Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный)

Настоящий Федеральный закон устанавливает дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь.

Резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни как последствие социально-экономических реформ конца XX – начала XXI в. обусловило деформацию демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства, ослабление фундаментальной ячейки общества – семьи. Так, к началу 2001 г. численность населения Российской Федерации составила около 145 млн человек. С 1993 г. естественная убыль населения находится на стабильно высоком уровне (0,7—0,9 млн человек в год). За 1992—2000 гг. численность населения сократилась в 65 из 89 субъектов РФ. Естественный прирост населения в 2000 г. был отмечен лишь в 15 субъектах РФ, в число которых входят некоторые субъекты РФ, расположенные в восточной части страны и на Северном Кавказе, а также Республика Калмыкия. В 1999 г. превышение числа умерших над числом родившихся составило в целом по стране 930 тыс. человек, в 2000 г. – 958 тыс. человек. Депопуляция – устойчивое превышение числа умерших над числом родившихся – затронула в разной степени практически всю территорию Российской Федерации и почти все этнические группы. Одной из причин депопуляции является низкая рождаемость. В 2000 г. родилось 1267 тыс. человек, что на 722 тыс. человек, или в 1,6 раза, меньше, чем в 1990 г. Снижение уровня рождаемости началось с конца 60-х гг. Современные параметры рождаемости в два раза меньше, чем требуется для замещения поколений: в среднем на одну женщину приходится 1,2 рождения при 2,15, необходимых для простого воспроизводства населения. В ряде регионов, расположенных в центральной части России, суммарный коэффициент рождаемости составляет около одного рождения на женщину. Характер рождаемости в РФ определяется массовым распространением малодетности (1-2 ребенка), сближением параметров рождаемости городского и сельского населения, откладыванием рождения первого ребенка, ростом внебрачной рождаемости.[1]

В этих условиях важнейшей задачей, возведенной до уровня национального интереса, выступает необходимость формирования действенной системы мер социальной защиты и поддержки семьи, материнства и детства, создания благоприятных условий для их жизнедеятельности. В числе приоритетов стимулирования рождаемости и укрепления семьи Концепцией демографического развития РФ были определены:

формирование системы общественных и личностных ценностей, ориентированных на семью с двумя детьми и более;

повышение материального благосостояния, уровня и качества жизни семьи;

создание социально-экономических условий, благоприятных для рождения, содержания и воспитания нескольких детей, включая условия для самореализации молодежи, в том числе получение общего и профессионального образования, работа с достойной заработной платой, а также возможность обеспечить семью соответствующими жилищными условиями.

Идея материального стимулирования повышения рождаемости была озвучена и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. Как отмечено в Послании, государство обязано помочь женщине, которая родила второго ребенка и на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию. Необходимость разработки эффективных программ поддержки материнства, детства и семьи, совершенствования системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышения размеров пособий и обеспечения их адресности, была взята за основу концепции построения настоящего Закона.

По замыслу законодателя, комментируемый Закон предусматривает формирование системы мер дополнительного материального стимулирования граждан, имеющих детей. Вместе с тем буквальный анализ его положений позволяет отметить, что названные меры имеют выборочный характер как по своему содержанию, так и по субъектам материального обеспечения. Под дополнительными мерами государственной поддержки семей, имеющих детей, понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения с учетом особенностей установленных Законом. Обеспечение реализации указанных мер будет осуществляться за счет материнского (семейного) капитала – обособленных средств федерального бюджета, зачисляемых в бюджет Пенсионного фонда РФ.

Правом на получение указанных мер государственной поддержки, могут воспользоваться исключительно три категории граждан:

1) женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.;

2) женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки;

3) мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшиеся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.

При этом в случае смерти указанных женщин, объявления их умершими, лишения их родительских прав, а также в случае совершения умышленного преступления против жизни и здоровья ребенка (детей), право на дополнительные меры государственной поддержки перейдет к отцу (усыновителю) ребенка (детей) независимо от его гражданства. В случае смерти обоих родителей (усыновителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновителя) ребенка (детей), объявления их умершими, лишения их родительских прав, совершения ими умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей) право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к ребенку (детям в равных долях).

