El ordenamiento territorial en Chile

ALEJANDRA PRECHT RORRIS es abogada de la Pontificia Universidad Católica de Chile, master of Legal Institutions de la Universidad de Wisconsin-Madison, Estados Unidos y diplomada en Derecho Administrativo Económico en Derecho-UC. Imparte los cursos de Derecho Ambiental y Derecho Indígena en las Universidades Adolfo Ibáñez y PUC, respectivamente. Trabajó en la Comisión Nacional de Medio Ambiente y actualmente es directora del área ambiental de Aylwin, Mendoza, Luksic & Valencia. Sus áreas de trabajo son el derecho administrativo regulatorio, en especial derecho ambiental, ordenamiento territorial, recursos naturales y consulta indígena.

SONIA REYES PAECKE es bióloga de la Universidad de Chile, magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Católica de Chile y doctora en Geografía de la Universidad de Leipzig, Alemania. Se desempeña como profesora e investigadora en el Departamento de Ecosistemas y Medio Ambiente de la PUC, donde dicta los cursos de Planificación Territorial, Vegetación Urbana y Conservación. Sus áreas de investigación son la vegetación urbana, servicios ecosistémicos y la inclusión de criterios ecológicos en la planificación territorial.

CAROLA SALAMANCA GATICA es abogada de la Universidad de Chile y diplomada en Derecho Administrativo Económico en Derecho-UC. Ha desarrollado su práctica profesional en el área de medio ambiente y recursos naturales, tanto en el sector público como privado. Trabajó en la Comisión Nacional del Medio Ambiente y actualmente se desempeña como abogado sénior en la firma FerradaNehme. Sus áreas de trabajo son la institucionalidad ambiental, sistema de evaluación de impacto ambiental, consulta indígena y ordenamiento territorial.

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EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE

Alejandra Precht Rorris

Sonia Reyes Paecke

Carola Salamanca Gatica

© Inscripción Nº 271.880

Derechos reservados

Noviembre 2016

ISBN edición impresa 978-956-14-2008-3

ISBN edición digital 978-956-14-2620-7

Diseño y diagramación:

Salvador Verdejo V.

versión | producciones gráficas ltda.

Diagramación digital: ebooks Patagonia

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CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile

Precht Rorris, Alejandra.

El ordenamiento territorial en Chile / Alejandra Precht R., Sonia Reyes P., Carola Salamanca G.

1. Ordenamiento territorial - Chile.

I. t.

II. Reyes Paecke, Sonia.

III. Salamanca G., Carola.

2016 307.120983 + DDC23 RCAA2

Índice

Presentación

Abreviaturas y acrónimos

Introducción

Capítulo I. El Ordenamiento Territorial en Chile

Capítulo II. Instrumentos de Ordenamiento Territorial en Chile

Instrumentos de ordenamiento territorial estrictos

1. IOT Estrictos Normativos

1.1. Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano

1.2. Plan Regulador Comunal

1.3. Plan Seccional

1.4. Límite Urbano

2. IOT Estrictos Indicativos

2.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano

2.2. Estrategia Regional de Desarrollo

2.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano

2.4. Plan de Desarrollo Comunal

2.5. Zonificación de Uso del Borde Costero

Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales

1. Zonas de protección de la Diversidad Biológica y el Valor Ambiental del Territorio

1.1. Parque Nacional

1.2. Parque Nacional de Turismo

1.3. Reserva Nacional

1.4. Reserva de Regiones Vírgenes

1.5. Reservas Forestales

1.6. Santuarios de la Naturaleza

1.7. Zonas húmedas de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Sitios Ramsar)

1.8. Monumentos Naturales

1.9. Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad

1.10. Parques Marinos

1.11. Reservas Marinas

1.12. Áreas Marina y Costera Protegidas

1.13. Destinación del D. L. N° 1.939

2. Zonas de Protección Especial del Patrimonio Cultural

2.1. Zonas Típicas o Pintorescas

3. Zonas de Protección Especial relacionadas a Comunidades Indígenas

3.1. Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios

3.2. Tierras Indígenas

3.3. Áreas de Desarrollo Indígena

4. Zonas Sujetas a Protección Especial relacionadas con el Turismo

4.1. Zonas de Interés Turístico Nacional

Notas finales

Presentación

Desde una perspectiva histórica nuestra sociedad avanza hacia un estado de madurez enfrentando nuevos desafíos. El desarrollo integral de los pueblos ya no solo exige hacerse cargo de los problemas del bienestar del tiempo presente, sino también mantener una mirada atenta a no comprometer las posibilidades de nuestros pares del futuro. De eso se trata, en parte, la gestión ambiental: de incorporar la mejor ciencia posible al desarrollo de políticas e instrumentos de intervención para reducir las externalidades de nuestra actividad, restaurar el daño provocado a los ecosistemas y preservar un patrimonio ambiental.

