Moderne Klassiker der Gesellschaftstheorie

|56|3. Staatstheorie: Das Problem eines mehr oder weniger umfassenden Interesses

In der Sekundärliteratur ist bereits darauf hingewiesen worden, dass der von Olson gewählte Titel „Aufstieg und Niedergang von Nationen“ insofern irreführend ist, als Olson hier vornehmlich mit dem durch Verteilungskoalitionen hervorgerufenen Niedergang von Nationen befasst ist.[78] Mit dem Aufstieg von Gesellschaften hat sich Olson eigentlich erst in seinen jüngsten Schriften intensiv beschäftigt, die hier als Teil III seines Gesamtwerks interpretiert werden. In diesen Schriften nimmt Olson eine komparative Analyse politischer Regimes vor. Er vergleicht autokratische und demokratische Arrangements, und zu diesem Zweck entwickelt er eine Stufentheorie staatlicher Herrschaft.

(1) Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass sowohl wirtschaftliche als auch politische Leistungen von Anreizen abhängen, und dass diese Anreize durch Eigentumsrechte gesetzt werden. Vor diesem Hintergrund unterscheidet Olson drei politische Regimes: die Anarchie, die Autokratie und die Demokratie. (a) Kennzeichen der Anarchie ist eine ruinöse (politische) Konkurrenz, illustriert am Beispiel marodierender Räuberbanden im China der 1920er Jahre. Olson (1993a; S. 568) spricht von „uncoordinated competitive theft by ‚roving bandits‘“. Solche Räuberbanden, die davon leben, Bauern und Händler zu enteignen, (zer-)stören deren Eigentumsrechte und damit die wirtschaftlichen Anreize zu gesellschaftlicher Produktivität. (b) Kennzeichen der Autokratie ist ein (politisches) Monopol, illustriert am Beispiel sesshafter Räuber, deren territoriale Herrschaft die ruinöse Konkurrenz abschafft und durch verlässliche, erwartungssichere Ausbeutungsverhältnisse ersetzt. Olson (1993a; S. 567) sieht im Autokraten einen „‚stationary bandit‘ who monopolizes and rationalizes theft in the form of taxes“. Autokraten leben davon, die Bevölkerung dauerhaft auszubeuten. Deshalb ist der Übergang von Anarchie zu Autokratie damit verbunden, maximale Ausbeutung durch optimale Ausbeutung zu ersetzen. Bildlich gesprochen, füttert der Autokrat die Kuh, bevor er sie melkt.[79] (c) Kennzeichen der Demokratie ist, dass die Regierungsgewalt an mehrheitliche Bürgerzustimmung gekoppelt ist. In einem solchen System sind der Ausbeutung noch wesentlich engere Grenzen gesetzt als in der Autokratie. Selbst wenn auch hier durchgängig eigeninteressierte Akteure unterstellt werden, müssen die Kandidaten oder Parteien um die Zustimmung der Wähler werben und können daher ihr eigenes Wohl nur dadurch fördern, dass sie das Wohl der Bevölkerung zumindest teilweise mitberücksichtigen.

