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Ya en octubre de 2001, el entonces presidente George W. Bush, mediante la Segunda Directiva Presidencial de Seguridad Nacional, ordenó a su secretario de Estado, Collin Powell, así como a su secretario del tesoro y al procurador general, “iniciar negociaciones con Canadá y México para garantizar la mayor compatibilidad posible en políticas de inmigración, aduanas y visado” (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 550). Con esto, Washington asumió un modelo de círculos concéntricos de seguridad que trascendía a toda Norteamérica e involucraba a las autoridades de México y Canadá en la salvaguarda de la seguridad nacional estadounidense.
El primero de estos círculos concéntricos de seguridad hace referencia al territorio estadounidense propiamente dicho, cuyos límites físicos están determinados por las fronteras terrestres, marítimas y aéreas del país. El segundo círculo se conformaría por la región de Norteamérica, lo que implicó la corresponsabilidad de Canadá y México, para la protección de las fronteras del bloque norteamericano. El último círculo estaría definido por las relaciones que mantiene Estados Unidos con los demás países del mundo, e involucra a estos en la prevención de factores de riesgo para la seguridad estadounidense (Hernández, 2008).
Después del 11 de septiembre, Washington requirió a sus vecinos la implementación de medidas de alertas tempranas en sus fronteras. Para ello, se suscribieron los acuerdos de Fronteras Inteligentes (Smart Border Agreement), primero con Canadá (12 de diciembre de 2001), y posteriormente con México (22 de marzo de 2002), que consistieron básicamente en un compromiso de cooperación antiterrorista (Benítez y Rodríguez, 2005, p. 80) que, para garantizar el perímetro de seguridad norteamericano, comprendía un concepto de frontera que trascendía los clásicos límites geográficos.
Para Gabriel, Jiménez y Macdonald (2006, p. 566), con Fronteras Inteligentes, México se apartó de su tradición de independencia con respecto a su política de seguridad exterior, y se alineó con la agenda de Washington. De esta forma, el acuerdo implicó el compromiso de todo el sistema de seguridad mexicano en la lucha contra el terrorismo y en apoyo de la doctrina norteamericana de Homeland Security. Benítez (2011, p. 186) destaca que, después de la suscripción del tratado, casi la totalidad de las corporaciones de seguridad pública, procuración de justicia, inteligencia y migración en México, empezaron a cooperar y colaborar activamente con sus contrapartes de Estados Unidos, incluyendo a los Departamentos de Seguridad Nacional, de Justicia, de Defensa y de Estado, así como agencias tales como a la CIA, la DEA, el FBI y el Cuerpo de Guardacostas. Con ello se hace patente la forma en que se securitizó el tema migratorio.
De esta forma, el acuerdo de Fronteras Inteligentes suscrito con México responde a las preocupaciones de Washington, dada la percepción de debilidad de México para combatir el crimen organizado, el narcotráfico y la migración irregular en su frontera norte. De esta forma, Fronteras Inteligentes abarca un amplio rango de políticas diseñadas para garantizar la seguridad estadounidense al tiempo que asegura la continuidad de los flujos económicos (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 550). Llama la atención, sin embargo, que el tratado no hace una referencia directa a la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. Según Benítez y Rodríguez (2005, p. 81), Gabriel, Jiménez y Macdonald (2006, p. 568) y Hernández (2008, p. 202), el acuerdo está compuesto por 22 puntos, concentrados en torno a tres categorías centrales.
• Flujo seguro de personas
* Acelerar y gestionar de manera eficiente el flujo constante de viajeros pertenecientes al TLCAN.
* Incrementar el intercambio de información mediante el desarrollo de sistemas de datos compatibles.
* Avanzar hacia la consulta de políticas de visado.
* Énfasis en la atención al problema del tráfico de personas y el tamizado de individuos de terceras naciones.
• Flujo seguro de bienes
* Hacer que el comercio sea compatible con la seguridad mediante la cooperación entre los entes de las dos naciones y con el sector privado.
