La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia

El proceso de implementación: algunos elementos de orden conceptual, tareas pendientes y retos en Colombia

Jenny Elisa López Rodríguez*

Presentación

El presente documento tiene como propósito señalar la importancia del proceso de implementación de políticas públicas y evidenciar la complejidad que ha tomado en un nuevo escenario en el cual la administración pública no tiene su monopolio como lo tuvo en gran parte del siglo XX. En el caso colombiano, de manera específica, existe un componente importante diferenciador: los cambios constitucionales dados a partir de la Constitución Política de 1991. Estos no solo han obedecido a los ajustes propios de los cambios en el modelo de desarrollo, sino a las exigencias de transformación derivadas de los procesos de paz. Es importante recordar que la Constitución Política de 1991 estuvo fuertemente influenciada por los procesos de paz con las guerrillas Movimiento 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de Liberación (EPL), Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT).

Así, la Constitución generó tanto la posibilidad jurídica de una acción institucional con vocación al mercado como una recomposición de sus fines, al declararse la República de Colombia como un Estado social de derecho, participativo, pluralista y descentralizado. Estos elementos centrales configuran los procesos de construcción, implementación y evaluación de políticas públicas y se constituyen en la demanda actual frente a la implementación de los acuerdos de paz de La Habana. De esta manera son ejes estratégicos del Acuerdo la reforma rural integral, los procesos de justicia transicional y el acento en el respeto de los derechos de las víctimas que a su vez se constituyen en las novedades más importantes del proceso de negociación entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Lo anterior constituye la evidencia del poco avance en los cambios estructurales propuestos en la Constitución Política de 1991 con respecto a la recomposición, no solo del régimen y del sistema político, sino de su compromiso con la justicia social. En este sentido, los retos de los procesos de implementación –que, en algunos casos, son tareas pendientes– están articulados, al menos, a tres ejes de análisis:

• Los modelos institucionales y organizacionales, que exigen cada vez más la apuesta por profundizar la descentralización. En términos estructurales, es una de sus tareas más complejas y, sin duda, conflictivas.

• Superar las falencias de los procesos de implementación vistas desde el territorio, relacionadas al menos con tres elementos importantes: el diseño institucional, las concepciones de territorio y las dinámicas territoriales.

• Transformar la perspectiva lineal de los procesos, que impiden identificar sus lógicas de simultaneidad y concurrencia.

En este sentido, el texto se estructura en tres secciones: una de orden conceptual, que da cuenta de las discusiones y reflexiones sobre el proceso de implementación; un segundo eje, que identifican identifica la importancia de los procesos de implementación de políticas públicas; y un tercer momento, que aborda las tareas pendientes y los retos de implementación de políticas públicas en Colombia y, por tanto, de los compromisos consignados en el acuerdo de La Habana.

Consideraciones generales

El proceso de implementación de las políticas públicas es el momento en el cual se da la mayor movilización de recursos de carácter social, institucional y financiero, para realizar las acciones que permitan el cumplimiento de los objetivos propuestos. En ese momento, la institucionalidad entra a desempeñar un papel importante como orientadora y responsable del desarrollo de las políticas públicas. Por lo anterior, durante mucho tiempo se consideró que la implementación de políticas públicas era un problema fundamentalmente de carácter operativo, por lo cual fue desconocida la importancia y complejidad política, social e institucional que encierra el proceso como momento de concreción de derechos, deberes, beneficios y costos sociales.

Además, los procesos de implementación son considerados por algunos estudiosos del campo de las políticas públicas como el aspecto más olvidado, al menos, a cuatro razones:

1. La dinámica del desarrollo del campo de estudio de las políticas públicas, en la cual se presentó inicialmente una gran preocupación por el diseño o formulación de la política pública.

2. El poco impacto que tienen los cambios de la implementación en el aumento del capital político en el corto plazo (Ingram, 1999).

3. La creencia arraigada según la cual la obtención de recursos económicos es una condición suficiente para la operación.

4. Las perspectivas que han minimizado, trivializado o simplificado el papel de la burocracia y los órdenes complejos de redes organizacionales públicas, privadas, del tercer sector, en sus diversos ordenes de jerarquías y de relación–nacional, subnacional, supranacional e internacional, de cooperación, colaboración, oposición etc.–.

Los estudios sobre implementación de políticas públicas, de corte fundamentalmente anglosajón, han estado ligados de manera directa con el estudio de los modelos organizacionales, en la medida en que estos definían las estrategias de intervención (Elmore, 2003a).

