Муниципальный процесс

§ 1. Понятие муниципального процесса

Сложившееся в условиях действия принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. При этом согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также обеспечивается его самостоятельность в пределах своих полномочий. Положения данной статьи, включенной в гл. 1 «Основы конституционного строя», нашли развитие в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, а также в более чем в двухстах федеральных законах, регулирующих муниципальные правовые отношения, в законах субъектов Российской Федерации и принятых на их основе муниципальных правовых актах. Для регулирования таких отношений первостепенное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Результатом его реализации является создание более 22 тысяч муниципальных образований, укрепление законодательной основы деятельности субъектов муниципального права, функционирование системы органов местного самоуправления.

Усилиями большой группы ученых формируется такое направление юридической науки как муниципальное право. Этот процесс проходит одновременно с развитием отрасли муниципального права, которая признается большинством ученых и практиков комплексной отраслью права, воплотившей в себе нормы иных отраслей права, регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения[2].

Научные исследования проблем местного самоуправления осуществляются, в основном, по правовым институтам муниципального права. При этом процессуальные вопросы исследуются, чаще всего, в рамках анализа муниципальной правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время, как показывает практика осуществления местного самоуправления, при решении любого вопроса местного значения возникает потребность использования нормативно закрепленных процедур. Такая потребность возникает при организации местных референдумов, проведении выборов муниципальных депутатов, формировании органов местного самоуправления и процессуальном обеспечении их деятельности. Этим обусловливается необходимость комплексного исследования содержания муниципального процесса, аккумулирующего в себе всю совокупность процедур, используемых субъектами муниципального права.

В данной работе сложившиеся в науке муниципального права категории и понятия исследуются во взаимосвязи с соответствующими научными категориями теории государства и права, отраслевых правовых наук, а также с использованием общенаучной методологии познания государственно-правовых явлений. Приступая к комплексному изучению и раскрытию содержания муниципального процесса, его целей, принципов, видов и гарантий, прежде всего, следует обратиться к истокам формирования процессуального права.

В начале XX в. в отечественной научной литературе процессуальные вопросы раскрывались в контексте судебного права Н. Н. Розиным[3] и И.В. Михайловским[4]. Первый из них – Н. Н. Розин, рассматривая содержание процессуальных отношений, отмечал, что могучие государство и слабая личность перед судом – только стороны, совершенно равные, и победа в их споре зависит не от силы, а только от права. Н. В. Михайловский видел в уголовном и гражданском процессах общность предмета, сливающегося в одну науку, т. е. судебное право[5].

Юрисдикционный крен в оценке процессуального права многие годы был доминирующим и среди правоведов советского периода. Так, ученые-процессуалисты М. С. Шакарян и А. К. Сергун писали, что в рамках советского права выделяются лишь две отрасли процессуального права – уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное[6]. Соответственно юридический процесс следует ограничивать правоохранительной функцией. Такие ученые как Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий отождествляли юридический процесс с судебным процессом, судопроизводством[7]. Опасения в том, что признание юридического процесса в широком смысле этого понимания приведет к растворению процессуальных норм в правилах процедуры и соответственно понизит требования к их содержанию и соблюдению высказывала А. Н. Чечина[8].

На правоохранительном аспекте юридического процесса акцентируют внимание и некоторые современные исследователи. Так, В. Н. Протасов считает, что концепция широкого юридического процесса не имеет перспектив ни в теоретическом плане, ни в практическом отношении[9]. Менее категорична Е. Г. Лукьянова. Она отмечает, что отсутствие четкого критерия разграничения материальных и процессуальных явлений делает концепцию широкого понимания юридического процесса весьма уязвимой[10].

Данный вывод, на наш взгляд, вряд ли соответствует реальному положению дел, так как уже в советский период имелась группа сторонников широкого подхода к сущности общего юридического процесса. Они не отрицали того, что процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие при возбуждении и рассмотрении гражданских и уголовных дел[11]. При этом ими утверждалось, что процессуальные нормы содержатся не только в названных выше отраслях процессуального права, но и в других отраслях права. Такие нормы обеспечивают применение норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения[12]. Данная деятельность, как отмечал В. М. Горшенев не менее важна, чем юрисдикционная деятельность по применению санкций[13]. Этой позиции придерживались также Ю. М. Козлов, А. И. Ким, А. Е. Лунев, П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, С. С. Студеникин, А. С. Явич. Они рассматривали юридический процесс в широком смысле, т. е. не ограничивали его содержание действиями, обусловленными применением норм уголовного и гражданского процессуального права. Следует заметить, что зарубежные правоведы к этим выводам пришли ранее – в конце 40-х гг. XX в. Процессуальное право они стали рассматривать как комплекс инструментальных норм, распространяющих свое регулирующее воздействия на все три ветви государственной власти[14].