* Asegurar los cargamentos y envíos por tierra y proteger las vías ferroviarias.
* Cooperación bilateral para combatir el fraude en las aduanas y el contrabando.
• Infraestructura de seguridad
* Cooperación para la construcción de infraestructura para garantizar la seguridad en las fronteras.
Para evitar mayores trastornos en el tránsito de personas –de por sí restringido–, se puso en práctica, bajo el liderazgo y coordinación del DHS, un sistema de manejo de riesgo para la seguridad fronteriza consistente en una clasificación entre los migrantes mexicanos confiables y aquellos que no lo son, teniendo en cuenta que cerca del 90 % de las personas que ingresan a Estados Unidos por la frontera con México realizan dichos cruces de forma frecuente (Benítez y Rodríguez, 2005). La estrategia se basa en un estricto preregistro de las personas confiables, lo que permite liberar recursos y concentrarse en aquellos cuyos antecedentes sean menos claros.
Con este objetivo se diseñó la Tecnología Indicadora de Situación de Visitantes e Inmigrantes, US-VISIT, un sistema de registro de identidad biométrico instalado en los cruces fronterizos terrestres más transitados de Estados Unidos. US-VISIT es una base de datos que registra y archiva las características físicas (huellas digitales, ojos, rostro) de los individuos que ingresan al país y determina el grado de riesgo que representan para la seguridad de Estados Unidos. Cuando la persona pretende volver a cruzar la frontera, US-VISIT comprueba su identidad como individuo confiable y agiliza su paso por carriles y vías peatonales preferenciales (Benítez y Rodríguez, 2005).
Asimismo, se suscribió en febrero de 2004 el Memorándum de entendimiento sobre la repatriación segura, ordenada, digna y humana de nacionales mexicanos, para la deportación de migrantes irregulares mexicanos detenidos en suelo estadounidense, además de acuerdos para facilitar el intercambio de información con el fin de combatir las organizaciones de tráfico de personas, y otros programas de capacitación e intercambio de conocimientos entre las autoridades fronterizas de ambos países.
En particular, según estadísticas presentadas por las autoridades de Estados Unidos, Arizona es el estado por donde ingresa al país la mayor cantidad de inmigrantes indocumentados y de marihuana, donde se ha descubierto la mayor cantidad de los túneles de contrabando y que se ha convertido en una de las principales fuentes de armas (ver figura 1) para el crimen organizado transnacional. De allí que recientemente la zona sea observada con especial cuidado por el DHS, por lo cual se dio paso a la Alianza para combatir las amenazas transnacionales en el Corredor Arizona/Sonora, vigente desde septiembre de 2009. Este es un esfuerzo del Gobierno federal de Estados Unidos para incrementar las capacidades y recursos de más de 60 agencias federales, estatales y locales en Arizona, así como en el estado mexicano de Sonora, para combatir individuos y organizaciones criminales que representan una amenaza a las comunidades de ambos lados de la frontera (CBP, 2011a).
FIGURA 1. Origen de las armas incautadas en México. Destaca Texas con el 39 % de las armas. Fuente: El Universal (2010).
En el caso de las fronteras aéreas y marítimas, las medidas de seguridad implementadas con México –adoptadas por prácticamente todos los países del mundo con rutas directas a Estados Unidos, en consonancia con el tercer círculo concéntrico de seguridad– implicaron una mayor coordinación en materia de control del tráfico de personas y bienes entre las autoridades portuarias y aeroportuarias responsables en cada uno de los países, orientado a garantizar el seguro y eficiente flujo de personas y bienes, mejorar y proteger la infraestructura fronteriza y, por último, fortalecer la colaboración e intercambio de información (Benítez y Rodríguez, 2005).
