Управленческий документооборот: от бумажного к электронному. Вопросы теории и практики
- -
- 100%
- +
Современному этапу применения информационных технологий в сферах управления и производства предшествовал качественный скачок, связанный с внедрением корпоративных информационных систем (КИС), функционирующих на основе компьютерной сети и объединяющих информационные ресурсы в рамках всей организации и ее подразделений. Создание и расширение применения КИС стало реальностью на практике, начиная с середины 1990-х гг. Развитие их продолжается и в настоящее время. Пользователями (участниками) КИС является ограниченный (фиксированный) круг лиц, определенный владельцем этой информационной системы или соглашением ее участников. В числе КИС выделим корпоративные системы документооборота (системы электронного документооборота, СЭД) и управления корпоративными информационными ресурсами (Enterprise Content Management, ЕСМ – управление корпоративным контентом), корпоративные системы управления ресурсами предприятия (ERP-системы), системы управления потоками работ (Workflow, т. е. автоматизация алгоритмов обработки информации и маршрутов движения документов применительно к конкретным бизнес-процессам), системы совместной (групповой) работы над проектами документов, корпоративные системы хранения и поиска фактографической информации, а также другие специализированные системы (в том числе по отраслям деятельности – банковские операции, страхование, дистанционное обучение и аттестация персонала и др.) и комплексные технологии.
Следует заметить, что информационные технологии, использовавшиеся в аппарате управления в конце XX века, как правило, не затрагивали сами управленческие процедуры и процессы работы (что в определенной мере сказывалось на эффективности их применения). При этом сами программы, создававшиеся для автоматизации обработки информации в подразделениях на ранних этапах информатизации, не были рассчитаны на обмен информацией с другими элементами и звеньями системы управления организацией. В частности, системы, предназначенные для автоматизации делопроизводства, были нацелены на минимизацию трудозатрат при выполнении конкретных операций (например, при регистрации и контроле исполнения документов).
Качественно новые возможности для информационного обеспечения управления стали появляться в последние десятилетия, когда благодаря применению Интранет и широких возможностей корпоративных технологий стала вполне реальной задача создания информационной системы организации, соответствующей реальной сложности управленческих и производственных процессов в их взаимосвязи. Более того, в условиях корпоративных информационных технологий появляется возможность оптимизировать или даже полностью перестроить существующие процессы и процедуры работы. Анализируя значение Интранет и корпоративных порталов, а также вклад С. Теллина как одного из основателей использования Web-технологий во внутренней среде организации в начале 1990-х гг., российский специалист в сфере информационных технологий Л. Черняк отмечает, что пока не было Интранет, не было и технической возможности создать информационную систему, адекватную по сложности бизнес-системам [226]. По образному выражению основателя корпорации Microsoft Б. Гейтса, благодаря корпоративным информационным системам формируется «электронная нервная система» организации [127, с. 77].
Однако при этом, на наш взгляд, следует иметь в виду, что Интранет и современные корпоративные системы прежде всего создают технологическую возможность строить многовариантные информационные связи в процессе управления организацией. На основе этих возможностей в организации с учетом ее специфики должны быть установлены (при необходимости стандартизированы) конкретные требования к применению соответствующих корпоративных информационных технологий и регламентировано их использование, в том числе порядок доступа к определенным информационным ресурсам и защиты информации. То есть корпоративные информационные технологии позволяют обеспечить управляемую, регулируемую коммуникацию в рамках задач, решаемых подразделениями, группами работников и конкретными лицами.
Сейчас развитие, модернизация корпоративных систем продолжаются. В деятельности современных организаций сочетается комплекс технологий, ориентированных на достижение нового качества бизнес-процессов, управления ресурсами предприятия, финансами, учетом, управления персоналом, применение новых возможностей бизнес-аналитики и управления «большими данными». Важное место в их числе занимают системы и технологии, обеспечивающие внутренний и внешний документооборот, управление корпоративным контентом и знаниями. В условиях ориентации на формирование «цифрового предприятия» большинству организаций необходимо пересмотреть свою информационную инфраструктуру, системы управления и коммуникации, состав документации и порядок документооборота, системы хранения документов и информации.
