Политическая система США: институты и акторы

Best R.A. The National Intelligence Council (NIC) / R.A. Best // Issues and Options for Congress. – 2011.

Тема 6. Законодательная власть США. Конгресс

Законодательная власть в США на федеральном уровне представлена двухпалатным Конгрессом, который в нынешнем виде существует с 1789 года, после принятия Конституции Соединенных Штатов. Конгресс разделен на Сенат и Палату Представителей, которые равноправны в законодательном процессе.

«Конгресс – это собрание профессиональных политиков, для которых их законодательная деятельность – лишь одна из форм политической карьеры. Важнейшая особенность такой карьеры в Конгрессе состоит в необходимости постоянно добиваться переизбрания. Для членов Палаты Представителей, которая переизбирается каждые два года, борьба за сохранение своего места на выборах становится просто образом жизни»78, считает Иванов Ю.А. Б. Чейсин относит подавляющее большинство Конгресса США к общественным верхам79, а Ч.Р. Миллс определяет их к «высшим кругам» и подчеркивает, что престиж члена Конгресса – измеряется количеством голосов, которым он располагает, и комиссий, в которых он состоит»80..

В системе политического управления США Конгресс играет активную роль в принятии властных решений, прежде всего в формулировании и согласовании разнородных интересов посредством принятия законов и формировании на этой основе политического курса. Даже, несмотря на произошедшее в 30-е годы XX века усиление власти президента, по сравнению с парламентами других стран Конгресс США наделен большими полномочиями в политической сфере81.

В США отсутствуют обязательные стандартные правила, которые определяют выполнение обязанностей представителя Конгресса, поэтому каждый член парламента решает эту проблему самостоятельно, будучи подотчетным только своим избирателям. Исполняя свои обязательства, член Конгресса зачастую вступает в сложные отношения с другими органами управления – преимущественно исполнительными – путем взаимодействия через комитеты Конгресса. Точные границы контроля взаимодействия представителей власти не установлены.

Главная черта американского Конгресса как законодательного органа – представительство интересов отдельных групп, регионов и общества, в этой связи он реагирует на требования политических партий, заинтересованных групп, интересы лоббистов и отдельных влиятельных лиц, что наделяет данный институт необходимым качеством – быстро улавливать изменения в настроениях избирателей и корректировать политику правительства с учетом общественного мнения.

Это относится также к внешней политике, прежде всего, к вопросам войны и мира, а также непосредственного участия США в вооруженных конфликтах. Среди принципиальных полномочий Конгресса – объявление войны, разрешение президенту использовать вооруженные силы за рубежом. Но в данном случае, действенность права Конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти82.

«Власть кошелька» как сущностная, родовая функция парламента представляет собой основу демократического процесса, которая обеспечивает функционирование системы сдержек и противовесов в виде контроля законодательной власти над расходами власти исполнительной. Значительный рост федерального бюджета и качественное изменение роли государства в США в XX веке, берущие начало со времен «Нового курса» Ф. Рузвельта, привели к формированию бюджетного лоббизма как отдельного направления деятельности различных заинтересованных групп – корпораций, ассоциаций предпринимателей, университетов, общественных организаций, региональных и местных органов власти83.

Общеизвестным является тот факт, что 90% деятельности Конгресса США составляет процесс рассмотрения и конечного утверждения бюджета. Именно по этой причине наиболее подготовленные и влиятельные сотрудники Кабинета министров пытаются попасть в соответствующие комитеты Палаты представителей и Сената, где занимаются лоббистской деятельностью, имея в виду, что федеральный бюджет формально поступает в Конгресс в начале календарного года (обычно в январе – феврале)84.

Обладая иммунитетом от уголовного преследования, Сенаторы и Конгрессмены обладают правом выносить импичмент президенту и иным высшим должностным лицам.

В этом случае решение об импичменте принимает Палата Представителей (простым большинством), а затем Сенат проводит слушания на основании решения в форме процесса, где для положительного решения требуется сенаторское большинство в две трети голосов85.