Für Olson ist der entscheidende Unterschied zwischen den drei Regimes institutioneller Natur. Er besteht in der Qualität politischer Eigentumsrechte. (a) In der Anarchie haben Herrscher ungesicherte Eigentumsrechte. Von einer solchen Konstellation gehen starke Konsum-, nicht jedoch Investitionsanreize aus. Solche Herrscher haben kein umfassendes Interesse an dem Wohlergehen der Gesellschaft, weil sie sich die Erträge von Investitionen in dieses Wohlergehen |57|nur unzulänglich aneignen können. Würde sich einer bei der Ausbeutung der Bevölkerung zurückhalten, so käme dies einem positiven externen Effekt gleich, von dem vor allem seine Konkurrenten profitierten, die um so größere Beute machen könnten. Die Folge ist politisches Trittbrettfahren. (b) In dem Maße, wie es einem Autokraten gelingt, politische Konkurrenz auszuschalten, herrschen sichere Eigentumsrechte. Im Vergleich zur Anarchie sind also in der Autokratie positive externe Effekte internalisiert. Der Autokrat kann sich die Erträge aus Investitionen in die Produktivität der Gesellschaft aneignen, weil diese Gesellschaft ihm quasi gehört. Als Monopolist hat er ein wesentlich umfassenderes Interesse an dem Wohlergehen der Gesellschaft. Er nimmt nicht nur, er gibt auch; allerdings gibt er nur, um letztlich mehr nehmen zu können. Aber immerhin: Ein Autokrat sorgt mit seinem Gewaltmonopol für öffentliche Ordnung, und darüber hinaus stellt er weitere öffentliche Güter bereit, und zwar so lange, bis aus seiner individuellen Sicht Grenznutzen und Grenzkosten zum Ausgleich gebracht sind. (c) Im Gegensatz zur Autokratie ist die Erwerbung und Ausübung politischer Herrschaft in der Demokratie Regeln unterworfen. Hier sind die Eigentumsrechte der Regierung durch verfassungsmäßige Schranken begrenzt. Zudem ist die Regierung stark an den Willen des Volkes gebunden. Da allerdings i.d.R. die Mehrheit ausreicht, um Regierungsgewalt zu erlangen, fällt das Interesse einer demokratischen Regierung zwar nicht mit dem umfassenden Interesse aller Bürger zusammen, aber es ist doch signifikant umfassender als das Interesse des Autokraten am Wohlergehen der Gesellschaft.

Für Olson wird damit der – ursprünglich gesellschaftstheoretische – Begriff des mehr oder weniger „umfassenden Interesses“ zum terminus technicus, der den staatstheoretisch entscheidenden Parameter bezeichnet, von dem die Leistung politischer Regimes abhängt. Interpretiert man Anarchie als das Resultat einer Gruppe konkurrierender Herrschaftsanwärter, die sich nicht zu kollektivem Handeln organisieren können (Quadrant II), Autokratie als eine Herrschaftselite, die sich als kleine Gruppe – metaphorisch: als Autokrat – organisiert (Quadrant III), und Demokratie als das Resultat einer Mehrheitskoalition (Quadrant IV), so lässt sich die grundlegende Fragestellung der Olsonschen Staatstheorie mit Hilfe von Abbildung 6 illustrieren. Sie fragt nach dem umfassenden Interesse unterschiedlicher Herrschaftskoalitionen.

Die staatstheoretische Fragestellung

|58|Aus dieser staatstheoretisch gewendeten ‚Logik‘ folgen zwei grundlegende Tendenzaussagen: Die erste besagt, dass es der Bevölkerung um so besser geht, je umfassender das Interesse der Regierung ist. Die zweite besagt, dass dieses Interesse in der Autokratie umfassender ausfällt als in der Anarchie und dass es in der Demokratie noch umfassender ausfällt als in der Autokratie.

Diese Tendenzaussagen stützen sich im Kern auf folgende Überlegungen – vgl. Abbildung 7 in Anlehnung an Olson (1991c): Ein rationaler, eigeninteressierter Autokrat betreibt Steuermaximierung. Er wählt den Maximalpunkt B der Laffer-Kurve LA. Die Lage dieser Kurve hängt teilweise von der Verwendung des Steueraufkommens ab, also davon, wieviel Geld der Autokrat für die Aufrechterhaltung seines Regimes oder für öffentliche Güter oder für eigene Konsumzwecke ausgibt. Da öffentliche Güter die Produktivität des Marktsektors – und mithin die Bemessungsgrundlage der Besteuerung – erhöhen, wird ein Autokrat diese Güter so weit bereitstellen, wie dies in seinem eigenen Interesse liegt. Er wird also jenes Bereitstellungsniveau wählen, bei dem die Grenzausgaben seinen steuerlichen Grenzeinnahmen gerade entsprechen.

