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Folgende Beispiele führen zu ähnlichen Ergebnissen: Ein Schwarzfahrer, vor die Wahl gestellt, in einer Gesellschaft zu leben, in der alle Bürger den Fahrpreis zahlen oder alle Bürger schwarzfahren, wird sich für ersteres entscheiden, weil es sonst keine öffentlichen Verkehrsmittel gäbe. Ähnliches gilt für einen Monopolunternehmer. Er kann dem Prinzip der Marktwirtschaft zustimmen, weil er lieber in einer Gesellschaft lebt, in der ausnahmslos alle Unternehmer unter Konkurrenzbedingungen handeln, als in einer Gesellschaft, in der alle Unternehmer Monopolisten sind. Der Grund hierfür lässt sich allgemein angeben: Wer als Trittbrettfahrer gesellschaftlicher Kooperation privilegiert ist, präferiert eine allgemeine Deprivilegierung gegenüber einer allgemeinen Privilegierung, d.h. einer allgemeinen Beeinträchtigung des Funktionierens gesellschaftlicher Zusammenarbeit.
An diesen Beispielen lässt sich nicht nur demonstrieren, dass es – will man den Sinn konstitutioneller Konsenstests nicht verfehlen – in besonderer Weise darauf ankommt, die relevanten Alternativen, d.h. Regelalternativen, zu vergleichen. Die Beispiele zeigen auch, dass man zwischen empirischer und hypothetischer Zustimmung unterscheiden muss, weil Handlungsinteresse und konstitutionelles Regelinteresse auseinandertreten können: In sozialen Dilemmasituationen gibt es keine ‚revealed preferences‘; im Gegenteil. Diese Situationen sind ja gerade dadurch definiert, dass von ihnen Anreize ausgehen, die rationale Akteure veranlassen, sich so zu verhalten, dass sie ein pareto-inferiores Ergebnis erzielen, obwohl sie ein pareto-superiores Ergebnis vorgezogen hätten.
|35|Aufgrund des möglichen Auseinandertretens von Handlungsinteresse und konstitutionellem Regelinteresse können empirische Meinungsbekundungen strategisch verfälscht sein, um eine eigene Privilegierung im Status quo möglichst lange aufrechtzuerhalten. Eigeninteressierte Akteure sind hier versucht, auf Zeit zu spielen. Inwiefern ihnen dies gelingt, hängt davon ab, wie sich der Rest der Gesellschaft verhält. Prinzipiell sind sowohl positive wie negative Sanktionen geeignet, der Privilegierung ihre individuelle Vorteilhaftigkeit zu nehmen. Im ersten Fall erfolgt eine Kompensation aus den Erträgen, die durch den Abbau von Privilegien gesellschaftlich angeeignet werden können. Im zweiten Fall erfolgt eine Drohung mit dem Status quo minor – und das heißt im Extrem: die Drohung, in den Hobbesschen Dschungel zurückzukehren. Ist diese Drohung glaubwürdig, dann kann sie von rationalen Akteuren antizipiert werden. Sie haben dann gute Gründe, hypothetische und empirische Zustimmung in Übereinstimmung zu bringen – und das heißt: ihrer Einsicht Taten folgen zu lassen. Die kollektive Deprivilegierung einer weißen Minderheit in Südafrika und einer kommunistischen Funktionärselite im ehemaligen Ostblock – beide weitgehend gewaltlos – gehören in dieser Hinsicht wohl zu den eindrucksvollsten Beispielen, die die Weltgeschichte hervorgebracht hat.