Право на дополнительные меры государственной поддержки может быть реализовано не ранее, чем по истечении трех лет со дня возникновения права на них, т. е. по достижении ребенком возраста трех лет либо прошествии трех лет со дня его усыновления.

Именно в силу данных моментов, комментируемый Закон вызвал множество нареканий и получил неоднозначную оценку, среди широких слоев населения, юристов, работников социальной сферы, непосредственно связанных с практической реализацией декларируемых мер дополнительной государственной поддержки.

В свою очередь несоответствие наименования настоящего Закона его содержанию имеет место лишь в случае рассмотрения данного нормативного акта в отрыве от действующей системы законодательства РФ, формирующей основу государственной социальной поддержки граждан при рождении и воспитании детей. Преамбула настоящего комментируемого Закона, провозглашая в качестве цели его принятия создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь, именно на материальном стимулировании рождения второго ребенка, определяя в дальнейшем предмет его правового регулирования. В остальном вопросы воспитания детей, охватывающие удовлетворение потребностей детей в индивидуальном уходе и содержании, остаются за пределами действия его норм и регулируются положениями иных законодательных актов.

Таким образом, целью принятия настоящего Закона является реализация адресного подхода в оказании дополнительных мер государственной поддержки как одного из показателей эффективно сти системы социального обеспечения, а также создание комплекса норм, определяющего, кроме того, состояние общества и перспективу его прогрессивного развития.

Настоящей преамбулой законодатель не только определяет место и роль рассматриваемого Закона в системе нормативной базы, но и намечает основные направления государственно-правового регулирования в области материальной поддержки материнства, отцовства и детства. Комментируемым Законом устанавливается механизм реализации права на дополнительные меры государственной поддержки, включающий порядок подачи заявления о распоряжении материнским (семейным) капиталом, его рассмотрения и принятия по нему решения, а также перечень направлений распоряжения материнским (семейным) капиталом и условия распоряжения этим капиталом по выбранному направлению.

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей

1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

1. Комментируемой статьей определяется общая система законодательства РФ, формирующая основу государственной социальной поддержки граждан при рождении и воспитании детей, его источники, структура, общее содержание нормативных правовых актов и их соотношение. Законодательство о выплате государственных пособий и предоставлении материальной социальной помощи образуют нормативные акты, регулирующие порядок и условия оказания мер дополнительной государственной поддержки граждан, имеющих детей, источники финансирования государственной социальной политики, в части, определенной настоящим Законом, а также ряд иных вопросов обеспечения социально-экономической поддержки населения.

Как уже было отмечено ранее, рассматриваемый Закон входит в систему нормативных актов, формирующих основу государственной социальной поддержки граждан при рождении и воспитании детей. В этой связи концепция построения общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования настоящего Закона, должна определяться исходя из существующих правил пост роения такого рода системы, основу которой формируют устойчивые, базовые правовые нормы, определяющие дальнейшие направления государственной социальной политики.

Во многом ставшая уже традиционной система законодательства о социальной поддержке граждан, имеющих детей, в части, касающейся дополнительных мер, установленных комментируемым Законом, представлена в виде двух уровней: федерального и регионального. На федеральном уровне определяются основные направления государственной политики в обозначенной области, устанавливаются базисные платежи материальной поддержки, определяются основания их начисления, целевое назначение и порядок выплат. На долю субъектов РФ, по замыслу законодателя, приходится право устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (п. 2 комментируемой статьи). Последние, в свою очередь, должны быть отражены в региональных нормативных правовых актах, принимаемых с учетом местных особенностей.

2. Традиционно основу системы законодательства составляют положения действующей Конституция РФ, провозгласившие Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Конституционные нормы, формирующие основу государственной социальной политики, условно можно представить в виде двух самостоятельных групп: определяющие, с одной стороны, основные направления государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства; с другой – компетенцию органов государственной власти и должностных лиц в решении вопросов социального обеспечения населения и распределение полномочий с учетом федеративного устройства государства.