Autokratie versus Demokratie

Im Unterschied zur Autokratie erfolgt in einer Demokratie die staatliche Umverteilung nicht zugunsten einer kleinen Gruppe – im metaphorischen Extremfall: zugunsten eines einzelnen –, sondern zugunsten einer großen Gruppe, der Mehrheitskoalition. Dieser für Olsons staatstheoretische ‚Logik‘ zentrale Unterschied macht sich in zweierlei Weise bemerkbar: zum einen in einer Verlagerung der Lafferkurve nach links oben (LD), zum anderen in der Wahl eines Optimalpunkts links vom Maximum in Punkt C. Der zwingende Grund hierfür liegt darin, dass die Mehrheit der Bürger – im Gegensatz zu einem Autokraten – ihr Einkommen nicht nur aus Steuereinnahmen bezieht, d.h. nicht nur als Umverteilungseinkommen, sondern zum Teil auch als Markteinkommen. Deshalb fallen die Wahlentscheidungen der Mehrheit systematisch anders aus als die des Autokraten, der schlicht seine Steuereinnahmen maximiert.

|59|Dies betrifft zum einen die Verwendung der Steuern: Anders als ein Autokrat, profitiert die Mehrheit von der Bereitstellung öffentlicher Güter nicht nur indirekt, in Form höherer Steuereinnahmen, die das Umverteilungseinkommen steigen lassen, sondern auch direkt, in Form einer höheren Produktivität ihrer Marktaktivitäten. Dieser Effekt ist für die Verlagerung der Laffer-Kurve auf LD verantwortlich.[80] Zum anderen betrifft der Unterschied die Wahl des Steuersatzes. Gerade weil die Mehrheit nicht nur Umverteilungseinkommen erzielt, sondern auch Markteinkommen, liegt es in ihrem Interesse, das Gesamteinkommen zu maximieren. Ausgehend von Punkt C auf der Laffer-Kurve LD profitiert die Mehrheit, wenn niedrigere Steuersätze gewählt werden, weil den sinkenden Steuereinnahmen zunächst größere Markteinkommen aufgrund geringerer Fehlanreize gegenüberstehen. Die zentrale Tendenzaussage, die aus diesen Überlegungen resultiert, lautet in Olsons (1993a; S. 570) eigenen Worten:

„Though both the majority and the autocrat have an encompassing interest in the society because they control tax collections, the majority in addition earns a significant share of the market income of the society, and this gives it a more encompassing interest in the productivity of the society. The majority’s interest in its market earnings induces it to redistribute less to itself than an autocrat redistributes to himself.“[81]

(2) Aus diesen staatstheoretischen Überlegungen lassen sich nicht nur komparative Erkenntnisse, sondern auch verfassungspolitische Schlussfolgerungen ableiten. Zu den komparativen Erkenntnissen gehört, dass der Zeithorizont einer Regierung für ihr tatsächliches Verhalten von entscheidender Bedeutung ist. So besteht eine zentrale Schwäche autokratischer Regimes in dem notorisch ungelösten Problem der Nachfolgeregelung, dessen Lösung hingegen erforderlich ist, um den Zeithorizont eines Autokraten über seine eigene Lebenserwartung hinaus zu verlängern. In Demokratien ist dieses Problem sogar noch akuter, weil hier die Regierungszeit auf Legislaturperioden künstlich begrenzt wird. Demokratien verfügen jedoch über einen institutionellen Problemlösungsmodus, der diesen vermeintlichen Nachteil überkompensieren kann. Hier übernehmen politische Parteien nicht nur die Auswahl der Politiker, sondern auch die Kontrollfunktion innerhalb der Wahlperiode. Als Organisationen orientieren sie sich dabei an ihrem eigenen langfristigen Interesse. Die Analogien zum Unterschied |60|zwischen einer Personalunternehmung (Autokratie) und einem Gesellschaftsunternehmen (Parteiendemokratie) sind augenfällig und erklären die überlegene Funktionsweise demokratischer Regimes.