В истории Соединенных штатов два президента США были представлены к импичменту Палатой представителей, но оправданы потом Сенатом, не набравшим необходимых 2/3 голосов: Эндрю Джонсон в 1868 и Билл Клинтон в 1998—1999. В 1974 президент Ричард Никсон, также представленный к импичменту по делу Уотергейта Палатой представителей, ушёл в отставку, прежде чем вопрос был рассмотрен Сенатом. Импичмент также применялся несколько раз к американским чиновникам более низкого уровня и судьям (обвинение выдвигалось за всю историю Палатой представителей в отношении 11 судей, из них 7 были отрешены Сенатом).

Всего же за всю историю США было только 16 случаев, когда дело в порядке импичмента доходило до Сената. О двух случаях в отношении президентов было сказано ранее. Четырнадцать других слушаний касались одного сенатора (У. Блант в 1798г. был вынужден уйти в отставку), военного министра (У. Белкнап – освобожден Сенатом от ответственности в 1876г.), а по остальным делам проходили судьи86.

Работа Конгресса строится на партийной основе и почти все должности в его штате являются партийными. Основная деятельность Сенаторов и Конгрессменов проходит в комитетах своих палат. Также существует 5 совместных комитета: Комиссия по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (Commission on Security and Cooperation in Europe), Объединенный комитет по библиотекам (Joint Committee on the Library), Объединенный комитет по делам печати (Joint Committee on Printing), Объединенный комитет по вопросам Налогообложения (Joint Committee on Taxation), Объединенный комитет по экономическим вопросам (Joint Economic Committee)87.

Комитеты Сената или Палаты представителей имеют два аппарата – республиканский и демократический, таким образом, в них отсутствует единый штат сотрудников, а имеются, соответственно, должности директора штата большинства и директора штата меньшинства, со своими сотрудниками у каждого88. Пост Председателя наиболее значимого комитета или подкомитета влияет на степень влияния партийного руководства.

Важной особенностью Конгресса США, без учета которой невозможна правильная оценка его законодательной деятельности, в частности и по вопросам внешней политики, является ограниченная роль партийной структуры и партийной принадлежности в этом органе. Формы организации обеих партий весьма нечетки и независимы от национальных комитетов партий, а члены Конгресса никак не связаны фракционной дисциплиной.

Фактически роль собрания фракций сводится к избранию лидеров и их заместителей, распределению постов и мест от данной партии в комитетах. В большей степени во время собраний фракций уделяется внимание рассмотрению внутриполитических и экономических проблем, которые также затрагивают интересы и нужды округа, от которого представлен член Конгресса, таким образом, вопросы внешней политики отодвигаются на второй план. Но это никак не указывает на то, что Конгресс готов отказаться от участия в формировании внешней политики89.

Автономия партийных организаций на местном и штатном уровнях и, как следствие, фрагментация центров влияния в их структуре, называют одной из основных причин слабого влияния партийных аппаратов в Конгрессе. Переизбрание члена конгресса, его положение как политика обеспечивают партийная организация в его избирательном округе или штате и те местные круги, с которыми она связана, а не национальная партия90.

Исходя из этого, можно предположить, что конгрессмен преследует интересы тех, от кого зависит его (пере-) избрание, а уже потом – позиция партии. Если акцентировать внимание исключительно на внешнеполитических вопросах, то здесь не наблюдается поляризации по партийному признаку.

Одним из ярких примеров, демонстрирующих лояльное отношение обеих партий к вопросам внешней политики – утвержденный в августе 2012 года пакет санкций в отношении Ирана (представители Сената приняли законопроект анонимно, а Палата Представителей – 421 голосами «за» при 6 «против»), который подозревается в разработке ядерного оружия под прикрытием программы мирного атома. Согласно заявлению главы комитета по иностранным делам Илеана Рос-Лехтинена, сделанному агентству Reuters, «законопроект о введении санкций, согласованный обеими палатами Конгресса, должен установить тотальный контроль над процессами, которые не полностью контролировались раньше, законодатели обеих партий заявили о готовности принять дополнительные меры»91.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Сколько палат существует в Конгрессе США? Назовите их.

2. Какова основная функция Конгресса в формировании политического курса США?

