Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений

Прежде чем рассуждать о наиболее подходящих способах регулирования GR и лоббизма, нужно прояснить сами понятия: какие общественные отношения включены в сферу охвата этих терминов? Кроме того, важно учитывать, как такие общественные отношения раскрываются с учетом национальных особенностей конкретной политико-экономической среды, то есть как организована российская индустрия GR- и лоббистских услуг.

То, что лоббизм и GR касаются взаимодействия частных и публичных интересов и влияния на государственные решения, лежит на поверхности этих понятий, но не дает исчерпывающего представления о них. Обе сферы являются многофункциональными видами деятельности, которые нередко пересекаются между собой. Кроме того, лоббизм – это сложное политико-правовое явление, сущность которого зависит от многих факторов: исторического периода, государственного и политического устройства конкретной страны, типа экономической системы и уровня экономического развития, межполитического и социального климата.

Поэтому при выборе наиболее подходящего метода контроля важно определить, какие именно аспекты этих комплексных направлений будут входить в предмет регулирования. Именно характер, особенности, социальная и правовая природа общественных отношений, подлежащих регламентации, отражают логику регуляторного воздействия. В этом смысле общественные отношения, во-первых, должны поддаваться организационному контролю с помощью правовых или иных нормативных средств. Во-вторых, они должны нуждаться в нем: объективная необходимость регулирования предполагает как социальную значимость отношений, так и невозможность их гармоничного развития при помощи других социальных норм[3].

Исходя из этого, предлагаем разграничить и определить понятия GR и лоббизма, а также рассмотреть их с точки зрения организационно-функционального устройства и развития рынка этих услуг в России.

1.1. Что такое лоббизм

Мировой науке известны самые разные теории лоббизма[4], например:

● теория групп и лоббизм;

● теория элит и лоббизм;

● плюралистическая теория и лоббизм.

А исследователи этого феномена предлагают множество определений. В частности, лоббизм рассматривается как:

● система взаимосвязи государства и общества[5];

● институт политической системы, представляющий собой процесс продвижения частных интересов в органах государственной власти[6];

● совокупность норм, регулирующих взаимодействие частных субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие решений[7];

● процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической[8].

На практике подход к понимаю лоббизма в большей степени сводится к тому, насколько лояльно к лоббизму относится само государство. Например, лоббизм может быть официально признан в качестве формы сотрудничества власти с представителями бизнеса и общественности, и тогда понятие и основы лоббистской деятельности напрямую устанавливаются в законодательстве страны. При отсутствии специального закона лоббизм может быть определен на основании правил саморегулирования: в этом случае профессиональное лоббистское сообщество самостоятельно создает нормы своей деятельности, оформляя их в этический кодекс. Если лоббизм полностью отрицается государством как способ выстраивания частно-публичного диалога и продвижения групп интересов, как это было, в частности, в Советском Союзе или как это до сих пор действует в отдельных штатах США, любые его определения будут иметь исключительно негативную окраску.

Такое многообразие подходов к понимаю лоббизма позволяет сделать вывод о том, что это комплексное явление, которое можно рассматривать с различных точек зрения. С одной стороны, лоббизм – это общественно-политический институт, то есть форма институционального представительства, подчиненная нормам общественного взаимодействия. С другой стороны, лоббизм обозначает набор специальных технологий, которые в совокупности составляют лоббистскую деятельность, направленную на продвижение интересов отдельных групп в органах государственной власти с целью влияния на принятие политических и регуляторных решений.

Лоббизм – это один из элементов политической системы государства, который отвечает за поддержание ее общего развития и стабильности. В качестве гаранта демократии и формы самоорганизации гражданского общества институт лоббизма выполняет ряд важных функций.

Демократическая система, по сути, предполагает участие всех граждан в управлении общественными делами, а эффективность и обоснованность государственных решений зависят от того, насколько учтены в процессе их разработки и принятия многополярные позиции частных субъектов, их объединений и корпоративного сектора. Институт лоббизма использует разнообразные инструменты, чтобы представлять и защищать интересы различных бизнес-сообществ и социальных групп на всех уровнях государственной власти. Лоббистские технологии направлены на то, чтобы создать благоприятные условия для выстраивания взаимовыгодного диалога, что способствует гармонизации частных и публичных потребностей и таким образом поддерживает укрепление демократических ценностей в обществе.

Важно подчеркнуть, что институт лоббизма, помимо прочего, обеспечивает достижение не только частных, но и публичных целей: государство также является бенефициаром лоббистских услуг, поскольку нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями как для разработки наиболее эффективных подходов к решению конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Улучшение благосостояния населения, инвестиционная активность государства и рост макроэкономических показателей напрямую зависят от успеха деятельности отдельных компаний. Компаниям, в свою очередь, необходимо своевременно учитывать политические и законодательные тенденции, которые способствуют успешному осуществлению их проектов. По этой причине основой устойчивого экономического развития и обеспечения благоприятного инвестиционного климата в стране является институционально организованное партнерство между государством и бизнесом.