Особое значение современные информационные технологии приобрели для государственных органов и их взаимодействия между собой, а также с гражданами и предприятиями. Расширение применения современных информационных технологий в деятельности государственных органов связано с практической реализацией концепции «электронного правительства» (от англ. «Electronic Government», что можно перевести также как «электронное государственное управление»). В контексте этой глобальной тенденции с начала 2000-х гг. во многих странах реализованы национальные программы развития информационного общества, важнейшей частью которых является создание «электронного правительства».
Международный опыт проведения работ в области «электронного правительства» подразумевает поэтапное решение следующих задач:
– создание официальных сайтов в Интернете;
– расширенное интернет-присутствие, осуществление внешнего документооборота с организациями и гражданами в электронной форме;
– интерактивные сервисы с применением веб-порталов, позволяющие гражданам и предприятиям напрямую иметь доступ к информации, отвечающей их потребностям, получать различные формы и бланки;
– проведение аутентифицированных транзакций (получение необходимых документов и других транзакционных услуг, уплата налогов и т. п.);
– интегрированное взаимодействие в режиме on-line (правительственные органы осуществляют услуги в электронной форме, а пользователи получают эти услуги через портал) [93; 131, с. 8; 211, с. 109–111].
Основными принципами при осуществлении этой работы являются: информационная открытость, принцип «одного окна», обратная связь.
Проблематика «электронного правительства» является многогранной. Поэтому в рамках настоящей книги мы ограничимся рассмотрением лишь тех аспектов, которые связаны с внедрением технологий электронного документооборота.
Применение новых форм информационного взаимодействия между государственными органами и населением не может ограничиваться только официальными сайтами в Интернете. Необходимы перестройка внутренних процессов управленческого взаимодействия, развитие внутреннего электронного документооборота и реинжиниринг основных процессов работы. В связи с этим возрастает актуальность как новых технологических решений, так и организационно-внедренческой работы в сфере электронного документооборота.
В целом новые формы информационного взаимодействия охватывают три группы участников – государственные органы, бизнес и граждане (потребители). Соответственно, можно выделить несколько уровней электронного взаимодействия:
–– государственных органов между собой (G2G, government-togovernment);
–– государственных органов с гражданами (G2C, government-tocitizen);
–– государственных органов с юридическими лицами (G2B, government-to-business);
–– юридических лиц (предприятий и организаций) между собой (B2B, business-to-business);
–– юридических лиц (предприятий и организаций) с клиентами
– физическими лицами (B2C, business-to-customer, citizen);
–– физические лица между собой (C2C, citizen-to-citizen).
Указанные сферы уже в реальности охвачены новыми технологиями информационного взаимодействия с использованием соответствующих организационно-технологических форм (от государственных информационных систем и портала государственных услуг до социальных сетей и блокчейна), идет расширение практики применения документов в электронной форме.
Важно подчеркнуть, что задача расширения применения электронного документооборота не может решаться только в русле развития программно-технических средств (хотя само понятие «электронный документооборот» первоначально связывалось именно со средствами передачи информации). Без дальнейшей разработки документоведческих и юридических аспектов невозможно дальнейшее совершенствование электронных документов и юридически значимое их применение и хранение.
Бесспорно, требуется сочетание этих направлений работы, их гармонизация. Вместе с тем кардинальные изменения в этой сфере связаны также с увязкой этих направлений с разработкой и реализацией новых организационно-управленческих подходов, учитывающих взаимовлияние систем и технологий электронного документооборота и основных элементов системы управления. Необходимо рассматривать электронные документы и электронный документооборот как качественно новое системное явление, связанное не только с технико-технологической, документоведческой и юридической составляющими, но и с развитием системы социально-экономического управления.