Para ello fue menester establecer una estrecha relación con el sector privado, en especial de las aerolíneas, las cuales permitieron el acceso a las listas de pasajeros de los vuelos comerciales con destino a Estados Unidos. Así, en el marco de Fronteras Inteligentes y en colaboración con el sector privado, el DHS implementó los programas Global Entry y FAST. En efecto, el Global Entry es un sistema que permite el registro electrónico y anticipado de viajeros internacionales con destino a Estados Unidos –aprobados y calificados como de bajo riesgo–, en los aeropuertos de origen (Benítez y Rodríguez, 2005). Por su parte, FAST es un Programa de Comercio Libre y Seguro que consiste en la inscripción y certificación de los empresarios en la Asociación Aduana-Comercio contra el Terrorismo (C-TPAT) ante la Agencia de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos. Toda la información utilizada y suministrada por estos programas no solo alimenta los registros de los Servicios de Aduanas e Inmigración y del DHS, sino además del Departamento de Justicia, del Departamento de Defensa y del Cuerpo de Guarda Costas.
ASPAN
La Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN) se concibió como una estrategia común de seguridad entre Estados Unidos, México y Canadá, a fin de proteger a América del Norte de amenazas externas, prevenir y enfrentar amenazas internas, así como garantizar la seguridad del tráfico eficiente de viajeros y mercancías legales a través de las fronteras compartidas. Para ello, ASPAN destaca acciones conjuntas en las siguientes acciones prioritarias (Arrellanes, 2009, pp. 65-67):
• Protección de América del Norte contra amenazas externas
* Seguridad para los viajeros de alto riesgo: desarrollar e instrumentar un sistema compatible entre los tres países que permita el intercambio y almacenamiento de información de criminales (del narcotráfico, lavado o falsificación de dinero, entre otros) y terroristas, a su llegada al primer puerto de entrada al continente.
* Seguridad para carga: ampliar funciones y membresía de las asociaciones públicas y privadas de los tres países (FAST, CTPAT, PIP y BASC) dedicadas a acelerar el flujo de cargamentos y bienes hacia el interior de América del Norte, así como de salvaguardar la cadena de abastecimiento de productos provenientes de otros continentes.
* Bioseguridad: desarrollar mecanismos de intercambio de información para la prevención, detección y reacción frente a amenazas, tanto naturales como intencionales, a la salud pública y el sistema alimentario agrícola, así como ampliar los sistemas de monitoreo de importaciones de alimentos hacia el continente y entre los tres países.
• Prevención y respuesta a amenazas dentro de América del Norte
* Seguridad aérea: desarrollar e instrumentar un programa compatible en los tres países para el monitoreo de pasajeros y revisión de equipaje y cargamento, que evite a usuarios y cargamentos que inicien su travesía desde América del Norte volver a pasar revisión, siempre y cuando su destino final también sea dentro del continente.
* Seguridad marítima: diseñar e instrumentar mecanismos de intercambio de información y colaboración en la evaluación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos de transporte marítimo y sus puertos.
* Amenazas transnacionales: reforzar la cooperación en la lucha contra actividades criminales y terroristas de índole fronterizo, así como garantizar la repatriación segura, ordenada, digna y humana de migrantes indocumentados de zonas de alto riesgo.
* Lucha contra el terrorismo: desarrollar e instrumentar mecanismos de intercambio de información y cooperación que refuercen la capacidad de lucha de los tres países en contra de las actividades terroristas.
* Protección de infraestructura crítica: diseño e instrumentación de estrategias compatibles de protección de infraestructura crítica en áreas predeterminadas de manera conjunta, así como coordinación de planes de respuesta a emergencia en este aspecto.
• Aumentar la eficiencia del flujo seguro de tránsito de bajo riesgo a través de nuestras fronteras compartidas
* Zonas aeroportuarias libres de inspección: ampliar el número de aeropuertos en América del Norte que cuenten con líneas migratorias y aduaneras para pasajeros, equipaje y carga preaprobados de origen.
* Reducción de tiempos de espera: aumentar la cobertura de programas ya existentes de facilitación de acceso para viajeros y carga de bajo riesgo, como las líneas FAST, Nexus y Sentri; evaluar de manera conjunta la instrumentación de nuevos programas con el mismo fin; construir nueva infraestructura fronteriza y mejorar la eficiencia de la ya existente, así como evaluar la posibilidad de facilitar el cruce de cargamentos FAST de un lado a otro de la frontera sin necesidad de detenerse.