Своим становлением в качестве самостоятельного общественно-политического института лоббизм обязан США: именно там в XIX в. зародилась и получила развитие традиция лоббизма как неотъемлемого элемента американской политической системы.

Слово «лоббизм» (lobbyism, от англ. lobby – коридор) пришло в английский язык еще из средневековой латыни: в XVI в. lobia называли проходы в монастырях[9], позже – узкие крытые галереи для прогулок членов палаты общин английского парламента[10]. Можно найти упоминания о том, что после заседаний парламентарии выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные в сделках с представителями власти, поэтому, вероятно, уже тогда слово «лобби» использовалось в политическом контексте[11].

При этом существует несколько теорий относительно точного периода и обстоятельств возникновения лоббизма в США.

Так, одни исследователи приравнивают историю зарождения лоббизма к истории формирования самого американского государства, поскольку демократическая система управления способствовала быстрому развитию этого политического института[12].

Другие же относят начало американской лоббистской традиции к периоду президентства Улисса Гранта (1869–1877). Согласно распространенной легенде, по вечерам президент любил курить сигары в холле гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне. Прознавшие об этом политики собирались в гостиничном лобби, чтобы встретиться с ним и обратиться с просьбой решить интересующий их государственный вопрос. Лоббистами, то есть «коридорщиками», просителей прозвал сам президент, уставший от их постоянного присутствия[13]. По некоторым источникам, в «Уилларде» лоббисты собирались еще до Гранта – на рубеже XVIII и XIX вв., когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие на свои заседания в Вашингтон[14].

Также есть мнение, что лоббизм как политическое явление возник гораздо раньше появления отеля «Уиллард». В документах штата Пенсильвания можно встретить слово «лобби» еще с 1808 г., когда оно было принято в качестве политического термина. Позднее, в 1830-х гг., лоббирование зарождается в штате Огайо. В период с 1840-х гг. лоббисты начинают работать на федеральном уровне в Вашингтоне[15].

Так или иначе, с середины XIX в. лоббизм в США получил статус неотъемлемого общественно-политического института. К сожалению, с развитием лоббистской традиции и вследствие громких политических скандалов с участием лоббистов слово «лобби» приобрело и негативную окраску: к лоббизму нередко относятся как к кулуарному решению политических вопросов или неправомерному давлению на законодательный процесс.

Тем не менее это не умаляет изначального значения института лоббизма: любая демократическая конституция гарантирует право граждан на обращение к представителям власти, а лоббизм, образуя целую систему взаимодействия государства и отдельных субъектов, обеспечивает институциональное представительство частных интересов.

Лоббизм – это комплексная профессиональная деятельность со своими технологиями и инструментами, которые направлены на оказание влияния на ход и результат принятия политических и регуляторных решений.

В частности, в арсенал лоббистских инструментов входят аналитические и правовые методы, коммуникационные технологии и пиар-техники, антикризисное управление, ивент-менеджмент. Процесс применения этих инструментов упорядочен и подчиняется определенным правилам, что характеризует лоббистскую деятельность как системную и организованную. В этом контексте лоббизм, вопреки распространенным заблуждениям, нельзя рассматривать ни как подкуп чиновников, ни как хождение по «коридорам власти», ни как неформальное решение вопросов государственной политики. Даже в случае использования лоббистами личных контактов с чиновниками процессы государственного управления подчинены формализованным правилам.

Лоббизм – это набор профессиональных практик, представляющих собой последовательные (иногда параллельные) процедуры.

В качестве примера можно привести лоббистский проект, направленный на изменение законодательства в определенной сфере общественных отношений. Чтобы начать его реализацию, лоббист поэтапно совершает ряд действий и использует разные инструменты:

1. Профессиональная правовая экспертиза действующего регулирования, выявление его недостатков и разработка законопроекта – применяются юридико-правовые методы;

2. Формирование стратегии продвижения законопроекта и определение стейкхолдеров[16] в органах государственной власти – аналитические методы;

3. Выстраивание канала взаимодействия со стейкхолдерами, что способствует внесению, а затем и принятию законопроекта, – самые разные коммуникационные инструменты: официальные письма, личные контакты, организация мероприятий, информационные или общественные кампании и т. д.

Важно обратить внимание на то, что лоббистская деятельность является институциональной: во-первых, она основана на определенных правилах и нормах (особенно если напрямую регулируется законом или принятыми этическими стандартами); во-вторых, связана с общественными и политическими институтами (такая связь выражается в систематическом взаимодействии лоббистов с представителями государственной власти, политическими лидерами, бизнес-сообществом, общественными объединениями, СМИ и другими социальными и профессиональными группами).