Современный период состояния юридической науки и развития отраслей права убедительно доказывает правоту сторонников широкого подхода к содержанию общего юридического процесса. Вполне очевидно, что процессуальные нормы содержатся в конституционном, административном, парламентском, трудовом и других отраслях материального права. В связи с этим, к примеру, из конституционного права выделилось конституционное процессуальное право, судебно-конституционное право и процесс[15]. Из парламентского права выделилось и получило признание парламентское процессуальное право[16]. Предметом этих новых отраслей права являются процессуальные правовые отношения в соответствующих сферах государственной деятельности.

Содержащихся в муниципальном праве процессуальных норм не достаточно для того, чтобы выделить новую отрасль права – муниципальное процессуальное право. Но их вполне достаточно для выделения такого комплексного правового института как муниципальный процесс и объединить в нем процессуальные нормы, обеспечивающие решение вопросов местного значения и другие вопросы, которые приходится решать органам местного самоуправления[17].

На возможность первоначального выделения процессуальных институтов в соответствующих отраслях права обратил внимание еще В. С. Основин. Он писал, что существование процессуальной формы возможно не только на уровне отраслей права, но и даже – отдельных правовых институтов[18]. Действительно, в муниципальном праве можно выделить процессуальные нормы и объединить их в отдельном правовом институте. Соответственно имеются правовые основания для выделения муниципального процесса как вида деятельности, регулируемой процессуальными нормами, содержащимися в муниципальном праве как отрасли российского права.

Муниципальный процесс рассматривается нами как составная часть общего юридического процесса, представляющего собой комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов публичной власти, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права.

В. М. Горшенев справедливо отмечал, что общий юридический процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах – официальных документах[19]. Эту характеристику общего юридического процесса в определенной степени следует учитывать при характеристике муниципального процесса. Он также регулируется процессуальными нормами. Его результаты проявляются в муниципальных нормативных правовых актах, в решенных вопросах местного значения, в функционировании всего правового механизма осуществления местного самоуправления.

Общий юридический процесс разграничивается на относительно самостоятельные направления. Такие направления обусловливаются процессуальной деятельностью органа, который ее осуществляет, а также отраслевой принадлежностью и предметным содержанием[20]. На основе из этих критериев, И. В. Панова выделяет нормотворческий (правотворческий, законотворческий), правонаделительный и юрисдикционный процессы[21]. Эти критерии частично применимы и к муниципальному процессу для выделения его направлений. Исходя из сущности деятельности органов местного самоуправления, выделяются укрупненные правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Каждое из названных направлений, в свою очередь, можно дифференцировать на более узкие направления. В рамках правоприменительного муниципального процесса, например, выделяются муниципальный избирательный процесс, муниципальный бюджетный процесс. В содержание муниципального контрольного процесса входят муниципальный земельный контроль, муниципальный лесной контроль. Муниципальный правотворческий процесс включает правотворческую деятельность населения и правотворческую деятельность органов местного самоуправления.

Е. Г. Лукьянова обоснованно подчеркивает многогранность содержания юридического процесса в широком понимании его содержания. Наряду с охранительной деятельностью судов и иных уполномоченных органов государства, в его содержание она также включает правоприменительную и правотворческую деятельность компетентных органов государства. При этом Е. Г. Лукьянова отмечает, что юридический процесс – это процесс реализации материальных правовых норм безотносительно к формам такой реализации[22]. По нашему мнению, следует согласиться с таким выводом. Он свидетельствует о том, что выше названный автор признает обоснованность широкого подхода к характеристике общего юридического процесса, что позволяет учитывать взгляды Е. Г. Лукьяновой при определении сущности муниципального процесса. Следует заметить, что Е. Г. Лукьянова и некоторые другие ученые при характеристике общего юридического процесса не всегда используют определение «общий», что, на наш взгляд, допустимо.

Анализ научной литературы показывает, что наряду с исследованием общего юридического процесса, имеются научные работы, посвященные раскрытию сущности юридических процедур и юридической деятельности. Учитывая близость этих категорий с категорией «общий юридический процесс», а также их значение для понимания сущности муниципального процесса представляется необходимым выявить их общие и специфические признаки, степень взаимопроникновения и взаимодействия. В работах по указанной проблематике ряд правоведов отождествляют понятия «процесс» и «процедура». К их числу относится В. О. Лучин. Он полагает, что понятие «процесс» равнозначно понятию «процедура»[23]. Подобную позицию высказал Ю. И. Мельников. По его мнению, понятие «процесс» практически тождественно понятию «процедура»[24]. Такая тождественность аргументируется тем, что и «процесс», и «процедура», как понятия юридические, определяют порядок деятельности по применению норм материального права.

