Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)

Автор:

Степкин С. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета.

Рецензенты:

Плигин В. Н., доктор юридических наук, заведующий сектором административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук, Заслуженный юрист Российской Федерации.

Заметина Т. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии, почетный работник сферы образования Российской Федерации.

Об авторе

Станислав Павлович Степкин – кандидат юридических наук, доцент, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса, доцент кафедры общей юриспруденции (гражданско-, уголовно- и государственно-правовая) Факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета, заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Аппарата Государственной Думы, советник Российской академии естествознания.

Окончил Московскую финансово-юридическую академию по специальности «Юриспруденция», затем Российский университет дружбы народов (РУДН) по специальности «Преподаватель высшей школы» и Государственный университет управления (ГУУ) по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Работу с обращениями граждан осуществляет с 2003 года в качестве общественного деятеля, помощника депутатов Московской городской Думы и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в г. Москве, руководителя юридического департамента в коммерческих структурах, осуществляющих непосредственное взаимодействие с гражданами, муниципального служащего, государственного гражданского служащего Московской области и федерального государственного гражданского служащего. Многократно представлял интересы граждан в суде, органах публичной власти, включая правоохранительные.

Научной и преподавательской деятельностью занимается с 2009 года, работая старшим преподавателем, доцентом, заведующим кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московского института современного академического образования, а с 2016 г. – доцентом кафедры Факультета юриспруденции и правового обеспечения Российского государственного социального университета.

Автор более 100 научных работ[1], из которых более 30 статей по порядку рассмотрения обращений граждан. Соавтор учебников «Основы государства и права» (под ред. д.ю.н., проф. С. А. Комарова), «Парламентаризм» (под ред. д. экон.н., проф. В. И. Добросоцкого), «Право интеллектуальной собственности» (под ред. д.ю.н., проф., Заслуженного юриста Российской Федерации Л. А. Новоселовой), учебных пособий «Правовое сопровождение внешнеэкономических сделок» (под ред. д.ю.н., проф. В. А. Бублика), «Правовое регулирование инвестиционной деятельности» и «Международное предпринимательское право» (под ред. д.ю.н., проф. В. С. Белых), «Современные технологии и методы научных исследований» (под ред. д. экон.н., проф. Н. В. Шумянковой), рецензируемых монографий «Конституционализация института обращений граждан»[2], «Стратегия развития международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации», «Гражданско-правовой институт акционерных соглашений». Автор книги «Услуги представителя в гражданском, арбитражном и административном процессах: договор, компенсация, проблемы взыскания. Теория, анализ, практика», комментария к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» 2020 года[3].

Член Ассоциации юристов России (АЮР) и Комиссии АЮР по юридическому образованию, член редакционных советов журналов «Российское право: образование, практика, наука» (ВАК К-2, Екатеринбург) и «Муниципальная служба: правовые вопросы» (ВАК К-2, Москва), журнала «Юридическая мысль» (Санкт-Петербург).

Участник Интернет-энциклопедии «Ученые России»[4].

Имеет множество наград, в том числе награжден Почетной грамотой Московской городской Думы за заслуги перед городским сообществом, почетными грамотами Министерства юстиции РФ, Министерства науки и высшего образования, Аппарата Государственной Думы, Ассоциации юристов России и др.

Предисловие

Право граждан на обращение является базовым, самостоятельным субъективным и неотъемлемым, непосредственно действующим и безусловно гарантированным от рождения правом человека и гражданина в Российской Федерации, оно также выступает гарантом иных конституционных прав граждан[5], закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации и реализуется в соответствии с нормами международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ, комментируемый закон) и иных федеральных законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подробнее об этих актах расскажем в тексте настоящего комментария.