* Uso de tecnología de punta: continuar incorporando equipo de alta tecnología en las fronteras comunes de América del Norte que permitan alcanzar las metas de seguridad compartidas, así como agilizar el flujo legal de personas y bienes.
ASPAN generó el compromiso de México de fortalecer la seguridad en su frontera norte y evitar el tránsito de potenciales terroristas. Esta necesidad se afincó en el registro de casos en los que resultaron detenidas personas de nacionalidades iraquíes, chinas, norcoreanas y norafricanas, que pretendían ingresar de forma ilegal a Estados Unidos desde México. Como lo reseñan Herrera-Lasso y Artola:
Si bien es cierto que el terrorismo islámico no ha representado hasta ahora una amenaza directa a la seguridad nacional de México, no menos cierto es el hecho de que un acto terrorista en Estados Unidos en el que México estuviese de alguna forma implicado, por ejemplo como lugar de tránsito de los terroristas, tendría enormes consecuencias por todo lo que deriva de la vecindad. Evitar que esto suceda se convirtió en una prioridad. (Herrera-Lasso y Artola, 2011, p. 18)
Así, la securitización del tema migratorio se trasladó a México, que no solo se comprometió en una mayor protección de su frontera norte, sino además en la contención de la migración hacia Estados Unidos originada en su frontera sur, para lo cual debió incrementar su seguridad fronteriza. De esta forma, se asumió como necesidad manifiesta el control, también, de la migración ilegal de personas que transitan por México desde Centroamérica hacia Estados Unidos. Esto está especialmente ligado a la preocupación generada por las crecientes actividades criminales de las maras de origen centroamericano en varias ciudades estadounidenses, sobre todo en el estado de California.
Iniciativa Mérida
La estrategia ASPAN se consolidó con la Iniciativa Mérida, un paquete de ayuda económica de Estados Unidos para apoyar la lucha contra el crimen organizado en México y Centroamérica. Inicialmente concebido como un plan a tres años (2008-2010) consistente en unos 1300 millones de dólares, hasta 2012 la Iniciativa Mérida había proporcionado a México cerca de 1950 millones de dólares (Isacson y Meyer, 2012). Estos recursos tuvieron un enfoque esencialmente militar, orientado a fortalecer la seguridad fronteriza y las capacidades federales mexicanas para enfrentar el narcotráfico y el crimen organizado. De tal forma, se busca superar debilidades endémicas de los sistemas políticos en México, Guatemala, Honduras, El Salvador y Estados Unidos, mediante programas de cooperación en defensa, inteligencia, justicia y seguridad pública.
El paquete incluye componentes para contrarrestar la inmigración irregular. Así, una parte considerable de recursos de la Iniciativa Mérida (90 millones de dólares durante sus tres primeros años) han sido entregados al Instituto Nacional de Migración de México, destinados a la financiación de programas de profesionalización para agentes de inmigración, compra de equipos poligráficos y biométricos para los puestos de control en la frontera con Guatemala, así como tecnología para rastrear la entrada y salida de individuos a México (Isacson y Meyer, 2012).
No obstante, las medidas para la protección de la frontera no han derivado en un esquema integral de seguridad fronteriza entre Estados Unidos y México, sino que, como ya se ha mencionado, las acciones desarrolladas han sido establecidas unilateralmente desde el norte, por cuanto “México no fue ni consultado ni tomado en cuenta al momento de definir políticas y programas” (Herrera-Lasso y Artola, 2011, p. 18). Como durante buena parte del siglo XX, los mecanismos de cooperación en materia de seguridad entre los dos países siguieron caracterizándose
por la ausencia de un marco institucional y por un persistente y complejo patrón de cooperación intermitente, repliegues y desacuerdos constantes en cuanto a la importancia y contenido de las amenazas a la seguridad regional y bilateral. (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 560)
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