Монетизация льгот
- -
- 100%
- +
В целях эффективного управления финансовыми ресурсами, направляемыми на реализацию программных мероприятий, будут привлечены заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
На уровне органов государственной власти субъектов РФ осуществляется финансирование из средств бюджетов субъектов РФ, предоставление льгот по налогам и тарифам, установленным в соответствии с региональным законодательством, заключение договоров по разведке и использованию минеральных ресурсов на территориях проживания коренных народов, а также заключение лизинговых соглашений, согласование титульного списка строек, проектов и мероприятий, имеющих важное значение для этих народов.
На уровне органов местного самоуправления решаются находящиеся в их компетенции вопросы финансирования, нормативно-правового регулирования жизнедеятельности коренных народов, осуществление оперативного контроля за реализацией мероприятий и проектов.
Ответственность за реализацию комплекса мероприятий по улучшению социально-экономического положения коренных малочисленных народов в полном объеме и в установленные сроки, за эффективное и целевое использование средств, направляемых на ее осуществление, несет Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
Отмеченные выше цели и намеченные мероприятия до настоящего времени остаются декларативными и не имеют под собой достаточного правового базиса. Законодатель предусматривает перераспределение обязанностей в области нормотворчества по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, регулирования деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Снимая обозначенные вопросы компетенции с региональных и местных органов власти, все бремя ответственности в этом направлении с 2005 г. перекладывается на территориальные органы общественного самоуправления малочисленных народов, т. е. на общины, иных представителей этнических общностей.
Создание подобного структурного подразделения в области гарантий прав малочисленных этносов происходит, по мнению законодателя, в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лиц, относящихся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания. И, по-видимому, именно в этих целях представители малочисленных народов ограничены в занятии мест в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления сообразно предоставляемым квотам. Норма ст. 13 Закона о защите прав коренных малочисленных народов РФ, составляющая правовую основу квотирования, с января 2005 г. прекращает свое существование.
Схожие противоречия наблюдаются и в правовом регулировании национально-культурных автономий. Вступающие в силу с января 2005 г. изменения законодательства в этой области утрачивают ранее жесткие позиции в правовом регулировании вопросов финансового обеспечения, культурного и иного содействия в развитии национально-культурных автономий как форм национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.
Нововведения, принятые в этой области государственной политики, позволяют региональным и местным органам власти осуществлять, если можно так выразиться, дозированное регулирование и содействие в отдельных вопросах национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.
Так, в частности, чтобы не быть голословным, приведем пример такого рода ослабления государственной политики. С 1 января 2005 г. органы государственной власти вправе выбирать, оказывать ли содействие национально-культурным автономиям в издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках; обмене теле– и радиопрограммами, аудио– и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами РФ, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами или нет. Однако ранее возможной альтернативы в этой области не существовало, решение соответствующего вопроса должно было быть исключительно в пользу этих самых автономий.
Приблизительно схожая картина наблюдается и в области финансовой поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления. До недавнего времени в целях сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ:
1) предусматривали в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов РФ ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям;
2) учитывали национальные потребности при формировании и расходовании федеральных фондов регионального развития;
3) создавали специальные федеральные, региональные фонды национально-культурного развития;
4) предоставляли национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 19 ФЗ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями от 21 марта 2002 г., 10 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)). В силу законодательного распределения полномочий между вертикальными ветвями власти все бремя финансовой поддержки возложено на региональные органы власти, и, как следствие, происходит отток денежных средств на цели сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям.
Следует также отметить, что перераспределение соответствующих финансовых потоков, выделение в бюджете субъекта РФ финансовых средств для оказания поддержки национально-культурным автономиям стало исключительным правом, а не обязанностью, как было ранее, что кардинальным образом меняет политику государства в обозначенной области защиты своих граждан.
В числе ухудшений положения национально-культурных автономий можно отметить и то обстоятельство, что финансовые вливания, направленные на развитие данной отрасли, лишаются целевой направленности. Следствием подобной государственной опеки стала утрата возможности выявления путей распределения денежных средств, предоставленных для нужд национально-культурных автономий.
1.2. Система профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – это система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:
1) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;
2) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
3) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;
4) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на принципах законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодействия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.
В целях профилактики безнадзорности и правонарушений в среде несовершеннолетних органами власти рекомендовано:
1) активизировать деятельность комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, образования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, общественных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, оказанию помощи в социальной адаптации и интеграции в общество;
2) выявлять детей школьного возраста, не посещающих общеобразовательные учреждения, усиливать контроль за получением каждым ребенком основного общего образования;
3) укреплять систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних службами экстренной помощи несовершеннолетним, находящимся в кризисных ситуациях, учреждениями, осуществляющими лечение и реабилитацию несовершеннолетних, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, а также психическими расстройствами и ВИЧ-инфекцией;
4) увеличивать количество спортивных школ, клубов и секций для детей и подростков, действующих на бесплатной основе;
5) создавать детские и подростковые учреждения отдыха и досуга, клубы по местожительству;
6) обеспечивать своевременную выплату денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), в соответствии с нормами, установленными законодательством РФ.
