Chile 73

El Gobierno de la Unidad Popular

Dado que se trata de un análisis histórico, se ofrece una explicación global basada en el enfoque, en la correlación de fuerzas de acuerdo con distintos subperiodos.

El primer subperiodo comprende desde el 4 de septiembre de 1970 hasta el 4 de noviembre de 1970 con el ascenso de Allende al poder. Durante de este periodo, vemos cómo Allende toma el poder cuando, al no haber mayoría absoluta en las elecciones, según la Constitución de 1925, es el Congreso quien debe ratificar al nuevo presidente. Cabe preguntarse por qué no se dio el golpe entonces, por qué se espera 1.001 días para dar el golpe. Inmediatamente después del triunfo de Allende, Radomiro Tomic presenta un comunicado en el que anuncia que «se va a respetar la voluntad del pueblo».

Paralelamente, la derecha elabora una propuesta para vincularse con los intereses del PDC. Para esto, el Congreso elige a Alessandri como presidente de la República; sin embargo, Alessandri renuncia por enfermedad y se da una nueva elección donde la derecha apoyaría a Frei. Esta propuesta fue rechazada por el PDC, que intuyó que si se aceptaba, este partido se convertiría en una suerte de brazo electoral de la derecha, causando una división de sus fuerzas.

Ante esto, se lleva a cabo una negociación entre el PDC y la UP, impulsada por Allende, donde se establece un acuerdo para vencer en el Parlamento y que este lo nombre presidente; a cambio, el PDC solicita a los partidos de izquierda que den garantías constitucionales de que respetarán el sistema democrático. Se crea un proyecto institucional político presentando un «Estatuto de Garantías», donde se promete respetar las instituciones, la división de poderes y la libertad sindical, de reunión y de prensa. Acto seguido, Frei llama a votar por Allende, calificándolo como un verdadero demócrata.

El segundo subperiodo se prolonga desde el ascenso de Allende hasta las elecciones municipales de abril de 1971. Durante este subperiodo, vemos que se dan diversos acontecimientos políticos, comenzando por la intensa agitación de los campesinos frente a la toma de fundos por parte del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) y del MAPU, a los cuales se resistían los comunistas. Ante esto, los empresarios agrícolas llaman al Gobierno para exigirle una Reforma Agraria Técnica, sometiéndose al plan de gobierno. Tras esto, el Gobierno desarrolla un plan de expropiaciones y se niega a movilizar a la fuerza pública contra los campesinos, con lo que es acusado de no ser capaz de resguardar el orden público.

Como un segundo acontecimiento, vemos que el Gobierno establece una doble estrategia de economía, la cual alcanza el sector bancario, como la compra por parte del Estado de las acciones del Banco Central en la bolsa, pidiendo a los propietarios que pongan a la venta sus acciones. Hace jugar al mercado para estatizar la banca. Por otra parte, el Gobierno de la UP decide poner en práctica una reforma extraparlamentaria del sector industrial y comercial, usando disposiciones legales existentes desde la República socialista de 1932. Existía un decreto que permitía el cierre de fábricas por abandono o por bajo rendimiento. Ante esto, la UP interviene en una empresa textil, lo cual fue bien recibido debido a que dicha empresa había sido abandonada por sus trabajadores.

Pese a lo anterior, una vez que el Gobierno continuó con las prácticas de intervención a empresas, estas medidas fueron mal vistas, especialmente cuando el Gobierno intervino en una empresa textil de dueños árabes que, además, tenían acciones en el mercado bancario. La UP necesitaba demostrar que era capaz de cumplir su programa y gobernar con este.

Como tercer acontecimiento, vemos el intento de la UP de crear tribunales vecinales para litigar asuntos de la vida cotidiana. Pese a que esto pudo haber sido bien visto fue brutalmente resistido, lo que generó fuertes controversias entre el poder ejecutivo y el poder judicial, el cual se pronuncia en contra del Gobierno, causando mayores tensiones en la relación entre ambos.