Eine verfassungspolitische Schlussfolgerung der staatstheoretischen ‚Logik‘ wird von Olson selbst explizit gezogen – vgl. etwa Olson (1995; S. 25): Wenn die Bürger um so besser gestellt sind, je umfassender das Interesse ihrer Regierung am Wohlergehen der gesamten Gesellschaft ist, dann lässt sich ein Vorteil des Mehrheitswahlrechts gegenüber dem Verhältniswahlrecht ableiten. Das Mehrheitswahlrecht begünstigt die Herausbildung zweier großer Parteien und ermöglicht damit eine Regierungsbildung ohne Koalitionen, d.h. ohne die Beteiligung kleinerer Parteien, die unter Umständen nur der Organisation sehr kleiner Verteilungskoalitionen dienen und folglich auf Kosten der Allgemeinheit höchst partikuläre Sonderinteressen vertreten.

4. Kritische Anfrage: Hat die ‚Logik‘ einen blinden Fleck?

Olsons Gesamtwerk ist außergewöhnlich ideenreich, und doch sind es relativ wenige – und zudem erstaunlich einfache – Kernüberlegungen, auf die sich Olsons Ideen zurückführen und damit auch systematisch rekonstruieren lassen. So jedenfalls lautet die der hier vorgeschlagenen Lesart zugrundeliegende These. Dem Beleg dieser These dient die Unterscheidung einer gruppentheoretischen, gesellschaftstheoretischen und staatstheoretischen ‚Logik‘ kollektiven Handelns sowie die graphische Illustration der jeweils primären Fragestellung in den Abbildungen 4, 5 und 6.

Diese Abbildungen erfüllen aber auch noch einen zusätzlichen Zweck. Mit ihrer Hilfe lässt sich deutlich machen, dass Olsons Gesamtwerk eine interessante – und möglicherweise wichtige – Fragestellung nahezu völlig ausklammert, vgl. Abbildung 8. Die Rolle des Wettbewerbs – und insbesondere die Unterscheidung ruinöser und gemeinwohlförderlicher Konkurrenzprozesse – spielt in seinen Schriften kaum eine Rolle. Sie erscheint nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ – d.h. systematisch, kategorial bedingt – unterbelichtet. Hat Olsons ‚Logik‘ hier einen blinden Fleck? Folgende Hinweise mögen genügen, um die Frage und ihre Bedeutung zu verdeutlichen.

Hat die ‚Logik‘ einen blinden Fleck?

|61|(1) Bei Olsons Staatstheorie fällt auf, dass Autokratie und Demokratie den Quadranten III und IV zugeordnet werden. Das liegt an dem spezifischen Aspekt, unter dem sie betrachtet werden. Olson fragt nach dem unterschiedlich umfassenden Interesse der Herrschaftskoalition. Implizit wird Demokratie damit eingeordnet als eine Kooperationslösung, bei der die Mehrheit sich erfolgreich zu kollektivem Handeln organisiert. Der Unterschied zur Autokratie wird folglich daran festgemacht, dass es in einer Demokratie eine vergleichsweise größere Gruppe ist, deren Interessen durch die Regierung vertreten werden.

Alternativ hätte es sich angeboten, Demokratie als eine politische Wettbewerbsordnung zu bestimmen. Aus einer solchen – Olson nicht unbedingt widersprechenden, aber doch signifikant anderen – Perspektive erscheint die parlamentarische Parteienkonkurrenz als das zentrale Merkmal. Unter diesem Aspekt wäre die Demokratie dem ersten Quadranten zuzuordnen. Das primäre Gegensatzpaar wäre folglich nicht Autokratie-Demokratie, sondern Anarchie-Demokratie, und der zentrale Unterschied läge somit nicht in einem mehr oder weniger umfassenden Interesse, sondern in einer mehr oder weniger funktionsfähigen Rahmenordnung für politischen Wettbewerb. Olsons Kategorien zur Analyse der Demokratie legen den Schwerpunkt auf den Kooperationserfolg einer Verteilungskoalition. Die alternative Sicht würde betonen, dass es gerade die Konkurrenz zwischen Verteilungskoalitionen sein kann, die solche Erfolge be- und sogar verhindert.[82]