Для реализации намеченных задач и сформулированных целей деятельности в области формирования системы мер по ликвидации безнадзорности и профилактики правонарушений среди несовершеннолетних законодателем предложено учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обеспечивать на безвозмездной основе питанием, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия по установленным нормам, необходимым для сохранения здоровья и обеспечения жизнедеятельности несовершеннолетних. Для учреждений, обеспечение деятельности которых является расходным обязательством РФ, указанные нормы утверждаются Правительством РФ. Таким образом, сделана попытка наладить некоторый механизм работы по обеспечению лиц, не достигших 18 лет, самым элементарным для удовлетворения их основных потребностей. Контроль за обеспечением питания рассматриваемых групп несовершеннолетних предположительно будет осуществляться Правительством РФ в рамках так называемых расходных обязательств государства. Расходные обязательства в нашем случае подразумевают под собой компенсацию затрат на обеспечение питанием за счет средств федерального бюджета.
Намеченные тенденции по распределению полномочий в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних более склоняются в сторону федеральных органов государственной власти. Развивая мысль в этом направлении, отмечаем, что создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав законодатель выводит из-под компетенции органов местного самоуправления. Кому передаются названные полномочия на сегодняшний день остается неизвестным.
Новшества, привнесенные Законом о замене натуральных льгот денежными компенсациями, вполне соответствуют подобному наименованию и переводят значительную часть ранее имевших место в этой области гарантий на возмездную основу. В частности, оказываемые несовершеннолетним до 1 января 2005 г. на безвозмездной основе социальные, правовые и иные услуги переводятся в разряд оплачиваемых. Вместе с этим законодатель в тексте Закона не упоминает, о какой бы то ни было замене льгот денежной компенсацией, возможность которой предусмотрена в преамбуле к нормативному акту.
1.3. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан
Граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства.
Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство) – некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
В садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе имущество общего пользования, приобретенное или созданное таким товариществом за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов. Имущество общего пользования, приобретенное или созданное за счет средств специального фонда, образованного по решению общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, является собственностью такого товарищества как юридического лица.
В целях повышения заинтересованности граждан в развитии сельского хозяйства, создании допустимых законом объединений в области садоводчества и огородничества, появлении класса землевладельцев законодательно была закреплена целая система льгот, создающая предпосылки достижения поставленных целей. Соответствующая система носила гарантийный характер для реализации гражданами своих прав в области садоводческой и (или) огороднической деятельности, а равно для достижения определенных целей (например, развития селекционного движения в рамках одного садоводческого кооператива и т. п.).
Ключевыми элементами такой системы являлись:
1) приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков в соответствии с федеральными или региональными законодательными актами;
2) полное или частичное освобождение от федеральных налогов, взносов во внебюджетные фонды и платежей;
3) предоставление на льготных условиях помещений, средств связи, оргтехники, коммунальных услуг ассоциациям (союзам) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений;
4) обеспечение на льготных условиях под залог садовых, огородных и дачных земельных участков и другого недвижимого имущества выдачи кредитов на приобретение земельных участков, их освоение и благоустройство, приобретение и строительство жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений;
5) выделение из государственного лизингового фонда средств на приобретение сельскохозяйственных техники, инвентаря и оборудования;
6) обеспечение на льготных условиях выдачи кредитов на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в размере до 50 % общей суммы сметных затрат с последующим погашением кредитов, а также процентов за их использование;
7) возмещение в полном объеме кредитов, предоставленных на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований, а также проценты за использование таких кредитов;
8) введение льгот по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно.
Предоставление на льготных условиях кредита на приобретение садовых, огородных и дачных земельных участков, строительство жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, освоение и благоустройство садовых, огородных и дачных земельных участков осуществлялось в порядке, установленном Правительством РФ для ведения индивидуального жилищного строительства.
Порядок предоставления средств за счет государственного лизингового фонда на приобретение сельскохозяйственных техники, инвентаря и оборудования, порядок выделения средств за счет федерального бюджета на проведение лизинговых операций для садоводов, огородников и дачников устанавливался Правительством РФ.
Кроме того, льготная система гарантий прав некоммерческих садоводческих, огородных и иных объединений граждан осуществлялась либо на федеральном, либо на региональном уровне, что в свою очередь обеспечивало достаточное финансирование проводимых (намеченных) мероприятий.
С принятием Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями или установлением иных социальных гарантий в законодательство, регулирующее деятельность садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, был внесен целый ряд изменений, полностью разрушивший приведенную систему гарантий.