Не позволяет согласиться с такими выводами этимологический анализ названных слов. Он показывает близость, но не совпадение содержания слов «процесс» и «процедура». Согласно Словарю русского языка С. И. Ожегова процесс – это ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. В качестве дополнительного, но весьма важного признака слова «процесс» понимается процесс работы, порядок разбирательства судебных дел. Слово «процедура» С. И. Ожегов трактует как официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь[25]. Порядок, по его мнению, – это правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь. Аналогичное толкование указанных слов содержится в других словарях русского языка[26]. Таким образом, словами «процесс» и «процедура» называются близкие, но не совпадающие по содержанию явления. При этом процесс представляется более широкой, многоэтапной деятельностью по достижению конкретной цели. Процедура – это нормативно закрепленное действие или несколько официально предусмотренных действий. Они «вливаются» в процесс и обеспечивают достижение его цели в виде желаемого результата.

Своеобразную «подсветку» соотношения понятий «процесс» и «процедура», без учета их понимания в контексте толкования в словарях русского языка, сделал в свое время С. С. Алексеев. Он отмечал, что юридический процесс – это не просто длящиеся растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права[27]. По указанной выше причине мы полагаем не корректным рассматривать понятия «процесс» и «процедура» как тождественные. Более того, думается, что они соотносятся как общее и частное, т. е. процесс включает в себя процедуры. Что касается понятия «юридический режим», то применительно к муниципальному процессу целесообразно использовать не понятие «юридический режим», а понятие «процессуальный режим». Таковой мы характеризуем как совокупность методов осуществления процессуальных действий, которые, в основном, применяются на основе принципа взаимной заинтересованности участников муниципального процесса в достижении ожидаемого результата. Муниципальный процессуальный режим в значительной мере проявляется в добровольном вовлечении в решение вопросов местного значения широкого круга лиц, всего населения соответствующего муниципального образования. Он предполагает надлежащую гибкость, согласование и сближение позиций всех участников процесса, поощрение их активности, что влияет на содержание муниципального процесса. Для достижения ожидаемого результата используются и муниципальные процедуры. Они представляют собой нормативно определенные действия обязательные для применения при решении вопросов местного значения и входят в содержание муниципального процесса.

Несовпадение понятий «процесс» и «процедура» распространяется на понятия «муниципальный процесс» и «муниципальные процедуры». Эти понятия близки по своему содержанию. Однако они различны по объему деятельности и целям. Муниципальный процесс выходит за рамки правового регулирования и имеет противоположное значение по отношению к понятию «застой», которое толкуется как неблагоприятная для развития движения остановка, как задержка[28]. Муниципальный процесс имеет и собственный внутренний потенциал, обеспечивающий его поступательный ход движения, позволяющий характеризовать его как движущую силу местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется не только правовыми методами. Поэтому обеспечивающий его муниципальный процесс выходит за пределы правового регулирования. На его содержание влияют сложившиеся в сфере местного самоуправления обычаи и традиции. В этом проявляется одна из особенностей муниципального процесса, его отличие от муниципальной процедуры.

В свою очередь, муниципальная процедура, равно как и юридическая процедура всегда представляет собой определенное действие или совокупность официально закрепленных в конкретном правовом акте действий. Как верно отмечает А. А. Юсупов, с помощью процедур решаются конкретные правотворческие и правореализационные задачи[29]. Антонимом юридической процедуры является понятие «бесправие». Правовые процедуры всегда закрепляются в процессуальных нормах, которые обязательны для исполнения участниками соответствующих правоотношений. Неисполнение таких норм влечет признание ничтожным полученный результат. Более того. Умышленное неисполнение правовых норм, предусматривающих определенные процедуры, является основанием для привлечения виновных к ответственности.

Следует согласиться с мнением О. В. Яковенко о том, что процедура должна быть изложенной и закрепленной в законе или ином нормативном акте, ее сутью является нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности[30]. При этом главной целью юридической процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы и основанного на ней материального правоотношения[31]. Ее достижение обеспечивает достижение цели общего юридического процесса. Поэтому мы считаем ошибочным мнение А. В. Нестерова, полагающего, что процедура не может быть частью процесса. Свой вывод он аргументирует тем, что процедура есть якобы описание процесса операций. По операциями понимаются определенные действия[32]. Такой аргумент не представляется убедительным. Ведь должна описываться сама операция, т. е. действия, осуществляемые при ее исполнении. Следовательно, А. В. Нестеров не обоснованно в своем выводе использовал слово «процесс». При этом, как отмечалось ранее, действие является важным содержательным элементом как процесса, так и процедуры.