De acuerdo con esto, el modelo de implementación dominante durante gran parte del siglo XX fue el modelo racional burocrático (o top-down), caracterizado por niveles altos de centralización de las decisiones, bajos niveles de discrecionalidad, una concepción arraigada del arreglo formal como variable clave del éxito de los procesos de implementación, y la identificación de la institucionalidad estatal como el actor más importante en su desarrollo. Esta perspectiva sobre los procesos de política pública empieza a transformarse a partir de evidenciar los límites de la acción estatal, tanto en su eficacia como en su legitimidad. Sin duda, este asunto va a estar ligado en los países denominados de centro a la crisis del Estado de bienestar; entretanto, en América Latina, será asociado al fracaso, para algunos, o al agotamiento, para otros, del modelo de sustitución de importaciones y su correlato político-institucional: el Estado benefactor. En otras palabras, lo que estaba en juego, de fondo, era el cuestionamiento del Estado de bienestar, así como la delimitación del papel del Estado y del mercado en términos de la provisión de bienes y servicios sociales.

Junto con ello, el inicio de los procesos de evaluación de políticas públicas señalaba problemas en la formulación, pero también evidenció los problemas de la implementación y su papel decisivo en el cumplimiento de los objetivos de la política. Estos problemas identificados no solo mostraban las limitaciones del monopolio de la administración pública, sino que además evidenciaban el carácter no monolítico de esta, que exigía un esfuerzo más riguroso y profundo en los diseños de implementación.

En este marco, a finales del siglo XX, con la profundización de la mundialización y la crisis económica de los años setenta, el mundo opta por una salida de corte neoliberal. Esta parte de reconocer a la competencia como el mecanismo que conduce a la eficiencia; con ello, el mercado competitivo y la democracia liberal se convierten en los marcos institucionales de referencia en los cuales se desarrollarán las políticas públicas. Esto significa que la democracia liberal de mercado ha determinado de manera importante tanto los contenidos de las políticas –con preferencia por las de corte compensatorio sobre las de contenido estructural– y las estrategias de intervención –focalización por universalización– como los mecanismos de operación –privatización, mercados institucionales, concesiones, alianzas público-privadas, entre otras–.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que los procesos de formulación, construcción e implementación de políticas públicas han sufrido, al menos, cuatro transformaciones importantes en los últimos treinta años.

1. El redimensionamiento del papel del Estado, que pasó de ser un Estado productor a un estado regulador.

2. Un cuestionamiento de la delimitación absoluta, de corte liberal, entre lo público y lo privado.

3. La superación de la identificación de lo público como exclusivamente estatal, que niega e invisibiliza diversos actores que asumen un papel protagónico frente a lo público entendido en sentido amplio.

4. Reconocimiento de nuevas formas de interacción y coordinación entre formas organizativas estatales, sociales y económicas, entre las cuales la gobernanza política tiene un papel privilegiado (Jessop, 1999).

Estas transformaciones trajeron consigo nuevos enfoques y análisis sobre los procesos de implementación de las políticas públicas sobre los cuales es importante y revisar sus aportes frente a las preocupaciones concretas que existen hoy sobre la implementación de los acuerdos de La Habana, que sin lugar a dudas constituyen una apuesta para la generación de transformaciones en el Estado y la sociedad colombiana. En ese sentido, son presentadas en la siguiente sección algunas de las reflexiones de orden conceptual sobre los procesos de implementación, que pueden ser útiles en el sentido señalado.

Estudios sobre implementación de políticas públicas

Los estudios sobre la implementación se han dado fundamentalmente en tres líneas. La primera de ellas está relacionada con las preocupaciones por el diseño institucional y organizacional; allí han sido centrales las discusiones sobre la relación Estado/mercado, centralización/descentralización, líneas de jerarquía, mando, niveles de coordinación y estructuras de soporte de la comunicación. Una segunda línea se refiere a la identificación de variables de éxito que, sin señalar expresamente una identificación de carácter normativo con un modelo institucional y organizacional, propenden por destacar las condiciones que aseguran la efectividad de la implementación. Una tercera línea tiene que ver con la caracterización de los modelos de implementación en función de las características propias de las políticas públicas a implementar, asunto último que no será abordado aquí.