Это в первую очередь выразилось в отмене всевозможных льгот в отношении выделения кредитов и иной финансовой помощи на обзаведение имуществом, необходимым для ведения хозяйственной деятельности и ее рентабельности. Наряду с ликвидацией льготной системы кредитования предусматривается и прекращение действия льгот по выплатам федеральных налогов и иных обязательных платежей в бюджет или внебюджетные фонды.
Вопросы правового регулирования, равно как и контроль за деятельностью рассматриваемого вида объединений граждан, предоставления им дозированной финансовой помощи частично выводятся из прерогативы федеральных и региональных властей. Львиная доля в решении вопросов деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан передана на откуп органов местного самоуправления.
Конкретизацию законодательных положений в этой области стоит ожидать в решениях именно местных властей. Однако основные направления в этой области должны быть намечены по крайней мере на уровне субъекта Федерации.
1.4. Социальная защита ветеранов
Непреходяще значение вклада в могущество российского государства тех его граждан, кто воевал, служил, трудился, отмечен государственными наградами, кто, самоотверженно исполняя воинский и гражданский долг, подвергал себя риску, потерял здоровье или
погиб. Этих заслуженных людей мы называем ветеранами. С учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда законодательством РФ для ветеранов установлен широкий круг прав и льгот[4].
Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим вопросы социальной защиты ветеранов, является Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изменениями от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 6 мая, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 19, 29 июня, 22 августа 2004 г.), который предопределил правовые, экономические и нравственные аспекты государственной политики в отношении ветеранов в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.
Однако закон лишь тогда является гарантией обеспечения предоставленных прав и льгот, когда он исполняется. Именно, руководствуясь названным выводом, законодателем 22 августа 2004 г. и внесен в названный Закон ряд существенных изменений, которые и раскрываются настоящим параграфом.
В сферу действия Федерального закона «О ветеранах» вовлечено значительное число граждан РФ. По данным последней переписи населения в Российской Федерации проживает свыше 2 млн ветеранов. Если учесть, что многие права и льготы, установленные для ветеранов, касаются и членов их семей, то число лиц, для которых данный Закон является социально значимым, увеличивается в 2–3 раза.
Государственная политика в отношении ветеранов предусматривает:
1) создание соответствующих структур по делам ветеранов в органах государственной власти. И если ранее структура и функции органов исполнительной власти по делам ветеранов определялись Президентом РФ по представлению Правительства РФ, то с 1 января 2005 г. названные полномочия остались, образно говоря, без «хозяина». Остается лишь предположить, что структура органов по делам ветеранов должна быть сформирована законодательными органами власти страны. Такого рода вывод напрашивается из анализа взятых на себя обязательств Государственной Думы РФ и сформулированных в ст. 20 Регламента, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. В соответствии с п. 2 ст. 19 Регламента Государственной Думы комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению:
а) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;
б) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;
в) в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ;
г) в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;
д) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;
е) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;
ж) решают вопросы организации своей деятельности;
2) выделение из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (до 1 января 2005 г. средства могут выделяться и из местных бюджетов) средств, необходимых для реализации мер социальной поддержки;
3) пропаганду с использованием средств массовой информации важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги.
Вместе с тем с 1 января 2005 г. государство освободило себя от осуществления разработки и исполнения целевых государственных и местных программ по социальной защите ветеранов, обеспечивающих реализацию прав и льгот, установленных Федеральным законом о ветеранах и иными нормативными правовыми актами для ветеранов и членов их семей. Взамен предложено сформировать систему мер государственной поддержки соответствующих слоев населения. Теоретически в целях развития нового направления государственной политики по социальной защите ветеранов должны быть скоординированы действия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению адресной социальной поддержки участников боевых действий, инвалидов военной службы, ветеранов подразделений особого риска, членов семей погибших военнослужащих.
С учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (далее – ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.
Законодатель показал, что существующая категоризация ветеранов не является идеальной и что с легкой руки последнего она может быть изменена как в сторону увеличения, так и, наоборот – уменьшения, что и было доказано поправками, внесенными законодателем в ФЗ «О ветеранах» 22 августа 2004 г.
Ветеранами Великой Отечественной войны являются лица, принимавшие участие в боевых действиях по защите Отечества или обеспечении воинских частей действующей армии в районах боевых действий; лица, проходившие военную службу или проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. (далее – период Великой Отечественной войны) не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за службу и самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.
К ветеранам Великой Отечественной войны относятся:
1) участники Великой Отечественной войны:
а) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу (включая воспитанников воинских частей и юнг) либо временно находившиеся в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии в период Гражданской войны, период Великой Отечественной войны или период других боевых операций по защите Отечества, а также партизаны и члены подпольных организаций, действовавших в период Гражданской войны или период Великой Отечественной войны на временно оккупированных территориях СССР;