(2) Hier geht es um mehr als lediglich terminologische oder typologische Fragen. Es geht um grundlegende und entsprechend weitreichende Fragen ökonomischer Kategorienbildung: (a) Aus Olsons Perspektive sind die politischen Regimes Anarchie, Autokratie und Demokratie in einem Spektrum zunehmend umfassenden Interesses anzuordnen. Die alternative Perspektive hingegen betont die Diskontinuitäten. Für sie ist Demokratie der – zivilisationsgeschichtlich ungemein erfolgreiche – Versuch, auf dem Rücken des Tigers zu reiten: Während Autokratie die quasi ‚natürlichen‘ Wettbewerbsbedingungen ruinöser Konkurrenz durch Monopolisierung beseitigt, beruht Demokratie auf der artifiziellen (Wieder-)Einführung politischer Konkurrenzprozesse, die die Delegationsverhältnisse zwischen Bürgern und Politikern durch Parteien mediatisieren, für die die Wettbewerbsanreize so gesetzt werden, dass sie das politische Principal-Agent-Problem zumindest halbwegs beherrschbar machen. (b) Eine solche Sicht modifiziert nicht nur das staatstheoretische Argument, sondern auch die verfassungspolitischen Schlussfolgerungen. So kann gerade ein Verhältniswahlrecht den politischen Markt offener halten. Sollte es angesichts neu auftretender Problemlagen zu Kartellen der Besitzstandswahrer kommen, so ermutigt ein Verhältniswahlrecht das Entstehen neuer Parteien, die als Innovatoren ihre etablierten Wettbewerber zu entsprechenden Imitationen zwingen können. Analog zu wirtschaftlichen Märkten reicht oft bereits ein potentieller Wettbewerb aus, um antizipative Verhaltensanpassungen zu bewirken. Insofern ist Olsons verfassungspolitische Schlussfolgerung nicht einmal als Tendenzaussage ohne weiteres haltbar, d.h. ohne eine ausdrückliche Analyse des möglichen Tradeoffs zwischen einem umfassenden Interesse auf der |62|einen Seite und einer höheren Innovationsrate, Anpassungs- und Lernfähigkeit auf der anderen Seite. (c) Ähnliches gilt auch für die gesellschaftstheoretischen und gesellschaftspolitischen Tendenzaussagen. Am Beispiel gewerkschaftlicher Organisation lässt sich dies schnell illustrieren. Während Olson sich für nationale Branchengewerkschaften ausspricht, weil er diesen ein umfassenderes Interesse als Betriebsgewerkschaften unterstellt und mithin tendenziell niedrigere Lohnabschlüsse vermutet, wird man die größere Verhandlungsmacht zentralisierter Gewerkschaftsorganisationen ebenfalls bedenken müssen. Damit erweist sich die Ceteris-Paribus-Annahme als äußerst kritisch. Es ist nicht ohne weiteres auszuschließen, dass nationale Gewerkschaftsorganisationen trotz umfassenderen Interesses vergleichsweise höhere Lohnabschlüsse durchsetzen könnten. (d) Vollends deutlich aber wird das hier angesprochene Problem, sobald man die Analogie zwischen wirtschaftlichen und politischen Märkten stark macht. Auf wirtschaftlichen Märkten erwartet niemand, dass sich gemeinwohlförderliche Ergebnisse durch eine Konzentration zu großen Unternehmenseinheiten hin bewirken lassen, und analog wäre auch von politischen Unternehmern zu erwarten, dass sie nicht durch verstärkte Kooperation, sondern eher durch wettbewerbliche Anreize dazu gebracht werden müssen, sich im Interesse aller Bürger zu verhalten.