Подчиненность правилам и нормам зависит от статуса лоббизма в конкретном правопорядке. В странах, где действуют специальные законы о лоббизме, лоббистская деятельность официально закреплена в качестве механизма представительства частных интересов в органах власти. Там, где таких законов нет, предусмотрены правила поведения государственных служащих, кодексы этики, нормы о противодействии коррупции и т. д. Это означает, что лоббистская деятельность, так или иначе, должна осуществляться в соответствии с формальными требованиями.

Кроме того, институционален и сам лоббистский инструментарий, включающий формально определенные способы взаимодействия с представителями государственной власти. Например, в США это регламентированный порядок совершения лоббистского контакта, а в России – направление официальных обращений, участие в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ)[17] или в механизме регуляторной гильотины[18].

Среди признаков лоббистской деятельности, помимо системности и институциональности, следует отметить ее междисциплинарный характер: лоббизм интегрирует в себе многие технологии из самых разных областей – от права до пиара. По этой причине профессиональному лоббисту нужны обширные знания и навыки в сферах нормотворчества, коммуникаций, политических процессов и государственного управления. Он должен хорошо ориентироваться в регуляторных процедурах в основных отраслях экономики, понимать логику и механизм принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, разбираться в устройстве политической системы России и наднациональных органов управления. Кроме того, реализация лоббистских проектов требует умения работать с так называемой четвертой властью – медиа, а также с самим клиентом[19], для чего необходимы знания в области бизнес-управления и межкультурной коммуникации, поскольку зачастую клиентами являются международные компании. Таким образом, лоббистская деятельность находится на стыке самых разных направлений, сочетая в себе отдельные элементы каждого из них.

Помимо прочего, важной характеристикой лоббистской деятельности является ее цель: лоббизм всегда связан с влиянием на те или иные государственно-политические процессы, поэтому лоббистская деятельность направлена на оказание воздействия на ход и результат принятия официальных решений для продвижения частных интересов в органах государственной власти.

Если лоббизм, обладая двойственной природой, может рассматриваться и как особое направление профессиональной деятельности, и как социально-политический институт, то какой из этих аспектов требует регулирования?

Лоббизм как общественно-политический институт выступает, скорее, теоретической концепцией, которая помогает определить роль и место лоббизма в политической системе государства. Это способ трактовки феномена лоббизма, определенный комплекс взглядов на него, связанных между собой и образующих единую систему. С этой точки зрения лоббизм представляет не саму частно-публичную деятельность для реализации определенных функций и достижения поставленных целей, а концептуальную форму ее организации.

Общественные отношения – их условно можно назвать лоббистскими или отношениями по представительству интересов – складываются непосредственно в ходе осуществления лоббистской деятельности. Поэтому предметом правового регулирования должны выступать:

● деятельность, которая заключается в применении профессиональных инструментов для представительства и продвижения частных интересов в органах государственной власти и влияния на принятие официальных решений;

● общественные отношения, которые складываются вокруг этой деятельности.

Субъектами лоббистской деятельности являются профессиональные лоббисты, в том числе представители лоббистских консалтинговых компаний, а также специалисты по связям с органами власти (GR-специалисты). Косвенно в роли субъекта лоббизма также выступает клиент – представитель коммерческого сектора или иной группы лиц, в чьих интересах реализуется лоббистский проект.

Органы государственной власти, с одной стороны, можно рассматривать в качестве субъектов лоббистской деятельности, поскольку они являются полноправными участниками частно-публичного взаимодействия, которые влияют на его процесс и эффективность. С другой стороны, государственные органы и их должностные лица выступают объектами лоббистского влияния, поскольку на них направлены усилия специалистов, работающих над той или иной лоббистской задачей. Это же справедливо и в отношении представителей общественности, способных влиять на публичную политику государства, если конкретный кейс требует их вовлечения и одновременного воздействия на их позицию и решения.

Если говорить о лоббистских отношениях[20], то круг их субъектов очертить сложно по той причине, что лоббистская деятельность направлена на формирование государственных решений, которые обычно адресованы неопределенному кругу лиц и затрагивают интересы населения в целом.

Таким образом, лоббистские отношения – многосторонние общественные отношения, со сложным субъектным составом и разнонаправленным влиянием. Это делает их социально значимыми и нуждающимися в регламентации.

1.2. Что такое GR

Понятие GR – Government Relations – дословно переводится с английского языка как «отношения с органами государственной власти» и характеризует деятельность по выстраиванию и поддержанию взаимодействия бизнеса и некоммерческого сектора со стейкхолдерами во властных структурах.