Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)
- -
- 100%
- +
Вторая разновидность объектов охраны – поверхностные и подземные воды. Загрязнение вод является одним из самых опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, которое приводит не только к необратимым неблагоприятным изменениям качества вод и водных экосистем, но и непосредственно влияет на все живые организмы нашей планеты. ВК РФ не обходит вниманием проблему охраны вод. В соответствии со ст. 55 ВК РФ обязанности по проведению водоохранных мероприятий возложены на собственников водных объектов. Если данные объекты находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, то и охрана вод осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
Основным источником загрязнения как поверхностных, так и подземных вод является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального и сельского хозяйства вследствие неудовлетворительного состояния очистных сооружений. Сложившаяся ситуация с нехваткой в стране чистой питьевой воды свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны вод от загрязнения. Принятие в 2006 г. ВК РФ, а также передача полномочий по управлению водными объектами федеральному агентству вследствие административной реформы, не только не решило проблему охраны вод, но и по значительному ряду позиций привело к ослаблению водоохранных требований.
Третьим видом объектов охраны являются леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, т. е. объекты «живой» природы. Охрана лесов проводится по следующим основным направлениям (ст. 51 ЛК РФ): мероприятия по охране лесов от пожаров; меры, направленные на предотвращение и пресечение незаконных рубок леса; мероприятия по охране от нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам; защита от вредителей и болезней леса.
Фаунистическое законодательство устанавливает три группы объектов животного мира со своими особенностями правового режима охраны:
– объекты животного мира, которые являются объектами охоты или рыболовства (их перечень определен нормативно-правовым актом Правительства РФ и пользование такими объектами допускается в установленном законом порядке на основании разрешительных документов);
– объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты или рыболовства; добывание или иное использование таких объектов согласно ст. 43 Закона о животном мире допускается только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов в порядке, установленном законами и иными подзаконными актами РФ и субъектов РФ;
– объекты животного мира, отнесенные к числу особо охраняемых, в том числе, занесенные в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ (добывание таких объектов запрещается).
К последней, четвертой категории объектов охраны относится атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство.
Атмосферный воздух как объект правовой охраны обладает рядом особенностей. Во-первых, атмосферный воздух является разделяемым природным ресурсом, таким образом, правовой режим его охраны и использования должен определяться как внутригосударственным, так и международным правом. Во-вторых, в силу своих физических свойств атмосферный воздух не может являться объектом права собственности, т. к. воздушные массы находятся в постоянном неконтролируемом движении и перемещении, следовательно, в отношении воздуха невозможна реализация правомочия владения, первого из триады правомочий собственника. В-третьих, загрязнение атмосферного воздуха влечет возникновение таких глобальных проблем как истощение озонового слоя и изменение климата, следовательно, меры охраны атмосферного воздуха должны учитывать интересы всего мирового сообщества. В-четвертых, из-за неточных законодательных формулировок юристы-экологи на протяжении многих лет ведут научные споры о том, что же должно быть объектом охраны: атмосфера в целом, т. е. воздушное пространство и смесь газов, его наполняющих, или же исключительно атмосферный воздух.
Что касается околоземного космического пространства, то данный природный компонент был признан на международном уровне общим наследием человечества (Договор по космосу 1967 г., Соглашение о Луне 1979 г.). Выполняя свои международные обязательства, Российская Федерация не должна размещать в космическом пространстве и небесных телах военные объекты, в том числе, ядерное оружие и другие опасные виды вооружений. Постепенно в международном праве складывается принцип использования космоса исключительно в научно-исследовательских мирных целях.
2. В комментируемой статье определены не только объекты охраны окружающей среды, но и основные виды негативного воздействия, против которого направлена такая защита:
– загрязнение – поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Загрязнение окружающей среды возможно как в результате естественных причин (например, извержение вулканов, наводнение и т. п.), так и в результате деятельности человека (антропогенное загрязнение);
– истощение – резкое количественное уменьшение какого-либо природного ресурса, препятствующее его функционированию и дальнейшему воспроизводству.
– деградация – утрата, полная или в значительной части, природным объектом своих полезных естественных свойств в результате антропогенной деятельности.
– порча – приобретение природным объектом тех или иных ярко выраженных устойчивых негативных характеристик под воздействием антропогенной деятельности;
– уничтожение – полное прекращение существования природного объекта.
3. Комментируемая статья устанавливает также объекты первоочередной и особой охраны. Хотя разница между различными видами охраны не раскрывается; по всей видимости, первоочередная охрана имеет приоритет по отношению к «особой». Первоочередной охраной обеспечиваются естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы (см. ст.1), не подвергшиеся антропогенному воздействию.
К объектам особой охраны относятся, например, объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия ЮНЕСКО. На сегодняшний день Россия представлена в Списке 15 культурными и 8 природными объектами. По количеству природных объектов РФ находится на 5 месте вслед за Канадой, Китаем, Австралией и США. В настоящее время статус объекта Всемирного природного наследия в России имеют: озеро Байкал, девственные леса Коми, вулканы Камчатки, золотые горы Алтая, Западный Кавказ, Центральный Сихотэ-Альнь, Убсунурская котровина, остров Врангеля. Попасть в Список всемирного природного наследия – задача непростая: объект – кандидат должен соответствовать как минимум одному их четырех критериев:
– являться выдающимся примером, представляющим основные этапы развития Земли, включая свидетельства древней жизни, значительные геологические процессы в стадии формирования форм рельефа геоморфологических и физикогеографических элементов, имеющих важное значение;
– являться выдающимся примером, представляющим экологические и биологические эволюционные процессы, развитие экосистем или наземных, речных, прибрежных и морских сообществ растений и животных;
– представлять собой природный феномен или территорию исключительной эстетической значимости;
– содержать места обитания наиболее представительных и важных для сохранения биологического разнообразия видов, включая те ареалы, где сохраняются виды, имеющие выдающееся мировое значение с точки зрения науки и сохранения, и находящиеся под угрозой исчезновения.