3. В чем суть, так называемой, "власти кошелька" Конгресса?

4. Конгресс имеет право объявлять импичмент высшим должностным лицам в США. Коротко опишите данную процедуру, а также приведите примеры из истории США.

5. Как строится работа Конгресса и его комитетов? Существуют ли двухпартийные комитеты?

Тема 7. Конгресс. Роль партийного фактора.

Партийная принадлежность играет не маловажную роль: вероятность прохождения в Конгресс беспартийного кандидата сводится практически к нулю; руководство деятельностью Конгресса осуществляется по партийному признаку; формальные руководители палат Конгресса имеют партийную принадлежность; лидеры партий оказывают влияние при назначении в комитеты и подкомитеты.

В целом партийные организации играют большую роль в Палате Представителей, нежели в Сенате. Прежде всего, такое положение отражает не столько силу самой организации, сколько тесные связи с ними формального лидера Палаты Представителей92.

Стоит обратить внимание, что ответственность за организацию и контроль повестки работы каждой сессии конгресса несет партийное большинство. Партия большинства располагает также количественным преимуществом в каждом комитете и подкомитете.

Так как в каждой палате существует отдельная партийная структура, партийное руководство сохраняет свое влияние. Как было сказано ранее, каждая партия имеет в палатах своего лидера, известного как лидер большинства и лидер меньшинства, что зависит от партийной принадлежности члена в данной палате. Вторым по возможности официальным лицом в каждой партии является лицо, ответственное за организацию поддержки законодательных предложений. Существует также ряд комитетов и помощников в каждой крупной партии.

С целью достижения общих целей конгрессмены создают неформальные группы – кокусы, последние не имеют официального финансирования. Кокусы могут создаваться по территориальному или социальному признаку. Помимо этого, существуют кокусы идеологического свойства, функционирующие как подгруппы политических партий (так называемый демократический форум и республиканский комитет исследований). Одновременно конгрессмен может принадлежать к нескольким кокусам, которые объединяют членов различных партий, комитетов, палат, а общее количество которых начитывает более 10093.

Суммируя вышесказанное, в организационном плане партийную систему внутри Конгресса можно характеризовать как весьма разнородную, ввиду отсутствия формальных дисциплинарных механизмов, в частности, относительно следующих вопросов: участие членов партии в перевыборах, влияние на исход выборов, на расстановку постов в комитетах, а также сохранение собственных руководящих позиций без поддержки со стороны партийного большинства.

Стоит выделить наиболее важные, с точки зрения влияния на принятие внешнеполитических решений обеих палат Парламента, комитеты.

Прежде всего, это комитет по иностранным делам (один из самых старых комитетов, существует с 1816 года, рассматривает все вопросы, относящиеся к международной политике США, в том числе связанные с назначением послов, подписанием договоров, программами зарубежной помощи94); комитет по делам вооруженных сил (рассматривает все вопросы, относящиеся к обороне страны, является одним из наиболее значимых, ведет свою историю с 1816 года95); комитет по энергетике и торговле (отвечает за энергетику и утилизацию ядерных материалов, использование земель федерального правительства96); а также специальный комитет по разведке (рассматривает все аспекты, связанные с деятельностью разведывательного сообщества США97).

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Возможно ли прохождение в Конгресс беспартийного кандидата?

2. Каковы преференции партии большинства в Конгрессе?

3. Объясните значение термина "кокус". По какому признаку формируются кокусы? Может ли один конгрессмен принадлежать к нескольким кокусам?

4. Перечислите наиболее важные, с точки зрения влияния на принятие внешнеполитических решений обеих палат Парламента, комитеты. Каковы их функции?

Тема 8. Конгресс. Сенат

Все штаты (вне зависимости от численности населения) имеют равное представительство в Сенате – каждый имеет двоих сенаторов от региона – в общей сложности 100 сенаторов от 50 штатов.

Согласно регламенту, возраст сенатора не должен быть менее 30 лет, также он должен являться гражданином США (как минимум девять лет) и проживать на момент избрания в том штате, который он собирается представлять.