1.2. Особенности современной управленческой документации
В сфере социально-экономического управления документы играют исключительно важную роль, представляя собой специфический предмет и результат управленческого труда.
Для характеристики роли документов в процессе управления, структуры и состава современной управленческой документации вначале воспользуемся упрощенной кибернетической моделью, которая в равной мере применима к любому предприятию, корпорации, государственному учреждению и т. п. Эта модель иллюстрирует взаимодействие субъекта и объекта управления (рис. 1). В качестве субъекта управления (управляющей подсистемы) выступают соответствующие органы управления и лица, принимающие решения. Объектом социально-экономического управления (управляемой подсистемой) являются коллективы людей (к примеру, структурные подразделения, временные творческие коллективы, организация в целом или группы организаций, другие организационные образования) либо отдельные работники, деятельность которых должна быть направлена на достижение поставленных целей. Социально-экономическое управление является многоцелевым, поэтому цели могут касаться как материальных процессов, происходящих в организации (например, связанных с ее производственной и сбытовой деятельностью), так и развития организации в целом, в том числе социального. В процессе социально-экономического управления используются и сочетаются различные методы: организационно-распорядительные (административные), экономические и социальные (в том числе социально-психологические).
Рис. 1. Взаимодействие субъекта и объекта управления
Управленческое воздействие на объект управления осуществляется в форме принятия и реализации управленческих решений. С точки зрения технологии процесс управления представляет собой множество управленческих решений, находящихся на разных стадиях подготовки, принятия и реализации. Основные этапы этого процесса для сложных многокритериальных управленческих решений представлены на рис. 2 [119, с. 127]. При этом используется самая разнообразная информация, все возрастающая часть которой в настоящее время представлена в электронной форме. Принятие и реализация значительной части управленческих решений связаны с изданием соответствующих документов.
Документы выступают в качестве средства фиксации информации о принятых управленческих решениях и результатах функционирования системы управления, включая объект, субъект и их взаимодействие, внутреннюю и внешнюю среду организации. Процесс создания и оформления документов получил название «документирование». Фиксация информации может осуществляться на различных носителях. В современной управленческой деятельности применяются не только традиционные документы на бумажном носителе, но и на других носителях, в том числе электронные. При этом электронные документы могут быть представлены не только в форме текстов (т. е. подготовлены с использованием текстовых процессоров), к ним также относятся сообщения электронной почты, электронные таблицы, базы данных, графика, мультимедиа и др.
Рис. 2. Этапы подготовки, принятия и реализации управленческих решений
С функцией фиксации связана функция документа как средства накопления информации, которая реализуется при сохранении документов и содержащейся в них информации (как отдельных документов, так и их массивов).
В качестве средства коммуникации документы обеспечивают прямую и обратную связь между субъектом и объектом управления (то есть обмен информацией в системе управления, между ее органами и звеньями).
В силу многофункциональности документа существует множество его определений, в которых акцент делается на различные характеристики и функции документа (исторический источник, доказательство, средство коммуникации, средство фиксации информации и др.). В частности, ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» содержит следующее определение документа – это «зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» [70]. В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст. 2) содержится определение понятия «документированная информация», под которой понимается «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель» [6]. В отличие от приведенных определений, акцентирующих внимание на функции документа как средства фиксации информации, ГОСТ Р 52292-2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» содержит определение, ориентированное на коммуникативную функцию. Здесь документ понимается как «объект информационного взаимодействия в социальной среде, предназначенный для формального выражения социальных отношений между другими объектами этой среды» [66]. При этом закреплены основные требования к документам (электронным документам): фиксированность, доступность, целостность, легитимность. Сходные требования к документам содержит принятый на основе международного стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» – это аутентичность, достоверность, целостность и пригодность для использования [73].