(3) Im Unterschied zum Effizienzbegriff handelt es sich beim Konsensbegriff um ein internes Kriterium. Dies wird sofort deutlich, sobald man sich den Unterschied zur wohlfahrtsökonomischen Kategorienbildung vergegenwärtigt.[45] Die Wohlfahrtsökonomik hat das auf Handlungen bezogene Prozesskriterium der Pareto-Superiorität zum Konzept des Pareto-Optimums weiterentwickelt und damit in ein Ergebniskriterium überführt. Das Prozesskriterium kann dazu verwendet werden, die Funktionsweise von Märkten zu erklären: Freiwillige Tauschakte kommen zustande, weil und solange wechselseitige Tauschgewinne angeeignet werden können. Erst wenn dieses Potential pareto-superiorer Verbesserungsmöglichkeiten ausgeschöpft ist, kommt der Tausch zum Erliegen, und ein Pareto-Optimum ist erreicht. Mit Hilfe dieses Ergebniskriteriums geht nun allerdings die Wohlfahrtsökonomik dazu über, die Funktionsweise von Märkten zu bewerten: Der im Rahmen einer allgemeinen Gleichgewichtstheorie explizierte Effizienzzustand wird zum Effizienideal erhoben. Dies führt zu einer radikalen Änderung der Sichtweise des Marktes. Der Markt erscheint nicht länger als ein Interaktionsprozess. Er wird zunehmend als Mechanismus, als „Kalkulationsmaschine“ aufgefasst, deren Leistung daran gemessen wird, inwiefern sie zu dem normativ als Effizienz vorgegebenen Ergebnis führt. Damit wird der Effizienzbegriff als ein vom Marktprozess losgelöstes Ergebnisideal interpretiert. Effizienz wird dem Marktprozess als externes Bewertungskriterium gegenübergestellt.[46]
Im Unterschied hierzu propagiert Buchanan eine dezidiert andere Kategorienbildung. Er will zum Prozesskriterium der Pareto-Superiorität zurückkehren und |36|dieses nun allerdings nicht auf Handlungen, sondern auf Regeln bezogen wissen. Die Akteure im Prozess sollen den von der Theorie vorgeschlagenen Änderungen zustimmen können. Insofern handelt es sich beim Konsenskriterium in der Tat um ein internes Kriterium, das gezielt den Anschluss an die real vorfindlichen Interessen realer Bürger in realen Situationen sucht.[47]
(4) Als internes Kriterium weist das Konsensprinzip mehrere Vorteile auf. Es gehört nicht zu den geringsten dieser Vorteile, dass es dem Selbstverständnis bürgerlicher Autonomie entgegenkommt, wie es sich in den pluralistischen Gesellschaften des Westens entwickelt hat.[48] Seine besondere Eignung für eine ökonomische Politikberatung in der Demokratie speist sich jedoch auch noch aus anderen Quellen, die nicht übersehen werden sollten: Das Konsensprinzip erfüllt innerhalb des Forschungsprogramms konstitutioneller Ökonomik eine wichtige heuristische Funktion. Diese Funktion betrifft die Vermittlung positiver und normativer Analyse.
Erstens: Mit der Vorgabe, nach gemeinsamen Interessen zu suchen, fokussiert das Konsensprinzip die positive Forschungsperspektive auf eine Untersuchung der gesellschaftlichen Funktionalität institutioneller Arrangements. Damit wird es zur Aufgabe der Ökonomik, mit ihren Erklärungsleistungen den sozialen Sinn der diversen Kooperations- und Konkurrenzspiele zu dechiffrieren und insbesondere das Verständnis der institutionellen Voraussetzungen zu fördern, von denen die Spielergebnisse abhängen.