El tercer subperiodo comienza con las elecciones municipales de abril de 1971, hasta el asesinato de Edmundo Pérez Zujovic. En estas elecciones, la UP obtuvo un triunfo significativo, consiguiendo el 49,8% de los votos contra un 26,21% de la DC y un 18,53% del Partido Nacional. Tras estos resultados, Allende se da cuenta de que la DC, por sí sola, sigue siendo la principal fuerza electoral (ya que la UP estaba compuesta por otros partidos) y que el Gobierno necesita ampliar la alianza, debido a que el nivel de políticas realizadas por su Gobierno requería un amplio apoyo. Este deseo de ampliar la alianza se ve en el discurso del 1.° de Mayo a los obreros y en el mensaje del 21 de mayo en la intervención en el Congreso Pleno, donde se declara una revolución democrática y pluralista. Estos dos mensajes, sin embargo, son débilmente acogidos por ciertos sectores de la izquierda, quienes veían con desconfianza esta ampliación.

Sumado a esta situación, comienzan a surgir los efectos políticos de las expropiaciones en una disyuntiva de la legalidad e ilegalidad de la que acusa la oposición. Ante esto, la derecha decide destruir el «sistema de tres fuerzas» ya que, mientras este se mantenga, el Gobierno seguirá con los métodos de expropiaciones masivas.

Entre toda esta tensión, se produce una acción decisiva por parte de un actor marginal: Edmundo Pérez Zujkovic es asesinado. Los autores, descubiertos de forma casi instantánea, resultaban ser miembros de un grupo de ultraizquierda, la Vanguardia Organizada del Pueblo, un grupo casi desconocido y desvinculado del Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR). Con esto, se crea un abismo entre el PDC y la izquierda, perdiéndose las oportunidades de acción conjunta.

El cuarto subperiodo va desde junio de 1971 a septiembre del mismo año. Aquí vemos dos grandes acontecimientos. El primero es la gran cantidad de movilizaciones de oposición, en especial, la marcha de mujeres convocada por el PN. En esta marcha de mujeres se produjeron enfrentamientos entre quienes apoyaban a la UP, las fuerzas de seguridad y las fuerzas de oposición. Estas marchas producen una división en el interior de la DC, de donde proviene la izquierda cristiana, lo que a su vez produce el retiro del MAPU de los sectores cristianos. Asimismo, se da una nueva división del Partido Radical, donde un sector masivo se presentaba como partido marxista.

Como segundo acontecimiento, vemos que se intensifica la lucha por la constitución del área de propiedad social. La Contraloría General de la República rechaza las órdenes presidenciales de expropiación de empresas. Si bien la UP no se opone, se produjeron diversas consecuencias tras este acto. La DC propone un proyecto para quitar los conflictos de la calle y llevarlos al Parlamento, donde la izquierda no tenía mayoría. Además, la DC ofrece otro proyecto para controlar la economía, según el cual, para intervenir o nacionalizar una industria, debería ser necesaria una ley, lo cual evitaría que se continuase con las expropiaciones masivas. Por otra parte, la DC define la economía con cuatro áreas: Privada, Estatal, Mixta y una nueva, el área de Empresas de trabajadores, es decir, cooperativas donde los propietarios eran los propios trabajadores. De forma sorpresiva, la izquierda rechaza la creación de empresas de trabajadores. De todos modos, la ley es aprobada en el Parlamento. Sin embargo, se genera un conflicto constitucional que durará hasta el día del golpe.

El quinto subperiodo va desde febrero de 1972 hasta el Golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973. En este periodo continúa el conflicto constitucional por el veto del presidente a ciertos artículos del proyecto de la DC. Mientras la DC decía poder rechazar el veto con mayoría simple, la izquierda declaraba que el veto solo podía ser contrarrestado por los dos tercios del Parlamento. Pese a las diversas peticiones de Allende para que la UP permitiese esta cuarta área de la economía, sus peticiones fueron rechazadas rígidamente.