Включение объекта в Список всемирного наследия означает, что данный объект находится под международной охраной, и в случае угрозы его исчезновения, меры по восстановлению будет принимать совместными усилиями мировое сообщество.
Помимо объектов всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО, к объектам особой охраны относятся:
– государственные природные заповедники – природоохранные, научно-исследовательские и эколого-просветительские учреждения, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем;
– государственные природные заказники территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса;
– памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения;
– национальные парки – природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма;
– природные парки – природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях
– дендрологические парки и ботанические сады природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности;
– лечебно-оздоровительные местности – территории, обладающие природными лечебными ресурсами и пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения;
– курорты – освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях природные территории, располагающие природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры;
– иные природные комплексы;
– исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;
– объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
– континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации;
– редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды
Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:
обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;
разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;
разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;
объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;
координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;
установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;
установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);
установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;
обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;
подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;
установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;
установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
организация и проведение государственной экологической экспертизы;
взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;
установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;
предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;
обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;
образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;
ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;
ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;
экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;
установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;
осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
Комментарий
1. Данная глава посвящена правовым основам экологического управления. С общетеоретических позиций управление есть целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Сам термин управление стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т. е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В юридической литературе в основном рассматривается понятие государственного управления. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах. В широком смысле государственное управление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. В более узком смысле (например, в административном праве) под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. В настоящее время в связи с появлением и планомерным развитием института местного самоуправления закрепился в употреблении термин муниципальное управление. Комментируемый закон признает возможность и даже необходимость осуществления экологического управления, как государственными органами власти, так и органами местного самоуправления.
В комментируемом законе под термином «управление» понимается как общая функция всех властных институтов в России, так и государственное управление в узком смысле. Закон говорит только о государственном и муниципальном управлении в сфере взаимодействия общества и природы, хотя некоторые авторы в своих трудах указывают и иные виды такого управления – «общественное», «производственное», «отраслевое (ведомственное)» и др.
Представляется, что в контексте комментируемого Закона под управлением понимается осуществление внешних государственно-властных полномочий, подкрепляемых возможностью применения мер государственного принуждения. Общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Содержание производственного экологического управления определяется экологическими требованиями к конкретному хозяйствующему субъекту исходя из параметров и видов осуществляемого им негативного воздействия на окружающую среду. Следовательно, речь идет не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний об охране окружающей среды. В свою очередь отраслевое (ведомственное) управление осуществляют федеральные министерства, службы и агентства в пределах своей компетенции. Исходя из этого, не ясна принципиальная разница между «государственным» и «отраслевым (ведомственным)» управлением.
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) понимается нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная и иная властная деятельность всех органов государства, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).
Управление в области охраны окружающей среды и природопользования касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов, административно-правовых мер.
Указанная специфика государственного управления проявляется прежде всего в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.
2. Основным элементом правового статуса государственных и муниципальных органов является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей этих органов по предметам их ведения для осуществления функций государства и местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления – это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции. Основой осуществления полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства. Конституция охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д», «к» ч.1 ст.72). Это означает, что по данным вопросам издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).
Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, для уточнения и адаптирования его к особенностям отдельно взятого региона, либо в порядке опережающего нормотворчества. Однако, в любом случае, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Осуществление такой совместной деятельности – тяжелый труд, прежде всего потому, что нескольким субъектам приходится согласовывать свои интересы. Причем успешной совместная деятельность может быть только в том случае, если заранее за сторонами закреплены направления их работы, осуществление которых должно привести к совместно ожидаемому результату.
Со всеми трудностями совместной деятельности сталкиваются и государственные органы в процессе управления в области охраны окружающей среды. Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федерацией и регионами. Законодательная, административная и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002–2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по «перетягиванию одеяла» двух уровней власти.
Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили и приводят к дублированию их полномочий (например, несмотря на то, что полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля наделен только один орган – Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом – Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия).
Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и тем, что делить полномочия следует не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся субфедеральный управленческий уровень в результате создания федеральных округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим, сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип).
В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия. Кроме того, необходимо учитывать, что комментируемый закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы, подзаконные правовые акты конкретизируют эти полномочия применительно к предмету своего регулирования.
Следует отметить, что комментируемая статья далека от совершенства юридической техники, в ней перечисляются весьма неоднородные по содержанию полномочия. Так, в нее включены как формулировки предельно абстрактного, обобщенного характера, так конкретные полномочия. Например, указанное в числе полномочий «обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации» можно определить как общую цель, на достижение которой направлена деятельность и законодательных органов, и федеральных органов исполнительной власти.