Con frecuencia enfocamos nuestra mirada en los recursos que nutren nuestros sistemas económicos. Sin embargo, el agua, la energía, los recursos forestales y mineros, la flora y fauna, por nombrar algunos, son elementos que no están desvinculados del entorno espacio temporal que los alberga. En ese sentido, una mirada más amplia y abarcadora nos lleva a contemplar al territorio como la unidad de análisis o de trabajo esencial, sujeta a presiones antrópicas y no antrópicas, que tiene un dinamismo enorme. Haciendo una analogía económica, en la actualidad el territorio es un bien cada vez más demandado para la satisfacción de múltiples necesidades, lo que genera un desafío para su planificación, puesto que debe velar por la convivencia de múltiples usos no siempre compatibles entre sí.

La gestión del territorio supone una de las tareas más complejas de la política pública que requiere de instrumentos y de una política adecuada para llevarlo a cabo. El ordenamiento o planificación territorial es una materia relevante no solo por sus efectos inmediatos sobre la distribución de los usos del suelo, sino para las políticas de desarrollo sustentable y de adaptación al cambio climático.

Desafortunadamente, nuestro país carece de un sistema integrado de ordenamiento territorial, entendido como un marco coherente que combine políticas, normas legales, instituciones y procedimientos orientados a la gestión del territorio, incluidos los ámbitos urbano y rural.

Este libro nos entrega una revisión sistemática de los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes en Chile tanto en zonas rurales como urbanas. Con certeza se transformará en un texto de referencia frecuente para todos quienes requieran conocer el marco normativo del ordenamiento territorial chileno. Asimismo contribuirá a la formación profesional, en todas las universidades y carreras que abordan estas materias, promoviendo el análisis de los instrumentos vigentes y facilitando la evaluación de las fortalezas y debilidades de nuestro sistema de gestión del territorio.

El Papa Francisco nos ha interpelado a través de su encíclica Laudato Si. En ella nos recuerda, entre otras cosas, que la academia tiene un rol insustituible en el desarrollo de investigación destinada a entender mejor el comportamiento de los ecosistemas y los impactos de las acciones humanas, y proponer también la síntesis para una mejor toma de decisiones para gestionarlos. Tenemos entre manos un ejemplo muy claro del tipo de contribución al que estamos llamados. Notablemente, una vez más el trabajo interdisciplinario ha dado frutos y ha permitido abrir caminos de respuesta más sólidas ante los desafíos de la complejidad que nos presentan los sistemas socioambientales.

Agradezco a las autoras, Alejandra Precht, Sonia Reyes y Carola Salamanca, por la oportunidad que me han dado de presentar este texto y las invito a continuar profundizando en este tema para que el ordenamiento territorial se consolide como una herramienta eficaz al servicio del desarrollo sustentable.

DR. FRANCISCO J. MEZA

Director Investigación y Posgrado

Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal

Pontificia Universidad Católica de Chile

Abreviaturas y acrónimos

Introducción

En la actualidad el territorio es un bien cada vez más congestionado y demandado para la satisfacción de múltiples necesidades. Esto genera un desafío en su planificación, puesto que debe velar por la convivencia de variados usos no siempre compatibles entre sí.

Lo anterior se refleja a diario en los centros urbanos, donde es posible apreciar con claridad esta multiplicidad de usos sobre el territorio, albergando las distintas actividades que realizan los seres humanos y los conflictos que ello genera. Tal es el caso, por ejemplo, de actividades industriales cerca de colegios o de la falta de áreas verdes en muchos sectores de la ciudad.

Esta diversidad de usos sobre el territorio no solo es propia de las ciudades o centros poblados, sino también fuera de sus límites. Es allí donde aparece con mayor nitidez el uso del suelo como sustento de la naturaleza o de la biodiversidad en contraposición a su necesidad de uso para actividades humanas. Esto es especialmente relevante en aquellas porciones del territorio que representan una singularidad especial desde el punto de vista de la biodiversidad, pero que, al mismo tiempo, albergan importantes recursos naturales, como lo pueden ser suelos agrícolas, bosques, minerales y agua.

En este contexto, el ordenamiento del territorio pareciera jugar un rol fundamental, en la medida de que permite organizar y regular las diversas actividades de acuerdo a criterios y prioridades, definiendo ex ante los diversos usos y actividades permitidas, y disminuyendo con ello la conflictividad.

En Chile no existe un sistema integrado de ordenamiento territorial, sino una multiplicidad de instrumentos, amparados bajo distintas regulaciones y bajo la supervisión de órganos diversos, lo que dificulta su entendimiento y produce grados importantes de incerteza para el desarrollo de actividades sobre el mismo.

El presente libro tiene como primer objetivo lograr que el lector amplíe su visión del territorio y la necesidad de su ordenamiento más allá del ámbito urbano, y de este modo poder pensar en un sistema que respete sus distintas vocaciones.

En el libro se desarrollan los principales instrumentos de ordenamiento territorial existentes en nuestro país, entendiendo por tales todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio.