Ante toda esta tensión, se produce el paro de octubre de 1972, donde actores de capas medias, tales como comerciantes, transportistas y profesionales del sector público (en especial del Banco Central), se movilizan en contra de las diversas políticas establecidas por el Gobierno de Allende y de la UP. Estos manifestantes solicitan mayor ingreso de divisas, de dólares, que el Estado minimice su intervención en el mercado y que se dé lugar a más exportaciones. Estas huelgas, se dan en seis momentos específicos:

–9-12 de octubre: paros a nivel regional (aún fragmentados) comenzando en Punta Arenas. Los principales actores fueron transportistas, aunque existían quienes se resistían.

–13-16 de octubre: generalización del conflicto. Inicio de movimientos de solidaridad e integración de organizaciones estudiantiles a las huelgas. UP se moviliza y logra que la sociedad siga funcionando organizando a los transportistas que estaban en contra del paro.

–17-24 de octubre: la oposición se endurece y se adhieren al paro los médicos de hospitales. Ante esto, el Gobierno cancela las personalidades jurídicas de los gremios participantes, los cuales generan petitorios tanto profesionales como políticos.

–25-31 octubre: el Gobierno logra controlar la situación. Inicia negociaciones con los gremios (aún informales), accede a ciertas peticiones de carácter político y cambia su estrategia de gobierno.

–31 de octubre-5 de noviembre: el 2 de noviembre asume un nuevo gabinete con militares presentes como ministros y con el general Prats a la cabeza, quien ofrece su apoyo a la UP. Hasta ese momento, aún no había una unificación de los militares en torno a la idea de golpe militar.

–El sexto y último subperiodo se refiere a las elecciones parlamentarias de 1973. En estas elecciones, la oposición consigue la mayoría, aunque la UP obtiene el 43,4% de los votos, lo que impide el derrocamiento constitucional del Gobierno de Allende, dado que ni el PDC y ni el Partido Nacional logran los dos tercios que se requerían para solicitar la renuncia del presidente en el Congreso. Con lo cual se elimina la posibilidad de realizar un «Golpe legal» de forma definitiva.

Como consecuencia, se dan diversas agitaciones, comenzando con el «tanquetazo» en junio de 1973, donde miembros de un regimiento de tanques de Santiago rodean La Moneda, intentan penetrar en el Ministerio de Defensa y bombardean La Moneda, pero no logran incentivar la movilización por parte del resto de las Fuerzas Armadas. Ante esto, el general Augusto Pinochet, acompañado de otros soldados, obliga a los insubordinados a retirarse de forma inmediata. Posteriormente, comienzan movilizaciones y protestas de mujeres esposas de oficiales frente a la casa del general Prats, quien, perdiendo el control de sí mismo, dispara su pistola al aire. Debido a este episodio, Prats renuncia y solicita a Allende que deje el poder para que un comandante en jefe tome el gobierno. El comandante recomendado por el general Prats resultaba ser el general Augusto Pinochet.

Allende decide ejecutar un plebiscito el día 12 de septiembre, pero este no se lleva a cabo debido a la realización del Golpe de Estado el 11 de septiembre. La historia termina con La Moneda bombardeada, el país bajo ataque y Allende, tras ser el último hombre luchando, se suicida. Así, la UP con los aires de cambios no se consuma, quedando en la historia políticas públicas tales como la «reforma agraria» y la «nacionalización del cobre», que desde cualquier retrospectiva cambiaron la historia de Chile.