Последние годы стали особенно богаты на внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательных инициатив, касающихся внесения изменений в комментируемый Закон № 59-ФЗ. В 2023 году одна из них получила свою реализацию и касается подачи обращений на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), получения ответа в личном кабинете данного портала и замены «письменного обращения» на «обращение в письменной форме», однако почему-то лишь в частях первой и второй статьи 7 Закона № 59-ФЗ[6]. Таким образом, законодатель уточнил один из каналов поступления обращений в форме электронного документа, чего, однако, не сделал в отношении письменных обращений. К тому же, исходя из текста измененного закона теперь непонятно какой из двух содержащихся в нем терминов «письменное обращение» или «обращение в письменной форме» является верным, так как упоминаются в нем оба. В 2024 году существенно изменен и порядок подачи и предоставления ответа на обращение в форме электронного документа, введена обязательная идентификация и (ли) аутентификация граждан.

Вместе с тем, принятый в 2006 году Закон № 59-ФЗ со всеми внесенными в него за эти годы изменениями и дополнениями сегодня является действующим и регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Регионам России предоставлено право устанавливать в своих нормативных правовых актах лишь положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, не меняя при этом установленный на уровне Федерации порядок.

Цель подготовки настоящего научно-практического комментария заключается в создании удобного настольного методического пособия, содержащего не только нормы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, данные сложившейся судебной практики (к сожалению, не всегда размещенной в открытом доступе), методических рекомендаций, мнения ученых, выраженные в научных публикациях, практические рекомендации по реализации конституционного права на обращение для граждан, студентов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих органов публичной власти, в том числе должностных и иных уполномоченных на рассмотрение обращений лиц, юристов и адвокатов.

Находясь по разные стороны, авторы обращений, муниципальные и государственные гражданские служащие, юристы, представляющие интересы в суде, как свои, так и своих работодателей и доверителей, адвокаты видят работу с обращениями, безусловно, по-разному. И здесь важно помнить, что гражданин имеет право не обладать правовыми познаниями, а вот должностное лицо органа публичной власти по вопросам своей компетенции такого права не имеет. Рассматривая обращения граждан, следует помнить, что в каждом из них содержится жизненная история конкретного гражданина, его попытка добиться справедливости и решить свою проблему, то есть реализовать и защитить свои конституционные права. Безусловно, встречаются случаи, когда гражданин злоупотребляет своим правом. Часто после прочтения обращения, рассматривающего его переполняют эмоции и желание помочь гражданину, однако изучив прилагаемые документы и материалы и получив информацию от органа публичной власти, становится ясно, что жалобы – просто стиль его жизни. Очень важно за такими обращениями не пропустить обращение того, кто действительно нуждается в помощи и тех, кому вы в силах помочь.

Безусловно, граждане не всегда воспринимают ситуацию объективно, редко обладают юридическими познаниями и их видение может существенного отличаться от видения тех, кто рассматривает обращения и принимает по ним решения. Именно поэтому в Законе № 59-ФЗ закреплено требование всестороннего, объективного и в срок рассмотрения обращения, а ответ на обращение гражданина нужно формулировать так, чтобы гражданину были понятны разъяснения должностного лица и нормативно-правовое обоснование конкретного ответа.

Гражданам в свою очередь важно понимать, что имеет значение не количество направленных обращений в различные органы и различным должностным лицам публичной власти, а качество обращения, ведь в конечном счете все обращения, направленные разным адресатам, в итоге поступят в один орган публичной власти согласно компетенции, где уполномоченные лица примут по нему решение. Поэтому, насколько это возможно, нужно «очистить» обращение от излишних эмоций, обвинений и уж тем более оскорблений тех, кому пишете, угроз и постараться максимально кратко изложить суть предложения, заявления или жалобы, привести свои доводы и аргументы, если возможно, но совершенно не обязательно, нормативно обосновать свою просьбу, предложение, и приложить к обращению имеющиеся копии документов и материалов. И самое главное, чтобы оперативно решить свой вопрос, нужно правильно определить орган или должностное лицо, к компетенции которого относится решение поднятых в обращении вопросов. Не стоит сразу писать Президенту или Председателю Правительства, в законодательные органы власти и их председателям, важно начать с компетентного органа и должностного лица, и если их ответ не удовлетворил, то, в идеале, тогда уже в порядке подчиненности «подниматься вверх». Так обращение будет максимально эффективным и действенным. Хотя не будем отрицать, что обращения к высшим должностным лицам, сенаторам Российской Федерации и депутатам различных уровней часто бывают весьма эффективны, но шансов на такой эффект будет значительно больше, если прослеживается путь стараний гражданина сначала решить вопрос на местном уровне.