Провозгласив, на конституционном уровне, в числе основных направлений государственной политики социальную защиту и поддержку семьи, материнства и детства (ч. 1 ст. 38 Конституции РФ), создание благоприятных условий для их жизнедеятельности (ч. 1, 2 ст. 39 Конституции РФ) в качестве ключевых целей национального развития, законодатель определил базис правового регулирования соответствующих общественных отношений, что, в свою очередь, предполагает создание для соответствующей категории граждан условий, обеспечивающих их достойную жизнь и выполнение ими социальных функций, связанных, в частности, с материнством и детством. Вместе с тем закрепление в Конституции РФ обязанности государства по защите материнства и детства, семьи не подразумевает право этих граждан на получение определенных денежных сумм.

Реализация государством, через свои органы, конституционной обязанности по охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи и ее социальной поддержке осуществляется посредством комплекса мер организационного, правового, экономического, социального характера. Правом их разработки и реализации, по смыслу действующей Конституции РФ, наделены органы законодательной и исполнительной власти. В отдельных случаях решение названных вопросов может входить в компетенцию суда.

Вопрос о конкретных размерах пособий и других выплат, вытекающих из конституционного права на социальное обеспечение, решается законодателем посредством принятия отдельных нормативных актов. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, государственной политики в области социального обеспечения. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

3. Выступая частью мирового сообщества, Российская Федерация предопределила влияние общепризнанных принципов и норм международного права на национальную правовую систему (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Однако сами по себе международно-правовые нормы не могут являться регулятором внутригосударственных отношений, равно как и подменять собой отдельные положения национального законодательства в регулировании вопросов общественной жизни. При рассмотрении вопросов реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах анализируются установленный государством порядок взаимодействия национального права и договорных норм, используемые на национальном уровне способы реализации международных договорных обязательств, место, которое отводится международным договорам в иерархии источников во внутригосударственном праве, включая их статус и соотношение с конституцией и обычным законодательством, возможность самоисполнимого действия и непосредственного применения договорных норм во внутригосударственной сфере, формы участия субъектов и административно-территориальных образований государств в реализации государством международных договорных обязательств, а также возможное влияние конституционных или иных судов, если они уполномочены осуществлять последующий конституционный контроль, на реализацию таких обязательств.[2]

Таким образом, включение международных правовых норм в систему национального законодательства допустимо при соблюдении установленной процедуры признания их государством. В настоящее время порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Буквальный анализ положений комментируемой статьи позволяет отметить, что за основу законодательства РФ о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, приняты две группы международно-правовых норм:

общепризнанные принципы и нормы международного права;

международные договоры РФ.

К общепризнанным принципам и нормам международного права, на которых основывается Закон, можно отнести:

Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь (п. 2 ст. 25);

Международный пакт о гражданских и политических правах, определяющий, что семья имеет право на защиту со стороны общества и государства (п. 1 ст. 23), а также провозглашающий право каждого ребенка на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства (п. 1 ст. 24);

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, декларирующего предоставление семье, как естественной и основной ячейки общества, по возможности самой широкой охраны и помощи при ее образовании и в период заботы о несамостоятельных детях и их воспитании. Особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов (п. 1, 2 ст. 10).

Ближе всего по своему содержанию к концепции настоящего Закона подходят нормы Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г.; Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1986 г.; Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.; Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей, принятой в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г.; Конвенции № 103 Международной организации труда относительно охраны материнства, принятой 28 июня 1952 г. в Женеве.

4. На федеральном уровне система законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, представлена в виде трех блоков норм:

базовые, определяющие основу построения всей системы, общие принципы ее функционирования, основные направления правового регулирования, представленные Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами;

законодательные, конкретизирующие, закрепленные в базовых нормах потенциального права на социальное обеспечение и определяющие условия правового регулирования одного из направлений государственной социальной политики;

подзаконные, в своей совокупности формирующие механизм реализации и оказания социальной помощи гражданам, имеющим детей, определяющие порядок практического воплощения законодательных норм.