LA CONCERTACIÓN

La Concertación fue una confederación de diecisiete partidos para el plebiscito de 1988, en la que los líderes partidarios se fusionaron en pluralidad con líderes sociales que habían impulsado las protestas democratizadoras (universitarios, pobladores y Comando Nacional de Trabajadores) y los intelectuales, que en su diversidad tuvieron peso en los primeros años de la Concertación de 1990.6 Luego dominó entre ellos el grupo de economistas partidario de regulaciones graduales del modelo neoliberal, la llamada technopol7 con el partido transversal (oficialismo DC y exmapucistas del PS y el Partido por la Democracia).

Está ampliamente estudiada la pérdida de consenso social en favor de la Concertación por sus vacíos en reformas socioeconómicas, siendo pionero el texto «Anatomía de un mito»8 hasta las autocríticas después de la derrota del 2009: se ha planteado la existencia de una administración del sistema, con pasos en coberturas, políticas contra la extrema pobreza y regulaciones básicas, además de mayor infraestructura. No obstante, la carga tributaria y la desigualdad se han mantenido incólumes, porque la Concertación fue una coalición de democratización parcial hegemonizada por la generación del miedo y también por «culpa» por el fracaso democrático de la UP. Por ello, podemos establecer que se hizo del orden el valor supremo en una gobernabilidad desnuda de voluntad de cambio.

La Concertación no pudo evolucionar de una coalición de democratización parcial a un Bloque por los Cambios, fundamentalmente porque no logró romper el flagelo de la desigualdad, experimentó la corrupción de funcionarios públicos en distintos niveles jerárquicos, fortaleció la presicracia9 y el centralismo y, finalmente, se instituyeron los brokers partidarios.

La desigualdad

El país bajó de un 42 a un 15% la pobreza, pero en una lista de países por igualdad de ingresos, sobre la base de informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el cálculo del coeficiente GINI, se puso a Chile con un 0,52, en el rezagado lugar 127 entre 150 países. A su vez, la opinión pública se resintió ante la privatización del agua, lo caro de la educación superior, la segregación y calidad en vivienda, el deterioro de la educación pública, el aumento del valor de los servicios básicos y de la energía, en contraste con la concentración de la riqueza y la baja carga tributaria de mineras y grandes capitales.

La coalición habría asumido el discurso neoliberal de las desigualdades inevitables, usando la asistencia social y la inversión en educación como las herramientas para moderarla.10 Por un lado, la Concertación careció de una política industria, de políticas que fortalecieran el asociacionismo sindical y de reforma tributaria sustantiva11 que corrigiera elementos estructurales de la mala distribución de los ingresos. Por otro lado, la crítica ambientalista fue muy marcada por la falta de giro a la sustentabilidad y al ahorro energético.

La experiencia de la corrupción

De acuerdo con María de los Ángeles Fernández, una de las razones de la derrota de 2009 fue «la corrupción y las irregularidades gubernamentales».12 Ello no solo nubló el discurso de la democratización del país, sino que lo envolvió en una suerte de justificación tras la asimetría de recursos que existía en las donaciones de empresas realizadas a los partidos de derecha en las campañas políticas.

Durante los años noventa se sucedieron escándalos, el mal uso de recursos del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) para campesinos, pagos coimas en la basura a nivel municipal, mala calidad de las casas de empresas afines a autoridades del conglomerado. Posteriormente, esas prácticas se agravaron en el Gobierno de Ricardo Lagos Escobar con el sistema generalizado de sobresueldos en el Ministerio de Obras Públicas (MOP), financiado fundamentalmente por las propias empresas que se le entregaban las Concesiones y se debían ser reguladas.

Hubo escándalos e investigaciones en la Cámara de Diputados en el periodo 1998-2009 por el uso discrecional de fondos controlados por partidarios de la Concertación como combustible de cooptación, recursos adicionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) vía programas municipales, los Fondos sociales de la Presidencia que se asignaban a pequeños proyectos de organizaciones sociales, préstamos a pequeños agricultores, Programa de Generación de Empleos (PGE), los programas del Ministerio de Vivienda como Chile Barrio que se convertían en poderes alternativos a los municipios. Particularmente el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), por su control, ya que entregaba subsidios directos y el área social contaba con una red de profesionales en todas las municipalidades.