Diseños institucionales y organizacionales

Como arriba se anotó, una primera línea de análisis en los procesos de implementación ha sido constituida por la preocupación por los diseños institucionales y organizacionales. El diseño institucional hace referencia a la matriz de normas que regulan los diferentes ámbitos sociales y que definen con ellas, las estructuras que orientan el comportamiento individual y colectivo. El diseño organizacional hace referencia a el conjunto de principios, objetivos, criterios y relaciones que soportan la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1998), alrededor de un objetivo. Ahora bien, los estudios sobre diseños institucionales y organizaciones se nutren especialmente de los desarrollos en la administración, la teoría de las organizaciones y el neoinstitucionalismo (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000; March y Olsen, 1997; Olson, 1992; Dimaggio y Powell, 1999).

De esta forma, los diferentes modelos en el nivel institucional se han debatido entre, por un lado, el alcance de la acción del Estado y, por otro, la acción del mercado. En esta medida, las visiones de una acción concentrada en el Estado como garante de los derechos humanos y responsable de los bienes públicos contrastarán con las críticas por su ineficiencia, por su imposibilidad de conocer las preferencias de los ciudadanos y por los vicios de los sistemas políticos. De esta manera, la opción neoliberal propone resolver tal discusión a partir de la ponderación de fallas de Estado y fallas de mercado, definiendo las fórmulas de implementación de políticas públicas bajo este esquema (Weimar and Vining, 1999). Esto dará lugar al menos a tres fórmulas: una operación total de los privados y del tercer sector, concentrando la función de seguimiento y control de la implementación; una operación bajo actores públicos y privados, que animaría las lógicas de la competencia; y, finalmente, una operación por parte del Estado que, desde esta perspectiva es la menos deseable, pero que exige para su éxito la transformación de sus diseños organizacionales incluyendo la operación de las reglas del mercado; esto es especialmente evidente en la promoción de la descentralización como instrumento que permite la inclusión de las reglas del mercado en el sistema político y en la creación de unidades públicas que actúan bajo lógicas de competencia entre ellas, o la administración de bienes públicos a través de los intentos de cuantificación y monetización de los mismos.

Entre el top-down y el bottom-up

Ahora bien, en el nivel organizacional, los modelos se debatieron inicialmente entre dos extremos que dan cuenta del nivel de concentración de la decisión y que determinan la estructura organizacional. En un extremo están los modelos de arriba hacia abajo, y en el otro los de abajo hacia arriba (Elmore, 2003a). Sin embargo, el desarrollo de la teoría de sistemas y la teoría de redes marcaron nuevas posibilidades de comprensión de las lógicas institucionales y organizacionales. En este escenario aparecen los enfoques de redes, para algunos llamados enfoques híbridos (Revuelta, 2007) o de mezclas (Parsons, 2007), los cuales dan cuenta de perspectivas de análisis de los procesos de implementación que se alejan de los dos extremos de la clasificación fuerte.

Los enfoques de arriba hacia abajo están orientados desde la perspectiva racional burocrática, donde la responsabilidad de la implementación recae de manera central en el estado, y donde la atención organizacional se centra en la norma que estructura la lógica organizacional, basada en la centralización de la decisión, la jerarquía vertical, la estandarización de procesos y las líneas de autoridad y mecanismos de control. Los diseños institucionales y organizacionales del estado de bienestar y el estado benefactor son propios del modelo de arriba hacia abajo.

De esta manera, los modelos de implementación burocráticos racionales tienen las siguientes características: existe una separación entre la política y la administración –que implica la mirada tecnocrática y operativa del proceso de implementación–, así como estructuras centralizadas y jerárquicas que pretenden cerrar las brechas entre el mandato y la operación. De ahí que la estructura de mando se traduzca en un modelo organizacional, en el cual las decisiones y la resolución de conflictos se toman en los niveles altos de la organización y del Estado central; esto invisibiliza los niveles subnacionales en la operación de la política. Ahora bien, los niveles jerárquicos dependerán, entre otros elementos, de la especialización y división del trabajo y del rango de control, lo cual debe conjugarse con una definición mínima de puntos de decisión y aprobación para asegurar una mayor probabilidad de obtener procesos de implementación efectivos (Pressman y Wildavsky, 1998).

La norma se constituye en el eje de la implementación, en tanto define las condiciones formales del ejercicio y el acceso al poder político, esto es de los aspectos formales del régimen político, así como determina los fines, límites y principios con los que operan los dispositivos que dan cuenta de la implementación de las políticas.