Из совокупности осуществленных процедур складывается содержание процесса. Эта особенность процедур исключает, на наш взгляд, их противопоставление с процессом и подчеркивает их родство. Исходя из такого понимание соотношения процесса и процедуры, мы считаем, что И. В. Панова обоснованно характеризует юридический процесс как нормативно упорядоченную юридическую деятельность, которая включает в себя судебные процессы (судопроизводство) и правовые процедуры[33].

Пониманию соотношения понятий «процесс» и «процедура» способствует обращение к соотношению философских категорий «часть» и «целое»[34]. Процесс – это целое, более широкое, более объемное явление, частью которого является процедура. То есть процедура – это составной элемент процесса, его юридическая составляющая. Следовательно, совокупность процедур составляют сердцевину, основу общего юридического процесса.

С позиции указанных философских категорий муниципальный процесс и муниципальные процедуры также можно рассматривать как целое и часть. Объединяясь в целое, процедуры определяют содержание процесса, образуют систему, создают устойчивые взаимосвязи. При этом за счет таких связей и сам муниципальный процесс приобретает новые свойства, расширяющие его содержание.

Объективность включения в содержание муниципального процесса муниципальных процедур подтверждает обращение к философской категории «социальный процесс». Ее содержанием являются теория социального действия[35]. При этом действие означает единицу социальной деятельности, направленную на решение индивидом жизненных проблем[36]. Оценка действия как единицы социальной деятельности представляется обоснованной. Ведь из ряда упорядоченных действий образуется сама деятельность.

Такой подход применим и для раскрытия сущности муниципального процесса. При этом муниципальную процедуру следует рассматривать как единицу муниципального процесса. Муниципальные процедуры в виде осуществляемых субъектами муниципального права действий обеспечивают решение ими вопросов местного значения и других нормативно определенных вопросов. В совокупности муниципальные процедуры составляют содержание муниципального процесса.

При раскрытии сущности муниципального процесса необходимо учитывать содержание категории «деятельность»[37]. Деятельность также характеризуется как совокупность целенаправленных действий. Она совпадает с социальным процессом как совокупностью осознанных действий по преобразованию окружающего человека внешнего мира. Поэтому следует признать обоснованным то, что в трудах правоведов понятие «процесс» зачастую не разграничивается с понятием «деятельность». Ведь и процесс, и деятельность представляют собой совокупность последовательных активных длящихся действий, осуществляемых для получения каких-либо социально-значимых результатов. Если же иметь в виду юридический процесс и юридическую деятельность, то в обоих случаях речь должна идти о действиях компетентных органов и должностных лиц, обусловленных нормами процессуального права.

Исходя из такого единства названных понятий ряд ученых в своих трудах используют только понятие «юридическая деятельность» или понятие «правовая деятельность», совпадающее с первым понятием. Так, В. Н. Карташов юридическую деятельность характеризует как опосредованную правом профессиональную, трудовую, государственную деятельность по вынесению решений компетентных на то органов[38].

Имеются и другие определения этой научной категории. К. М. Адильханова насчитала шесть вариантов определения содержания юридической деятельности. Так, В. П. Беляев, В. Н. Карташов, В. М. Сырых, Ю. В. Чуфаровский полагают, что юридическая деятельность является разновидностью человеческой, социальной, трудовой деятельности.

В. Н. Кудрявцев, Р. К. Русинов, В. В. Оксамытный считают, что юридическая деятельность представляет собой правовое поведение должностных лиц. В. Н. Сидоров, М. Ф. Орзих рассматривают юридическую деятельность как социальную активность с помощью которой достигается опосредованный правом результат. С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, А. В. Венгеров понимают судебную практику как объективированный опыт правовой деятельности компетентных органов государственной власти и должностных лиц. И. Я. Дюрягин, А. Герлох отождествляют юридическую практику с юридической деятельностью. В. К. Бабаев, В. И. Леушин, В. П. Реутов предлагают рассматривать юридическую практику в единстве с правовой деятельностью и сформированного на ее основе социально-правового опыта.

В. М. Горшенев характеризует юридическую деятельность как одну из форм юридического процесса. По мнению К. И. Амирбекова, С. Н. Назарова, Я. В. Трубовой, Д. Ю. Шапсугова юридическая деятельность представляет собой совокупность или систему действий, операций, способов, направленных на удовлетворение правовых целей. И, наконец, седьмой вариант данной научной категории сформулировала сама К. М. Адильханова[39]. Она считает, что в социальном аспекте юридическая деятельность, являясь видом социальной деятельности, представляет собой сознательную волевую деятельность субъектов публичного права, обладающих публично-властными полномочиями, направленную на достижение определенных социальных целей, влекущих за собой наступление правовых последствий, реализацию прав и свобод граждан, придание стабильности общественным отношениям[40].