Особое место среди различных форм документальной информации, используемой в процессе управления, занимают официальные документы, требования к оформлению которых достаточно строго регламентированы, поскольку от этого зависит юридическая сила документов. Упомянутый выше ГОСТ Р 7.0.8-2013 определяет официальный документ как «документ, созданный организацией, должностным лицом или гражданином, оформленный в установленном порядке» [70]. Юридическая сила документа – это свойство официального документа вызывать правовые последствия в соответствии с действующим законодательством, компетенцией издавшего документ органа, а также установленным порядком оформления документа.
В международной практике наряду с понятием «документ» (англ. – document) используется также понятие «запись» (англ. – record). В адаптированный российский стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 понятие «запись» как самостоятельное не вошло, и используются термины «документ» и «управление документами» (англ. – records management). В российской практике трактовка понятия «запись» близка понятию «официальный документ» [233]. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 определяет документ как зафиксированную на материальном носителе идентифицируемую информацию, созданную, полученную и сохраняемую организацией или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности [73].
В связи с применением двух понятий «документ» и «запись» за последнее десятилетие время от времени возникали некоторые дискуссии в профессиональной среде документоведов и специалистов в сфере информационных технологий, причем не только в нашей стране, но и за рубежом [186, 222, 223, 233]. На наш взгляд, такие дискуссии в итоге подтверждают необходимость соблюдения более строгих требований к созданию официальных документов и работе с ними, использованию продуманных систем управления документами (как бумажными, так и электронными). В числе таких требований – необходимость фиксировать факт создания официального документа и включения его в соответствующую информационную систему (например, запись в реестре, запись актов гражданского состояния, регистрация в системе электронного документооборота и т. п.), а также иметь возможность впоследствии удостовериться в факте существования такого документа, его аутентичности, легитимности и неизменности (о чем уже шла речь выше).
Современная управленческая документация разнообразна по своему содержанию и видовому составу, поскольку документы сопровождают деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также всех учреждений, организаций и предприятий независимо от их организационно-правовых форм.
Комплекс документов, создаваемых в конкретной организации, определяется:
– кругом вопросов, которые организация решает, ее компетенцией;
– порядком решения вопросов (на основе единоначалия или коллегиальности);
– объемом и характером взаимосвязей с другими организациями;
– уровнем применения современных информационных технологий для обеспечения документационных процессов.
Управленческая документация сопровождает реализацию как общих функций управления, к которым относятся целеполагание, прогнозирование, планирование, организация, координация, стимулирование (мотивация), учет, контроль и анализ, так и специальных. Специальные функции управления зависят от особенностей объекта управления и сферы его деятельности.
Управление качеством является сферой, значимой для организаций любых отраслей, так как напрямую связано с эффективностью функционирования организации в целом. Основной идеей процессного подхода, на котором базируются международные стандарты по системе менеджмента качества [76, 77], является разделение процесса производства или оказания услуг на ряд типовых повторяющихся операций, качественное выполнение каждой из которых влияет на качество конечного продукта. Для этого порядок выполнения каждой операции должен быть регламентирован и документирован, а формы применяемых документов должны быть унифицированы. В конечном счете это способствует:
а) достижению соответствия требованиям потребителя и улучшению качества;
б) обеспечению соответствующей подготовки кадров;
в) повторяемости и прослеживаемости;
г) обеспечению объективных свидетельств;
д) оцениванию эффективности и постоянной пригодности системы менеджмента качества.
В зависимости от функций управления сформировались специальные системы документации: организационно-распорядительная, отчетно-статистическая, бухгалтерская, по труду и т. п. Под системой документации понимается совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к оформлению. Классификацию управленческих документов содержит «Общероссийский классификатор управленческой документации» (ОКУД) [83]. Каждая функциональная система документации регулируется специальными нормативными актами, имеет свои тенденции развития, хотя существуют и общие закономерности.