Finalmente, aunque en el Gobierno de Bachelet hubo menos escándalos vinculados al poder ejecutivo, los líos de malas prácticas de senadores y otros líderes de la Concertación dañaron la imagen de la coalición que la había llevado al poder. De acuerdo con Alfredo Rehren, ello tuvo que ver con:

la naturaleza oscura y precaria del financiamiento privado de la política también aparece como un claro componente que intermedia la relación entre clientelismo político y corrupción. Aparte de una publicidad política gratuita en televisión y de una asignación parlamentaria, como formas de financiamiento público, no se sabe cuánto y de dónde provienen los recursos, cuál es la influencia de los grupos de interés.13

Lo cierto es que la experiencia de la corrupción impulsó no solo una agenda a favor de la modernización del Estado, con la creación del servicio civil y la alta dirección pública en el Gobierno de Ricardo Lagos, sino la creación de instancias institucionales que cambiaron los límites de público y privado del servidor público a través de medidas a favor de la transparencia, instituidas en el Consejo de Transparencia.

Presicracia y centralismo

La Concertación perdió el poder por el desgaste de veinte años de gobierno debido al estilo presicrático que le impidió renovarse (como los socialdemócratas suecos o noruegos que han logrado ser hegemónicos durante décadas). La consolidación final del núcleo presicrático se produjo antes de la derrota electoral de 2009: se crea una Junta de Gobierno (2007) que se reúne todos los lunes en La Moneda, conformada por los cuatro presidentes de los partidos de la Concertación (DC, PPD, PS y PR) y los cuatro ministros influyentes (Interior, Gobierno, Presidencia y Hacienda). La preocupación de los presidentes anteriores por «cuidar» la diversidad de la Concertación (incluyendo a las minorías relevantes de los partidos) fue desplazada en el periodo final.

En el ámbito del regionalismo, la Concertación fue la única coalición del llamado mundo progresista del mundo (socialdemócrata, socialista y laboristaverde) y de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que combina sistema electoral hipermayoritario con centralismo (designación de autoridades regionales) y un marcado presidencialismo en desmedro de potestades colegiadas y parlamentarias.

En los momentos electorales críticos para la Concertación, como en diciembre del año 1999, cuando Lavín empató con Lagos en las encuestas, la Concertación sacó de las catacumbas la propuesta reformista de regionalización, pero luego no quiso legislar nada14 más allá del statu quo de las reformas de las elecciones de los alcaldes y concejales del año 2004. Todos los presidentes (1990) de la Concertación prometieron, al menos, la elección democrática de consejeros regionales, pero nunca le dieron urgencia a dicho proyecto, que quedó inconcluso. El núcleo del rechazo fue el mundo parlamentario, que veía como una amenaza la competencia en los distritos para no perder la posibilidad de negociar proyectos y prebendas por sus votos, reproduciéndose el sistema de brokers15 de poder clientelar con el Gobierno central.

La Concertación no quiso elegir gobiernos regionales, ni alcaldes metropolitanos, ni buscó con fuerza un arreglo constitucional con la derecha para oxigenar el sistema binominal. La Concertación fue una coalición conservadora e implacable en el uso del poder, mimetizándose con el estilo presicrático (presidencialismo/centralismo) de las corrientes autoritarias del continente.16

Los partidos, convertidos en «máquinas clientelares», y los parlamentarios, transformados en intermediarios en tres direcciones. Primero, hacia abajo deben dar proyectos a los dirigentes vecinales. Segundo, hacia el lado están obligados a distribuir trabajo entre los dirigentes partidarios que les aseguran el soporte interno. Tercero, hacia arriba deben lealtad a los barones partidarios que les aseguran las parcelas de influencia. Esta triangulación, en ningún caso, incentivaba la desconcentración del poder a nivel local.