Срок полномочий сенатора – шесть лет, сенаторы избираются населением напрямую (до 1913 года избирались законодательным собранием штатов). Важно обозначить тот факт, что Сенатор может избираться неограниченное число раз.

Сроки сенаторских полномочий определены так, что каждые два года переизбирается примерно треть Сената. В отдельно взятом штате выборы обоих сенаторов всегда разведены по времени, т.е. в определенный год избирается только один сенатор. Голосование за него проходит по всему штату. Конкретные правила избрания варьируют от штата к штату, но везде, за исключением Луизианы, применяется принцип простого большинства. Таким образом, выборы проходят почти всегда в один тур. Следует иметь в виду, что кандидаты от Демократической и Республиканской партий предварительно проходят процедуры праймериз – избрания того, кто будет представлять партию на всеобщих выборах.

Сенаторы от каждого штата делятся на «старших» (senior) и «младших» (junior). К первым относятся те, кто раньше был избран в Сенат. Разделение это неформальное и учитывается при распределении постов в палате, а также при рассадке в зале заседаний.

Важнейшими фигурами Сената являются партийные лидеры – лидер большинства (Senate Majority Leader) и лидер меньшинства (Senate Minority Leader). Они выступают от имени своих партий по важнейшим вопросам и формируют повестку дня.

Их заместителями являются Сенаторы, называемые обычно по-английски Majority Whip и Minority Whip, что буквально можно перевести как «хлыст» или «погоняла». С 1969 года их официальное название – ассистент партийного лидера (Assistant party leaders)98. Заместитель лидера большинства – это, по сути, второй по значимости человек в Сенате.

Демократы в Сенате объединены в Кокус (Senate Democratic Caucus). Его председателем является лидер большинства (меньшинства), также имеются должности вице-председателя и секретаря. Объединение Республиканцев называется Конференцией (Senate Rep Conference). В отличие от демократов ее председатель – третье лицо в республиканской иерархии в Сенате – не является лидером меньшинства (большинства). Также у Конференции имеется вице-председатель.

Формальной главой Сената является вице-президент США. Но он председательствует только в редчайших случаях – как правило, когда голосует в случае равного количества голосов «за» и «против» или при церемониальных событиях. Поэтому фактическим главой палаты является президент pro tempore (President pro tempore) – старейший сенатор партии большинства. Но и он редко председательствует на заседаниях, перепоручая председательские функции кому-то из сенаторов своей фракции.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Сколько представителей от каждого штата присутствует в Сенате? Сколько всего сенаторов представлено в Конгрессе?

2. Каковы основные требования к кандидату в Сенаторы?

3. Опишите процедуру избрания Сенаторов в Конгресс. Обозначьте сроки полномочий.

4. Сенаторы от каждого штата делятся на «старших» (senior) и «младших» (junior), почему?

5. Каковы полномочия лидера большинства и лидера меньшинства?

6. Кто возглавляет Сенат?

Тема 9. Конгресс. Палата Представителей

В отличие от Сената, Палата представителей формируется пропорционально населению штата. По Конституции депутаты Палаты представителей должны быть не моложе 25 лет, иметь на протяжении последних семи лет перед избранием гражданство США и проживать на момент выборов в том штате, от которого баллотируются.

Выборы проходят одновременно по всей стране каждые два года. Таким образом, срок полномочий конгрессменов в три раза короче сенаторского срока. Переизбираться Конгрессмен может, как и Сенатор, неограниченное число раз. Это правило ставит членов конгресса в полную зависимость от настроений и интересов их избирательного округа или штата. Конечно, речь прежде всего идет об интересах представителей местных элит, отдельных территориальных округов и штатов, так как именно от их поддержки, как финансовой, так и организационной, в решающей мере зависит переизбрание члена Палаты Представителей. Естественно, что данное влияние не следует возводить в абсолют, но стоит подчеркнуть его существенное влияние.

Так же, как и при выборах в Сенат, на выборах в Палату Представителей кандидаты от Демократов и Республиканцев проходят праймериз, а после определяются на общих выборах по относительному большинству голосов.