Важно помнить, что так или иначе государственная машина представляет собой единую систему, теперь еще и закрепленную в Конституции. В этой связи не стоит высказывать в обращении сомнения в компетенции рассматривающего обращения и его здравомыслии, требовать его проверки и увольнения, угрожать обращениями в высокие инстанции и суды, СМИ и размещением ответов в социальных сетях. Все это право гражданина и рассматривающие обращения прекрасно об этом знают. Но в таких ситуациях скорее выразят солидарность со своими коллегами, чем с жалующимся. Вот почему нужно не угрожать и пугать, а грамотно действовать и бороться за свои права и свободы.

Стоит отметить, что в значительном количестве обращений граждан, поступающих в соответствующие органы и соответствующим должностным лицам публичной власти, не ставятся вопросы, не формулируются какие-либо предложения, а выражаются мнения, в том числе критические, по различным вопросам. И здесь важно понимать, что у органов публичной власти отсутствует обязанность принятия таких предложений и учета мнений. Для предложений создан специальный ресурс Российской общественной инициативы (http://www.roi.ru), а мнения без отражения их влияния на восстановление конкретных нарушенных прав никак не помогут в достижении намеченной цели.

Отмечая особую роль обращений граждан в органы публичной власти невозможно не коснуться статистики. Так, только за 2023 год Президенту Российской Федерации поступило 926 130 обращений[7], в Правительство Российской Федерации 202 067 обращений[8], в Государственную Думу 480 400 обращений[9] без учета обращений, принятых в региональных приемных депутатов, в социальных сетях и мессенджерах, в Конституционный Суд РФ – более 12 000[10], Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации 97 721 обращение[11]. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации только за I полугодие 2023 года рассмотрено более 1 млн. обращений[12].

Безусловно, такое количество обращений является значительным, и именно от их содержания зависит получит ли гражданин ответ по существу. Именно они обеспечивают устойчивую связь государства и общества, формирование и поддержание взаимного доверия, контроль за органами и должностными лицами публичной власти, охрану законности и защиту конституционного строя нашей страны.

Поскольку данный комментарий не содержит глоссария, следует отметить, что под термином «гражданин» учитывая нормы части 3 статьи 1 Закона № 59-ФЗ следует понимать:

– Гражданин Российской Федерации;

– Иностранный гражданин;

– Лицо без гражданства.

Под органом публичной власти в настоящем комментарии следует понимать государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации (часть 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ).

Наименование «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» приводится в соответствии со статьей 104 Конституции РФ[13].

Исторический экскурс

В Российском государстве предпосылки зарождения института обращения граждан просматриваются еще на рубеже XV – XVI вв., когда одной из форм реализации рассматриваемого права были сначала «жалобницы», «слезницы» на имя великого князя[14], а затем челобитная – письменное или устное обращение, передаваемое лично, либо через должностное лицо при условии, что адресатом был сам государь. Правила подачи такого обращения были прописаны Иваном III[15] в Судебнике 1497 года, которым закреплялась не только возможность самой подачи обращения (челобитной), но и был введен порядок их рассмотрения, и, если это было необходимо, передачи по инстанциям[16]. В период правления Ивана IV (Грозного) жалобы рассматривались в организованных для этого челобитных избах[17]. Это свидетельствует о том, что затронутый порядок начал свое образование намного раньше, чем в свет вышли такие источники права, как конституции и другие источники государственного значения.

В 1649 году в Соборном Уложении царя Алексея Михайловича Романова закреплена возможность обратиться к царю только, если у челобитчика отказались принять жалобу или ее невозможно разрешить приказом, а также установлена ответственность в случае недобросовестного поведения обращающегося[18].