Zweitens: Das Aufzeigen gemeinsamer Interessen im politischen Prozess ermöglicht es, in die politische Diskussion Zweckmäßigkeitsargumente einzuführen, d.h. Erklärung in Aufklärung umzusetzen. Mithin versorgt das Konsensprinzip die normative Analyse mit diskursiver Kompetenz: Konsens fungiert als konzeptioneller Ausgangspunkt für eine Rekonstruktion politischer Konfliktlagen, und (erst) von diesem Punkt aus lassen sich Zieldiskussionen auf Mitteldiskussionen umstellen. Damit wird die politische Ökonomik zur Argumentationsgrammatik politischer Diskurse, und hierin liegt der eigentliche Beitrag ökonomischer Politikberatung in der Demokratie: Es geht darum, die i.d.R. mit Bekenntnissen zu umstrittenen Werturteilen belasteten und daher gelegentlich hoch emotionalisierten politischen Diskussionsprozesse in der demokratischen Öffentlichkeit auf die relevanten Alternativen zu fokussieren und gerade dadurch zu versachlichen.[49] Indem sie die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf |37|die Zweckmäßigkeit institutioneller Arrangements lenkt, kann – und ‚soll‘ – die Ökonomik als Wissenschaft die Bürger darin unterstützen, ihre eigenen Interessen zu verwirklichen, d.h. als Gesellschaft nicht unter ihren Möglichkeiten zu bleiben.[50]
Die heuristische Funktion des Konsenskriteriums besteht also darin, die positive Forschung so auszurichten, dass jene intellektuellen Orientierungsleistungen möglich werden, mit denen die normative Analyse dazu beiträgt, demokratische Politikprozesse – verstanden nicht als Suche nach Wahrheit, sondern als Suche nach rationalen Kompromissen – konstruktiv voranzubringen. Hierzu ist es erforderlich, status-quo-orientiert an den vorfindlichen Interessen der Bürger anzusetzen: Ausgehend vom Status quo, an dem sich politische Interessenkonflikte entzünden, fungiert der – (gesellschafts-)vertragstheoretisch gedachte – Konsens als Referenzkonzept zur Strukturierung der Situation und dient damit der Identifizierung der politisch relevanten Alternativen. Ziel und methodisches Vorgehen konstitutioneller Ökonomik lassen sich mit Buchanan (1987a; S. 249) wie folgt angeben:
„The purpose of the contractarian exercise is … justificatory in that it offers a basis for normative evaluation. Could the observed rules that constrain the activities of ordinary politics have emerged from agreement in constitutional contract? To the extent that this question can be affirmatively answered, we have established a legitimating linkage between the individual and the state. To the extent that the question prompts a negative response, we have a basis for normative criticism of the existing order, and a criterion for advancing proposals for constitutional reform.“
Der Beitrag konstitutioneller Ökonomik zur wissenschaftlichen Politikberatung in der Demokratie besteht nicht darin, dass sie mit ihrem Konsenskriterium den Begriff der Demokratie quasi permanent im Munde führt, sondern darin, dass sie mit Hilfe der Konsensorientierung die positive Analyse heuristisch so ausrichtet, dass sie in normativer Hinsicht von deren umfänglichen Erklärungsleistungen Gebrauch machen kann. Es ist diese Leistungsfähigkeit, die – so Buchanan – gesteigert werden kann, wenn man den Einstieg in eine wissenschaftlich seriöse Normativität nicht über ein externes Ergebniskriterium idealer Effizienz, sondern über ein internes Prozesskriterium nicht-idealer Zustimmung wählt. Der Vollsinn des Konsenskriteriums erschließt sich erst dann, wenn man es als ein theoretisches Instrument interpretiert, dessen methodisch kontrollierter Einsatz darauf abzielt, die Realisationschancen ökonomischer Politikvorschläge forschungsimmanent zu erhöhen.
|38|3. Resümee
Worin liegt der Beitrag, den das Werk James Buchanans zu den theoretischen Grundlagen demokratischer Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik leistet? Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, wie man das Werk liest. Die hier vorgeschlagene Lesart, die dezidiert methodische Fragen des Theoriedesigns betont und Buchanans Bemühungen um Konzeptualisierungen, um kategoriale Umstellungen, um diskursive Strukturierungen, um konstruktive Argumentationsaufrisse hervorhebt, gelangt dabei zu folgender Antwort: Die nachhaltige Bedeutung des Werks James Buchanans liegt darin begründet, dass es einen Weg theoretisch aufzeigt und praktisch beschreitet, auf dem die Ökonomik für normative Fragestellungen so geöffnet werden kann, dass sich Normativität als hypothetische Normativität im eigentlichen Sinne des Wortes ‚wertfrei‘ prozessieren lässt. Die Erklärungskraft des ökonomischen Ansatzes kann damit umgesetzt werden in intellektuelle Orientierungsleistungen, die die Wahrnehmung politischer Konfliktlagen verändern.[51]
