenta un completo cuestionario que permite obtener una visión general, pero homologable, del nivel de desarrollo de cada una de esas dimensiones (ESPON, 2013).

España presenta un déficit remarcable en este aspecto tan fundamental para garantizar el necesario nivel de coherencia y eficiencia en las políticas públicas. En especial, en aquellas que afectan a la cohesión social o que tienen un fuerte impacto territorial y ambiental. Un gran reto sin duda, sobre el que no podemos trasladar optimismo a la vista de lo acontecido desde la consolidación de un Estado Autonómico instalado en un modelo ineficiente y fragmentado horizontalmente (entre territorios) y verticalmente (entre diferentes administraciones). Donde el elemento esencial, el pacto y la cooperación, no figura en la agenda política. Por el contrario, los actores políticos carecen de incentivos para impulsar estrategias de negociación y encuentran mayores réditos electorales impulsando estrategias de polarización y, en su caso, de competición o emulación entre ellos con independencia de criterios objetivos. El trazado y desarrollo de las LAV son un buen ejemplo de ello.

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1 Esta publicación es parte del proyecto de investigación financiado por la AVAP de la Generalitat Valenciana con el título «Diagnòstic dels principals dèficits del marc institucional de la Comunitat Valenciana per al disseny eficaç i eficient de polítiques publiques», Valencia, diciembre de 2016, coordinado por el profesor Juan Romero.

2 Una versión más amplia de este texto introductorio puede consultarse en VVAA (2018): «Aproximación a la geografía del despilfarro en España: balance de las últimas dos décadas», Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles 77, 1-51.

3 De manera simplista podríamos deducir que, puesto que el sector público es aproximadamente el 50 % del total de la economía, la mitad de la brecha corresponde al sector público y la otra mitad al sector privado. La propuesta operativa de medir el despilfarro público bajo la brecha de productividad general de la economía tiene el aspecto, a veces, no resaltado u oscurecido de que la inversión pública no tiene relación con la productividad. Que el despilfarro o las ineficiencias del sector privado tienen que ver con la productividad es mucho más del dominio público (y está más claro).

4 El Tribunal de Cuentas lo ha definido como «erráticas decisiones políticas» ajenas al ámbito penal (Hernández, 2014). Sin embargo, no se nos escapa que impulsar y financiar megaproyectos que solo se justifican por la rentabilidad para las empresas adjudicatarias de la obra y no por la explotación posterior a su inauguración, es una forma de despilfarro que a nuestro juicio no debería ser ajena al ámbito penal.

5 Observadas las sentencias judiciales firmes en el año 2016 y 2017 de casos estrictos de corrupción se obtienen unos totales en Euros que solo podemos catalogar de «ínfimos», por lo que no hemos escogido esta vía ni como aproximación ilustrativa.

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