Важный этап в работе с обращениями граждан был связан с реформаторской деятельностью Петра I. Так, в 1720 году специальным документом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя: их нужно было писать на гербовой бумаге и людям разных сословий следовало подписываться полным именем и фамилией. Глава XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» была посвящена приему устных прошений и порядку работы с ними[19]. Петр I учредил при Сенате для приема челобитных специальную должность генерала-рекетмейстера[20]. Обязанностью этого лица являлось рассмотрение полученных челобитных и только после этого они могли быть поданы на Высочайшее имя. Но подача жалоб и прошений непосредственно царю (а с 1721 года императору), минуя соответствующие инстанции, продолжалась, что привело к негодованию Петра I и установлению за это сурового наказания. В указе 1722 года отражено, что челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не давая нигде покою»[21].

В XVIII веке делопроизводство по обращениям граждан на Высочайшее имя продолжало совершенствоваться. При императрице Елизавете Петровне в 1743 году был создан отдел прошений. В июне 1763 года Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя[22]. Это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу и регулировал их рассмотрение не отдельным лицом, а всей системой государственного управления. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. В апреле 1785 года была подписана «Жалованная грамота дворянству», в соответствии с которой дворянам жалобы следовало направлять Императорскому Величеству и в Сенат, а прошения о своих нуждах и пользах – генерал-губернатору и губернатору[23]. Право крестьян жаловаться на помещиков при этом было ограничено. В 1786 году были введены новые правила составления всеподданнейших жалоб, в том числе произошла замена слов в прошениях: вместо «бьет челом» требовалось писать «просит имярек», «челобитные» были заменены на «прошения».

В XIX веке важные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены Манифестом «Об образовании Государственного совета»[24], разработанным в январе 1810 года М. М. Сперанским – госсекретарем императора Александра I. В Государственном совете было создано специальное подразделение – Комиссия прошений, которая принимала обращения от представителей дворянского сословия на Высочайшее имя и рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.

В 1890 году указом Николая II Комиссия прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее имя. Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената, к компетенции которого относилось рассмотрение жалоб и прочих дел на местах.

Только за период 1895–1899 годов в Канцелярию подано 9 267 прошений, из них 74 % составили просьбы о назначении пенсий и пособий за службу, 6 % – просьбы о сложении казенных недоимок, 4,5 % – просьбы о даровании различных служебных преимуществ[25].

Вследствие неблагоприятной внутриполитической обстановки 18 февраля 1905 года Николай II подписал Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение видовъ и предложений, поступающих на Высочайшее имя, чтобы «облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными»[26]. Указ разрушал прежнюю сословную систему подачи обращений и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.

В 1917 году произошла Октябрьская революция, которая в корне изменила жизнь в России. В 1918 году для приема обращений граждан открылись приемные высших органов государственной власти – ВЦИК РСФСР, ЦИК СССР, ВС СССР и РСФСР. Одним из первых актов, определявшим работу с обращениями граждан, можно считать Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 года, провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления законных требований (пункт 3)[27]. В 1919 году на основании Декрета ВЦИК[28] основная работа по рассмотрению жалоб и предложений была возложена на Бюро жалоб при Наркомате государственного контроля, которое своими действиями способствовало защите интересов трудящихся. В этом же году был принят Декрет СНК РСФСР, предписывающий не допускать волокиту[29].

Следует особенно отметить отсутствие в первых советских конституциях права граждан на обращение.

Большую роль в работе с обращениями граждан сыграла организованная в том же году Приемная «Всесоюзного старосты» М. И. Калинина – Председателя ВЦИК и Председателя Президиума ВС СССР. Два раза в неделю Калинин сам принимал посетителей. Он считал политически важным делом рассмотрение жалоб и предложений трудящихся, правильное и быстрое решение вопроса одного человека или коллектива скоро становилось известным в их городе или деревне, а это вызывало уважение и доверие людей к власти. Приемная начинала свою работу с очень скромных показателей: в 1919 году в среднем в день поступало 7–8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М. И. Калинина росло, так в 1923 году оно достигло 27 142, в 1924–44 268, в 1925–48 381, в 1926–62 057, в 1927–72 754, в 1928–124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М. И. Калинину достигало более 500, а число посетителей в Приемной порой доходило до 450–500 человек. Тематика обращений граждан была разнообразная, просьбы носили как общественный, так и личный характер. К первой группе относились обращения по вопросам медицинской помощи населению, нарушения законности в деятельности правоохранительных органов, обеспечения граждан продовольственными и промышленными товарами и т. д. В личных обращениях часто говорилось о тяжелом материальном положении семей, были просьбы о переселении людей из бараков и многое другое. Калинин любил повторять: «Я по обращениям в мою Приемную всегда могу сказать, какие вопросы сейчас стоят остро. На материалах Приемной можно писать историю»[30].