Beispielsweise liegt die eigentliche Pointe der Unterscheidung zwischen Rechtsschutzstaat und Leistungsstaat darin, dass diese Unterscheidung hinfällig wird, weil sich beide Arten staatlicher Tätigkeit im Kern auf dasselbe Argument stützen: In beiden Fällen handelt es sich um Einrichtungen kollektiver Tauschakte, die so ausgestaltet werden können, dass sie allen Bürgern nützlich sind. Mit dieser Idee ist libertären Minimalstaatsvorstellungen von vornherein jede konzeptionelle Grundlage entzogen. Sie hängen – bildlich gesprochen – in der Luft. Für nicht unbeträchtliche Teile einer ihrem Selbstverständnis nach liberalen Ökonomik bedeutet das, sich von der normativen Vorgabe verabschieden zu müssen, einseitig nach Wegen zur Eindämmung staatlicher Tätigkeiten zu suchen, wenn sie – um im Bilde zu bleiben – (wieder) Bodenhaftung gewinnen will. Hier steht nichts Geringeres auf dem Spiel als ihre Politikfähigkeit, d.h. ihre Fähigkeit, Reformvorschläge zu entwickeln, die den Anschluss an die realen Probleme realer Bürger und damit letztlich auch Gehör in der demokratischen Öffentlichkeit finden. Im Anschluss an Buchanan kann es nicht länger um ‚containment‘ und ‚roll-back‘ gehen, nicht darum, Dämme zu errichten. Stattdessen geht es um eine den Bürgerinteressen entsprechende institutionelle Kanalisierung eigeninteressierten Handelns in allen Bereichen der Gesellschaft, insbesondere in Wirtschaft und Politik. Die Frage nach mehr oder weniger Staat ist falsch gestellt. Sie verfehlt die relevanten Alternativen. Ins Zentrum der Betrachtung gehört nicht die Quantität, sondern die Qualität kollektiven Handelns.[52]
Mit solchen Konzeptualisierungen lässt sich die Ökonomik aus defensiven und zudem unfruchtbaren Frontstellungen befreien und schließlich in die Lage |39|versetzen, als wissenschaftliche Konzeption den Anforderungen des politischen Liberalismus zu genügen, d.h. keine eigenen ‚externen‘ Ideale zu vertreten, sondern nach Wegen zu suchen, wie die Bürger ihre eigenen ‚internen‘ Ideale besser verwirklichen können.[53] Damit definiert Ökonomik ihren Ort als Wissenschaft in der Gesellschaft und übernimmt Aufgaben demokratischer Politikberatung. Aus dem Versuch, diese Aufgaben zu erfüllen, erwachsen die Ideen konstitutioneller Ökonomik, dass ein Verfassungskonsens erforderlich ist, um mehr Pluralismus möglich werden zu lassen, und dass politisches Handeln – analog zu wirtschaftlichem Handeln – geeigneter sozialer Restriktionen bedarf, um Ergebnisse hervorzubringen, die im Interesse der Bürger liegen. Letztlich sind es in einer Demokratie (solche) Ideen, die Politik machen.
4. Nachtrag 2016
Man kann James Buchanan viele Verdienste zuschreiben:
Mit seinen Schriften hat er wesentlich dazu beigetragen, das Anwendungsgebiet ökonomischer Analyse von der Wirtschaft auf die Politik auszudehnen.
Gerade damit hat er der Finanzwissenschaft, der ökonomischen Analyse staatlicher Ein- und Ausgaben sowie staatlicher Aktivitäten, viele neue Impulse gegeben.
Zudem hat Buchanan neue Brücken für eine interdisziplinäre Verständigung geschlagen, insbesondere zwischen Verfassungsökonomik und Verfassungsphilosophie sowie zwischen Institutionenökonomik und Institutionenethik.
Aber auch der ökonomischen Theorie selbst hat Buchanan wertvolle Dienste geleistet. Diese betreffen sowohl die positive als auch die normative Analyse.
Buchanan hat mit seiner Distinktion von „choices within rules“ und „choices among rules“ die alte ordnungstheoretische Erkenntnis international re-aktiviert, derzufolge zwischen einem Ordnungsrahmen (= Spielregeln) und den Handlungen innerhalb des Ordnungsrahmens (= Spielzügen) zu unterscheiden ist, so dass man die positive Analyse grundsätzlich auf mindestens zwei Ebenen |40|ansetzen muss, um der institutionellen Verfasstheit menschlicher Interaktionen angemessen Rechnung zu tragen.