Las críticas al modelo de implementación de arriba hacia abajo no solo se dan en el marco de sus supuestos –ausencia de variables políticas en la implementación, altos costos organizacionales, poca capacidad de adaptarse y responder al cambio, y sacrificio del resultado por el cumplimiento formal–, sino en el marco de la crisis mundial de la década de los setenta y ochenta, que encontraron en los problemas de las burocracias estatales razones para explicar la crisis.

Modelos de abajo hacia arriba (bottom-up)

Los modelos de abajo hacia arriba están centrados en los beneficios de la descentralización como modelo institucional y organizacional, que contribuye a la eficiencia y la eficacia de la acción pública. Por tanto, estos modelos conjugan elementos de legitimidad política con niveles de eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos. Esta eficiencia está representada, tanto en la disminución de los costos de la movilización de recursos y de las decisiones que las acompañan, como en una mayor correspondencia entre los bienes y servicios públicos demandados y la oferta institucional.

De igual forma, los modelos de abajo hacia arriba pretenden dar cuenta de una mejora en los niveles de legitimidad de la acción estatal, a través del impulso de estrategias de participación. Sin embargo, siempre están latentes los temores de desarticulación, pérdida de control, falta de unidad y consistencia de la acción pública.

Dentro de los modelos más ambiciosos propuestos para el diseño de procesos de implementación se encuentra el modelo de implementación por retroceso de Elmore (2003b). Este autor afirma que el diseño de la implementación debe partir del análisis del momento de encuentro entre decisiones privadas (familias, empresas) y acciones administrativas en la provisión y obtención de un bien o servicio. Así, el proceso de implementación toma como punto de partida el objetivo del programa o la política, el cual es definido en función de los cambios esperados en el comportamiento de los diversos actores. Posteriormente se deben resolver dos preguntas: “¿Qué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la política? y ¿Qué recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto?” (Elmore, 2003b, p. 256). Estas preguntas se resuelven de manera iterativa escalando en los niveles organizacionales e institucionales de abajo hacia arriba, así las demandas de los flujos de recursos (conocimiento, autoridad, económicos, organizacionales, financieros), están en función de lograr la efectividad de la política en el punto de llegada, esto es donde se encuentra el bien y el servicio y la ciudadanía. (López Rodríguez, 2016).

En este sentido, el eje de la implementación lo constituye la estructuración de los diferentes niveles decisionales y, por tanto, de los niveles de discrecionalidad reconocidos a los diferentes actores. Así, el criterio de eficacia de la decisión es primordial, por tanto, se deben tomar decisiones en el nivel en el cual los problemas puedan ser resueltos.

La descentralización conduce necesariamente a la recomposición de los circuitos de decisión, debido al establecimiento y reconocimiento de nuevos escenarios de despliegue de las autonomías. En este punto, el reconocimiento y el ejercicio de las autonomías, es el de mayor tensión entre los diversos proyectos que promueven la descentralización como base de la implementación de las políticas públicas. Los alcances que adopta la descentralización están ligados a la estructura del régimen y del sistema político, en la medida en que establece aspectos como los niveles de gobierno, los circuitos de decisión política, la estructura de asignación de funciones y competencias, las bases de la financiación, entre otros; ello explica por qué la definición de estos elementos es central en la perspectiva de la implementación del Acuerdo de Paz de La Habana.

Modelos mixtos, híbridos o mezclas

Finalmente, entre los dos extremos están ubicados los modelos de implementación llamados mixtos, híbridos o de mezclas. Estos dan cuenta, no solo de la comprensión cambiante de la acción pública derivada de unos nuevos derroteros puestos en las necesidades del mercado capitalista, las demandas de democratización y de legitimación, sino de las limitaciones y potencialidades de la intervención directa del Estado, el cual sigue siendo una institución de concentración de poder. Por tanto, estos modelos colaborativos público-privados combinan el carácter dominante de las formas organizacionales burocráticas del Estado con la participación de los privados y organizaciones del tercer sector de orden nacional e internacional. Dentro de estos se encontrarán los enfoques de buen gobierno, enfoques de gobernanza –como la gobernanza robusta– y organizaciones policéntricas (Ostrom, 2005; López Rodríguez y Parra Hinojosa, 2010), redes (como las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: Börzel, 1997; Zurbriggen, 2011) y mezclas. De acuerdo con Parsons (2007), estos últimos son sistemas de implementación producto de la combinación de modelos de organización mercantil, burocrático/ jerárquico y de redes/comunitario.