Организационно-распорядительной документации (ОРД) в системе управления принадлежит особая роль ввиду того, что она имеется во всех учреждениях независимо от специфики их деятельности и ее можно рассматривать как наиболее общую категорию управленческих документов. Использование ОРД связано с применением организационно-распорядительных (административных) методов управления. С точки зрения обеспечения управленческих решений эти документы служат:
– в качестве нормативной базы осуществления функций управления;
– в качестве источников информации о цели того или иного воздействия на объект управления;
– для выработки и обоснования решений;
– для фиксации самого решения и передачи его исполнителям;
– для организации выполнения принятых решений, для контроля, проверки исполнения и оценки полученных результатов.
В системе ОРД можно выделить организационные, распорядительные и справочно-информационные документы, оформление которых основывается на унифицированных требованиях и рекомендациях [27, 35, 42, 72].
В организационной документации реализуется такой вид управленческого воздействия, как установление норм (правил), регулирующих деятельность системы управления (в том числе организационные, технологические, финансовые и другие специальные стороны деятельности организаций, их структурных подразделений и должностных лиц). К организационной документации относятся, например, уставы, положения, правила, инструкции.
Организационные документы устанавливают права органов управления и руководителей издавать распорядительные документы: решения, постановления, приказы, распоряжения и др. Постановления и решения принимаются коллегиальными органами. Основной формой организационно-распорядительного воздействия в условиях единоначалия является приказ. В распорядительных документах содержится прямое административное указание, которое имеет обязательный (иногда рекомендательный) характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам.
Многочисленную группу ОРД составляют справочно-информационные документы: письма, докладные записки, справки, акты, заключения, доклады и т. п.
В процессе документирования используются определенные элементы документа – реквизиты, являющиеся средством идентификации документа и его оформления, придания юридической силы (например, автор документа, подпись, дата документа, регистрационный номер и т. д.). Соблюдение требований к реквизитам важно не только для оформления документов, но и на последующих этапах работы. В частности, многие реквизиты выступают в качестве атрибутов и поисковых признаков при внесении информации о документе в информационные системы, в том числе системы электронного документооборота.
Управленческие документы могут иметь достаточно сложную структуру и иметь в своем составе приложения (к примеру, одно или несколько приложений, раскрывающих содержание вопроса, которому посвящен документ). Приложениями к документу могут являться и другие документы, тем или иным образом связанные с ним логически. Для обеспечения целостности документа сведения о наличии приложений к бумажному документу и их объеме принято указывать в специальном реквизите – отметка о наличии приложений. Для электронных документов задача обеспечения целостности и неизменности решается другими методами, речь о которых будет ниже.
Реквизиты документа входят в состав метаданных, под которыми, согласно ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 и ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008, подразумеваются данные, описывающие контекст, содержание и структуру документов и управление ими на протяжении всего жизненного цикла документа [73, 74]. Сами по себе метаданные являются структурированной или полуструктурированной информацией, позволяющей создавать, классифицировать, обеспечивать доступ, хранение и размещение документов в соответствующих информационных ресурсах.
Обратим особое внимание на реквизит «подпись», без которого не может быть ни одного официального документа. Применительно к традиционным документам (на бумажном носителе) под подписью понимается реквизит документа, содержащий собственноручную роспись полномочного должностного лица [70]. Автограф подписи в большинстве случаев оформления документов сочетается с наименованием должности и расшифровкой подписи (фамилия и инициалы).
В случае использования электронных документов для их удостоверения используются электронные аналоги подписи. Федеральным законом Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» [11] предусмотрено использование трех видов электронной подписи (простая, усиленная неквалифицированная и усиленная квалифицированная), особенности которых рассматриваются в разделе 1.4.
В зависимости от управленческих задач, с которыми связано создание документов, можно выделить документы с уникальным содержанием (относящиеся к конкретным управленческим ситуациям) и документы с повторяющимся составом информации (характерны для типовых, повторяющихся управленческих ситуаций и бизнес-процессов).