(3) Olsons ‚Logik‘ kollektiven Handelns würde durch eine Einbeziehung der ausgeblendeten Fragestellung sicherlich modifiziert werden, auch über die angesprochenen Einzelbeispiele hinaus. Aber würde sie hierdurch an Eleganz und Systematizität verlieren? Oder würde sie ganz im Gegenteil sogar an theoretischer Konsistenz gewinnen können? Ließe sie sich vielleicht gar von einer ‚Logik‘ einzelner Tendenzaussagen zu einer Logik im eigentlichen Sinne des Wortes: zu einer ökonomischen Interaktionslogik transformieren?[83]

Für die zweite Möglichkeit spricht vielleicht folgende Überlegung. Wenn man – nicht das Gefangenendilemma, wohl aber – die Interaktionslogik des Gefangenendilemmas zum Paradigma der Analyse kollektiven Handelns macht, dann werden die Konturen einer gesellschaftstheoretischen Konzeption sichtbar, wie sie gegenwärtig im Rahmen einer ‚Normativen Institutionenökonomik‘ angestrebt wird.[84] Es handelt sich um ein Forschungsprogramm, das die Stabilität – und streng analog: die Instabilität – kollektiven Handelns ins Zentrum der Betrachtung rückt, deren Perspektive damit auf die institutionelle Stabilisierung sozial erwünschter – und streng analog: auf die institutionelle Destabilisierung sozial unerwünschter – Interaktionen fokussiert wird. Konkurrenz und Kooperation erscheinen dann als alternative Interaktionsmodi, die mittels institutioneller Arrangements kombiniert und miteinander verschachtelt werden können. Eine solche Theorieperspektive ist von vornherein darauf berechnet, jene umfassenden Tradeoff-Betrachtungen vorzunehmen, um die Olsons Tendenzaussagen jeweils |63|erst ergänzt werden müssen. Ein weiterer und besonders wichtiger Vorteil dürfte zudem darin liegen, dass gerade die Überführung theoretischer Überlegungen in normative Empfehlungen systematisch, d.h. methodisch kontrolliert, erfolgen kann. Am Beispiel: Die Insider-Outsider-Theorie oder generell die Rent-Seeking-Theorie oder – noch allgemeiner – die wohlfahrtsökonomische Theorie externer Effekte identifiziert Täter und Opfer, indem gesellschaftliche Probleme auf Fremdschädigungsaktivitäten zurückgeführt werden. Hier erfolgt eine einseitige Zuschreibung von Verursachung, obwohl – nimmt man den genuin ökonomischen Gedanken sozialer Interdependenz ernst – prinzipiell von wechselseitiger Verursachung auszugehen ist. Eine solche alternative Konzeptualisierung führt denn auch in der Tat gesellschaftliche Probleme systematisch auf kollektive Selbstschädigungen in Form ruinöser Konkurrenzprozesse zurück. Folglich muss sie sich – und sei es auch noch so implizit – im Interessenkonflikt nicht auf die eine oder andere Seite schlagen, sondern kann stattdessen nach den gemeinsamen Interessen der Akteure fragen, um für gemeinsame Probleme institutionelle Reformoptionen zu eruieren, die – als Befreiung aus einer Rationalfalle – allgemein zustimmungsfähig sind. Geht man nicht von Dependenz, sondern von sozialer Inter-Dependenz aus, so lassen sich politische Reformen systematisch in die Argumentationsfigur kollektiver Selbstbindungen überführen. Anders als bei einer einseitigen Diagnose und Therapie muss man also gar nicht erst versuchen, einzelnen Akteuren Verzichtsleistungen aufzubürden. Wählt man die Konzeptualisierung sozialer Dilemmata, so erscheint eine politische Reform vielmehr als ein Tausch, bei dem sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen (müssen!), so dass vermeintliche ‚Verzichts‘-Leistungen als Investitionen angesehen werden können, deren Rendite die Empfehlung anreizkompatibel macht.