In normativer Hinsicht hat Buchanan darauf hingewirkt, das grundlegende Konzept zur wissenschaftlichen Herleitung wirtschafts- und gesellschaftspolitischer Empfehlungen radikal umzustellen von Effizienz auf Konsens. In Buchanans „Constitutional Political Economy“ steht nicht die Optimierung individueller Spielzüge im Vordergrund, sondern die Einigung auf gemeinsame Spielregeln. Hierfür ist die Unterscheidung zwischen (konfligierenden) Handlungsinteressen und (konsensuellen) Regelinteressen von grundlegender Bedeutung – ein methodologischer Hobbesianismus, dessen Leistungsfähigkeit für eine demokratische Politikberatung leider immer noch vielfach verkannt wird. Aber auf genau diesem Gebiet liegt das wohl wichtigste wissenschaftliche Vermächtnis von James Buchanan: Mit diesem methodologischen Hobbesianismus und der damit ermöglichten Konsensorientierung macht er die Ökonomik kategorial anschlussfähig an die Diskurse der demokratischen Öffentlichkeit.
James Buchanan ist bis ins hohe Alter hinein ein produktiver Arbeiter geblieben, der seine Ideen in zahlreichen Veröffentlichungen niedergelegt hat. Das Spätwerk betrachtend, ist vor allem ein in Ko-Autorschaft verfasstes Buch zur Prinzipienorientierung liberaler Politik hervorzuheben.[54] Abschließend hinzuweisen ist auf die Gesamtausgabe seiner Schriften[55], auf ein informatives Buch über sein Leben und Werk[56], auf einen kurzen Aufsatz[57], der Buchanans politische Einstellung nachzeichnet, auf Buchanans autobiographische Auskunft als Nobelpreisträger[58] sowie auf ein ausführliches Interview[59], das Karen Horn mit ihm geführt hat.
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[Zum Inhalt]
|43|Mancur Olson (1932–1998)
„Fachleute versäumen ihre Pflicht, wenn sie einer Gesellschaft nicht helfen, sich über die Tragweite alternativer Entscheidungen Klarheit zu verschaffen.“ Mancur Olson (1968, 1991; S. 185)
Mancur Olsons Logik kollektiven Handelns
Mancur Olson gehört zu den prominentesten und prononciertesten Verfechtern einer theoretischen Integration der Sozialwissenschaften. Theoretische Integration zielt auf eine Analyseperspektive, die unterschiedliche soziale Phänomene nicht unverbunden nebeneinander stehen lässt, sondern systematisch miteinander in Verbindung bringt, um vergleichende Lernprozesse zu ermöglichen. Olson ist ein vehementer Befürworter theoretischer Integration sowohl innerhalb seiner eigenen Disziplin, der Ökonomik, als auch zwischen traditionell unterschiedenen Disziplinen, insbesondere zwischen Ökonomik, Soziologie und Politikwissenschaft. Zum einen bemüht er sich, die traditionelle Trennung von Mikroökonomik und Makroökonomik zu überwinden, und zum anderen ist er bestrebt, die Analyse wirtschaftlicher, sozialer und politischer Phänomene zu vereinheitlichen. In beiden Fällen ist die Argumentationsfigur, auf die sich sein Bemühen um theoretische Integration stützt, jeweils dieselbe: Im Kern geht es um die – teilweise nicht-intendierten – Wirkungen intentionaler Handlungen. So führt Olson makroökonomische Phänomene wie Stagflation und Arbeitslosigkeit im Wege einer mikroökonomischen Anreizanalyse auf die Einflussfaktoren individueller Kosten-Nutzen-Kalküle zurück, und analog sind es die Einflussfaktoren individueller Kosten-Nutzen-Kalküle, aus deren Analyse sich Olson ein systematischer Zugang für die Untersuchung von Organisationen und politischen |44|Regimes erschließt. Sowohl in intra- als auch in inter-disziplinärer Hinsicht also strebt Olson theoretische Integration an, indem er eine konsequente Anwendung mikroökonomischer Kategorien dazu benutzt, neue Fragen aufzuwerfen bzw. alte Fragen neu zu stellen, d.h. in einem anderen Licht erscheinen zu lassen.