Действительно, жалобы людей поднимали широкий круг проблем, и в них отражалась реальная жизнь государства. Вопросы нужно было решать немедленно, чтобы человек не разочаровался в новой власти и новом социалистическом строе. Работники Приемной часто выезжали по разным адресам для проверки жалоб, понимая, что на месте гораздо легче разобраться в спорном деле. За годы существования Приемной М. И. Калинина вплоть до 1946 года в нее обратилось около восьми миллионов человек. За это время на личном приеме у Михаила Ивановича и его ближайших помощников побывал каждый восьмой гражданин.

В начале 1930-х годов порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР. Были утверждены сроки рассмотрения претензий: в краевых органах срок устанавливался не более месяца со дня подачи жалобы, на рассмотрение жалоб красноармейцев – не более 15 дней, в районных и городских органах соответственно – 20 и 7 дней. Важную роль в решении этого вопроса сыграло постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»[31], впоследствии утвержденное постановлением ЦИК СССР от 13 января 1937 года[32], в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами.

Каждое новое десятилетие приносило свои события и проблемы, менялись условия жизни и законы. Институт обращений граждан в стране продолжал развиваться. В послевоенный период много просьб приходило от участников Великой Отечественной войны. Часто речь шла о восстановлении утерянных документов, о предоставлении жилья, что актуально и сегодня в связи с проведением в СВО.

В 1950-е годы в Приемной Президиума ВС на личном приеме побывало 124 тыс. человек, а по почте было получено более 280 тыс. заявлений, в которых встречались просьбы людей о помиловании, о снятии судимости, об определении группы инвалидности, о трудоустройстве и прописке, поступала и критика в адрес политической и избирательной системы общества, игнорировать которую было невозможно.

После разбора полученной от населения информации в государственных постановлениях неоднократно подчеркивалось, что работа с обращениями граждан является важнейшей формой укрепления связей государственных организаций с людьми, средством формирования общественного мнения, источником того, что конкретно волнует человека.

В 1956 году отделом писем ЦК КПСС для высшего руководства (министров и заведующих отделов) началась подготовка обзоров писем трудящихся, раскрыв остроту вопросов бандитизма, отсутствия рабочих мест, преступности и запойности общества, и тем самым активизировав количество писем и звонков жалующихся[33]. В принятом в 1958 году постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся» раскритикована проводимая советскими органами работа по рассмотрению жалоб и озвучены варианты устранения имеющихся недостатков. Этому предшествовало высказывание В. И. Ленина «обязательно приучить население к тому, что дельные жалобы имеют серьезное значение и приводят к серьезным результатам»[34]. В 1960 году ЦК КПСС и Совмин СССР приняли постановление «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан», в котором особенно отмечается поступление жалоб на избыточное требование от граждан различных документов, осуждается бюрократизм и волокита, а также даются конкретные указания по их устранению[35]. А в 1967 году ЦК КПСС издается постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», в котором обращается внимание на необходимость контроля за соблюдением исполнения законов и рассмотрением обращений граждан, отмечается, что в своих письмах, адресованных в партийные, советские, профсоюзные и хозяйственные органы, трудящиеся поднимают вопросы, имеющие важное политическое и народнохозяйственное значение, вносят предложения об улучшении работы промышленных предприятий, транспорта, сельского хозяйства, учреждений культуры и искусства, торговли, общественного питания, коммунально-бытового обслуживания населения[36].