В Палате представителей партийная дисциплина играет большую роль, чем в Сенате, и значение партийной принадлежности там существеннее, чем в Верхней Палате, как и роль лидеров демократов и республиканцев.

Другими исключительными правами Палаты Представителей является право объявления импичмента должностным лицам (в том числе президенту) и право избрания президента в случае, если ни одна кандидатура не набирает большинства в коллегии выборщиков, – тогда палата выбирает из трех кандидатур, получивших наибольшее число голосов. В номинации должностных лиц палата участвует, только если президент предлагает на рассмотрение Конгресса кандидатуру нового вице-президента, в случае отставки или смерти прежнего99.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. По какому принципу формируется состав Палаты представителей?

2. Обозначьте основные требования, предъявляемые к депутату Палаты представителей.

3. Коротко расскажите про процедуру выборов в нижнюю Палату Конгресса.

4. Палата Представителей обладает исключительными правами, назовите их.

Тема 10. Специфика работы Конгресса в процессе рассмотрения политических вопросов.

Не смотря на существование более чем 200-летней истории законодательной ветви США, эксперты и политики выделяют некоторые особенности, которые, по их мнению, негативно сказываются на работе госоргана.

Во-первых, существование разветвленной и специализированной системы комитетов и подкомитетов порождает то, что является одним из главных недостатков рассмотрения вопросов политики в Конгрессе, – предельную фрагментацию этого процесса. Организационная структура Конгресса на практике исключает возможность комплексного и координированного рассмотрения некой проблемы, в частности, внешнеполитической.

Так, например, разграничение юрисдикции между комитетами приводит к тому, что чисто политические вопросы и предоставление экономической помощи рассматриваются в комитетах по иностранным делам, военные вопросы – в комитетах по делам вооруженных сил, соглашения о продаже сельскохозяйственной продукции – в комитете по сельскому хозяйству и т.д.

Во-вторых, периодические перераспределения сфер компетенции комитетов только изменяют, но не упраздняют эту раздробленность. Существующий метод рассмотрения не только приводит к тому, что по отдельным компонентам общей проблемы могут быть приняты «несвязные» решения, но также может быть использован для того, чтобы приводить через «лояльно настроенные» комитеты важные политические решения100.

В-третьих, в экспертном сообществе бытует мнение, что роль «денежного мешка» в процессе принятия властных решений оказывается чрезмерной. Это проявляется даже на уровне прямой демократии101. «Изначально задуманная для того, чтобы избавить государственную политику от чрезмерного воздействия на нее крупного бизнеса, прямая демократия превратилась в арену, где в игру могут вступить только наиболее состоятельные граждане и группы влияния»102.

В-четвертых, американские политики, в частности Джордж Буш – младший, заявляют о необходимости изменения механизма избрания членов Конгресса с целью уменьшения влияния «идеологических крайностей».

В своих мемуарах бывший президент США поясняет эту необходимость тем, что «участники в так называемых благополучных районах не должны волноваться о выпадах оппозиции, они больше всего уязвимы внутри своей партии. Это особенно верно в эру блогеров, превращающих политических деятелей, которых они считают идеологически нечистыми, в национальные цели. В итоге члены Конгресса от обеих партий склонны впадать в крайности, страхуясь от серьезных обвинений. Наше правительство было бы более эффективным – и наша политика более цивилизованной – если бы избирательные округа по выборам в Конгресс были представлены группами беспристрастных старейшин вместо пристрастных законодательных собраний штата»103.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Как сказывается на работе Конгресса существование разветвленной и специализированной системы комитетов и подкомитетов?

2. Насколько существенна роль «денежного мешка» в процессе принятия властных решений?

3. Бывший президент США Джордж Буш – младший считал, что существует необходимость изменения механизма избрания членов в Конгресс. Объясните его позицию.

Литература:

Артемьев М. Как работает Америка / М. Артемьев – М.: Фонд «Либеральная миссия»; «Новое литературное обозрение», 2010. – 320с. – С.124

Костяев С.С. Бюджетный лоббизм в США: теоретические интерпретации // С.С. Костяев / США, Канада: экономика, политика, культура. – 2007. – №8 – С.65-82

Примечания