En este contexto, y como segundo objetivo, se ha elaborado una clasificación de los distintos instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta nuestro país, esperando con ello haber desenmarañado el escenario complejo y disperso con que se enfrenta todo ciudadano al intentar entender este sistema.

Para cada instrumento se presentan los antecedentes generales (v. g. objetivos, base regulatoria), las autoridades involucradas en su creación y su gestión. Para lo anterior se presenta tanto la aplicación que le han dado los servicios públicos como también una revisión de la jurisprudencia administrativa y judicial.

Esperamos que este libro sea utilizado por profesionales de distintas disciplinas, tales como urbanistas, abogados, geógrafos, ingenieros, ecólogos, y todos quienes abordan problemas espacialmente explícitos, sea que ellos desarrollen su labor en el sector público, en el privado y/o en la academia. Así, por ejemplo, en el caso de la autoridad pública podrá servir para determinar cuál es la mejor figura legal para resguardar un determinado hábitat o para compatibilizar dicho resguardo con la posibilidad de desarrollar de modo sustentable un recurso natural. Un inversionista podrá tener mayor claridad de lo que puede o no desarrollarse en un determinado territorio y de los riesgos asociados. Y desde la academia esperamos aportar con un manual que los profesores y alumnos puedan utilizar, especialmente, en sus cursos de taller o de resolución de casos.

Entendemos este trabajo como un primer paso para que en un futuro no muy lejano, el país se encamine en la creación de una política de ordenamiento territorial, concebida como el conjunto de principios, normas e instrumentos que de manera coherente establezcan los criterios o directrices a seguir para la utilización racional del territorio en su conjunto y que permitan alcanzar los objetivos fijados por la sociedad; una política escrita desde la realidad de los instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta el país y no desde la simple creación de un nuevo instrumento que confunda y complejice aún más el sistema chileno1.

CAPÍTULO I

El Ordenamiento Territorial en Chile

En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior, conceptualiza el ordenamiento territorial siguiendo la definición adoptada por la Carta Europea, que lo define como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”2. Señala que tanto los métodos como los instrumentos de planificación que se apliquen dependerán del conjunto de valores sociales, de orientaciones políticas nacionales y regionales, y de condiciones económicas y ambientales propias de los territorios, las cuales deben estar contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional3.

Sin perjuicio de la definición citada precedentemente, basta una somera revisión del ordenamiento territorial en nuestro país para darse cuenta de que en Chile no existe un sistema integrado ni una política formal de ordenamiento territorial, referida tanto al ámbito urbano como al rural. Si bien nuestro país cuenta con una experiencia de más de medio siglo en el diseño y aplicación de los instrumentos de planificación definidos en el marco de la legislación urbana, no tiene la misma experiencia en el ordenamiento integral del territorio -que incluya los espacios rurales-, existiendo a la fecha una gran cantidad de instrumentos dependientes de una diversidad de organismos.

Esta dualidad entre planificación urbana y ordenamiento territorial es evidente al comparar la definición y regulación de planificación urbana contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante, LGUC)4 y su Ordenanza (en adelante, OGUC)5, con la definición de ordenamiento territorial contenida en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR)6.

La LGUC define la planificación urbana como “el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico” (LGUC, Art. 27). Enseguida señala que “[l]a planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal” (LGUC, Art. 28).

Por otra parte, la legislación chilena entrega atribuciones en materia de ordenamiento territorial al Gobierno Regional. En efecto, la LOCGAR establece que “la administración superior de cada región del país, estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”7. Así contempla dentro de las funciones que corresponden a esta autoridad, aquellas relativas al ordenamiento territorial, tales como el establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región, así como el fomento y cuidado por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente8. Sin embargo, esta ley no contiene una definición de ordenamiento territorial ni tampoco establece los instrumentos que lo harían efectivo.

El ordenamiento territorial no se refleja en un instrumento preciso, en que el Gobierno Regional fije una política en la materia; esto sin perjuicio de contar con un instrumento denominado Estrategia Regional de Desarrollo, que está orientado a la promoción del desarrollo económico y social, pero que no tiene por objetivo la planificación específica del territorio9.

La carencia de un sistema de ordenamiento territorial genera una marcada asimetría de regulación entre espacios urbanos y rurales, en tanto estos últimos no cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial similares a aquellos de las zonas urbanas. Así las zonas rurales carecen de un marco normativo integrado y coherente, estando, en ciertos casos, sujetas a las disposiciones de planes reguladores intercomunales o metropolitanos; sin embargo, en la mayoría de los casos carecen de este tipo de regulación.

Esta asimetría de regulación entre la planificación urbana y el ordenamiento territorial ha generado confusión en los términos empleados. Es así como nuestra legislación define Instrumentos de Planificación Territorial como el “vocablo referido genérica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal, al Plan Seccional y al Límite Urbano”10.