A su vez, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) es una porción ínfima del gasto público. Respecto al gasto público descentralizado, Mario Rosales calculó un 12% municipalizado y un 3% el regionalizado con autonomía (Rosales, 2012). Chile se mueve en el 15% de gasto subnacional, siendo el promedio de América Latina el 20%, con países líderes en el 30% (Colombia, Argentina, Brasil), aún lejos del 40% de la OECD.

Ana María Ezcurra17 (1996) explicó la expansión de los fondos sociales discrecionales de los gobiernos centrales de América Latina y el Caribe, impulsados por el Banco Mundial, con tres objetivos: generar un colchón de asistencialidad ante las reformas neoliberales para evitar estallidos sociales, lograr una acción eficiente en las comunidades por esta vía desconcentrada subordinada (ya que no fortalece espacios descentralizados virtuosos) y como elemento de gobernabilidad, ya que ayudan al disciplinamiento político (la búsqueda de estos recursos por el congresista-intermediario-asistente social).

La dispersión del poder que implicaba la descentralización en ningún caso aseguraba el término de la corrupción, pero sin duda modera las cadenas retroalimentadoras que convierten a los parlamentarios en asistentes sociales de los distritos, ogros filantrópicos del territorio, alejado de todo marco de políticas públicas sustentables a los mecanismos de movilidad social e igualdad de oportunidades.

La instauración de los brokers

En Chile el sistema político concentrador moldeó un estilo (cultura política) que se hizo hegemónico de la Concertación, que no pudo y/o no quiso modificarlo: presidencialismo, centralismo y sistema electoral hipermayoritario, en el cual, como ha reiterado Nohlen, son las cúpulas de los partidos pactantes las que deciden por el elector si tiene alternativas.18 De este modo, se desplazó el poder desde los intelectuales críticos, dirigentes partidarios tradicionales (tribunos con ideas) y líderes sociales, hacia barones, los hombres que controlan los partidos y aseguran el orden de la Coalición, en una combinación de ministros en La Moneda y poder territorial-parlamentario en el sistema de designaciones centrales de cargos clave y negociación de los cupos parlamentarios. En apariencia, esos tres elementos fueron amortiguados, pero permanecieron las claves del poder que reforzaron a los barones.

El sistema de selección de altos directivos se implementó desde el año 2004 de manera gradual sin afectar al intenso sistema de designaciones territoriales (el político como broker), los partidos fueron refractarios a procesos de primarias amplias hasta antes de la derrota del año 2009, y el poder de la tecnocracia es sobrerrepresentado, ya que coincidimos que esto fue relevante especialmente en el Ministerio de Hacienda, pero no en el resto del Gabinete, en el que siempre las nominaciones fueron mediatizadas por la militancia19 y la cercanía a los grupos que controlaban el poder de los partidos.

La Concertación no dispersó el poder ni amplió su coalición; al contrario, la fue achicando y no le importaron las deserciones; no quiso debatir la posibilidad de innovar con un sistema semiparlamentario en medio de la epidemia caudillista-presidencialista de América Latina, lo que había sido planteado en los inicios de la Transición.20 Aquí estuvo el núcleo de su declive. La diversidad colorida21 del No triunfante del año 1988 culminó con la derrota en la junta opaca del año 2009, entendiendo la junta como la expresión del juntismo, es decir, un estilo jerárquico, comité pequeño que detenta las decisiones políticas claves, el núcleo de poder real de la fase final de la Concertación.22

Al combinar la historia y la ciencia política, encontramos que hay causas estructurales que refuerzan el comportamiento de constituir un sistema democrático basado en una presicracia. Es más, hay razones obvias de reforzamiento entre las conductas de los líderes políticos, la cultura partidista, el régimen político y el sistema electoral23 que acentuaron las formas y el fondo del régimen de Pinochet, en las prácticas y procedimentales de la institucionalidad democrática de los gobiernos de la Concertación.24