На законодательном уровне основополагающим актом в области предоставления дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, является настоящий Закон, который регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях обеспечения этим семьям достойной жизни.

Настоящий Закон, разработанный в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 г. в части стимулирования рождения в семье второго ребенка, был принят Государственной Думой РФ 22 декабря 2006 г., одобрен Советом Федерации 27 декабря 2006 г. и подписан Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Рассматриваемый нормативный акт регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, под которыми понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных законопроектом.

Федеральным законом предусматривается предоставление права на дополнительные меры государственной поддержки женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г., женщинам, родившим (усыновившим) третьего или последующего ребенка начиная с 1 января 2007 г. (если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки). При этом в случае смерти указанных женщин, объявления их умершими, лишения их родительских прав, а также в случае совершения умышленного преступления против жизни и здоровья ребенка (детей), право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к отцу (усыновителю) ребенка (детей) независимо от его гражданства. В случае смерти обоих родителей (усыновителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновителя) ребенка (детей), объявления их (его) умершими, лишения их (его) родительских прав, совершения ими (им) умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей) право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к ребенку (детям в равных долях). Право на дополнительные меры государственной поддержки может быть реализовано не ранее, чем по истечении трех лет со дня возникновения права на них, т. е. по достижении ребенком возраста трех лет либо прошествии трех лет со дня его усыновления.

В целях регистрации права на дополнительные меры государственной поддержки комментируемым Законом предусмотрено создание федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. Ведение этого регистра осуществляется Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами. Кроме того, на Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы нормами настоящего Закона возлагаются обязанности по рассмотрению заявлений и выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. При этом Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы наделяются правом проверять обоснованность выдачи документов (их заверенных копий), удостоверяющих право на дополнительные меры государственной поддержки.

Законодатель устанавливает размер материнского (семейного) капитала – 250 тыс. руб., порядок его пересмотра (размер указанного капитала будет ежегодно пересматриваться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом темпов роста инфляции). Пересмотр размера материнского (семейного) капитала предполагается осуществлять до перечисления средств материнского (семейного) капитала в Пенсионный фонд РФ по заявлению о распоряжении материнским (семейным) капиталом.

Кроме того, настоящим Законом предусмотрен механизм реализации права на дополнительные меры государственной поддержки, включающий в себя порядок подачи заявления о распоряжении материнским (семейным) капиталом, его рассмотрения и принятия по нему решения, а также перечень направлений распоряжения материнским (семейным) капиталом и условия распоряжения этим капиталом по выбранному направлению. Предполагается, что лицо, получившее государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, сможет принять решение о распоряжении этим капиталом в размере всей суммы материнского (семейного) капитала либо ее части по следующим направлениям:

получение образования (в том числе дополнительных видов образования), за исключением образования, получение которого в соответствии с законодательством РФ осуществляется бесплатно, любым ребенком (как родным, так и усыновленным, в том числе первым, вторым и последующим). При этом возраст лица, на получение образования которого может быть направлена сумма (часть суммы) материнского (семейного) капитала, на момент начала обучения по соответствующей образовательной программе не должен превышать 25 лет;

приобретение жилого помещения на территории Российской Федерации;

формирование накопительной части трудовой пенсии женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, либо женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего ребенка, если ранее она не воспользовались правом на предоставление материнского (семейного) капитала.

В целях более детальной регламентации положений настоящего Закона им предусматривается делегирование решения ряда вопросов Правительству РФ, в том числе в отношении механизмов использования средств материнского капитала.

В систему законодательства, обеспечивающего реализацию дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях стимулирования рождаемости как одного из направлений государственной демографической политики входят различные по своей юридической направленности законодательные акты. В числе основных здесь можно отметить:

Налоговый кодекс РФ, часть вторая, от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[3], содержащий дефиницию, включающую средства материнского (семейного) капитала, направляемые для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в число доходов, не подлежащих налогообложению (п. 34 ст. 217 НК РФ);

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»[4], определивший размер материнского (семейного) капитала в 2008 г. в сумме 271 250 (двести семьдесят одна тысяча двести пятьдесят) руб. (п. 1 ст. 11);