La sal y el Estado colombiano

Un monopolio de la sal

Teniendo en cuenta que la historia de La Salina arroja más preguntas sobre la concreción del Estado que sobre su dimensión teórica, su abordaje supone una perspectiva que encuentra los fundamentos de la historia en la realidad de la vida material, más que en las abstracciones. La producción de sal del mundo preindustrial se adapta bien a una investigación práctica sobre la construcción del Estado, pues lugares como La Salina han sido los epicentros del poder estatal a lo largo de la historia de la humanidad. Marcando un contraste con su estatus contemporáneo como un producto barato y abundante, la sal era un artículo valioso en el mundo preindustrial, lo que la convertía en un objeto atractivo para la tributación. La sal –o, más precisamente, los monopolios ejercidos sobre su producción y su venta– era un elemento importante en la historia global de los Estados y de la construcción del Estado. El comercio y los monopolios de la sal fueron cruciales en la Mesoamérica precolombina, en la China imperial y en la modernidad temprana de Francia, para citar unos pocos ejemplos. Al analizar la historia global de la sal, S. A. M. Adshead plantea que “las administraciones de la sal pertenecen a la adolescencia o a la senectud del poder central”.4 Según esta clasificación, la supervivencia del monopolio durante décadas reflejaba tanto las prácticas seniles de la España imperial como la inmadurez republicana. En otras palabras, el planteamiento de Adshead predice continuidades, que ciertamente fue lo que sucedió.

Cuando otros países hispanoamericanos republicanos se apartaron de los impuestos de la sal, en Colombia el Gobierno mantuvo el control del monopolio sobre su producción. En algunas partes del país, el monopolio sobrevivió a las reformas neogranadinas de mediados del siglo XIX y al liberalismo económico del federalismo. Si bien varios factores contribuyeron a la pervivencia de este modelo, el monopolio permaneció porque generaba ingresos que el Gobierno nacional necesitaba desesperadamente. Década tras década, la crítica aguda de las élites nacionales y el resentimiento extendido generado por la tributación no fueron suficientes para superar la realidad fiscal. Desde la década de 1820 hasta 1900, los beneficios que el Ministerio obtenía por la producción de sal representaban cerca del 10 % de la renta de la Hacienda, y así lo fue de manera consistente. Las aduanas producían mayores rentas que el monopolio sobre la sal, pero el consumo fluctuaba cada año. La estabilidad inherente a las ventas de la sal aumentó el valor del monopolio. Por ejemplo, el Gobierno podía emitir pagarés redimibles por sal como garantía para los préstamos en tiempos de guerra.5 Principalmente, esta renta era producida por un puñado de salinas dispersas a lo largo del altiplano oriental de Colombia.

La salina más importante era la de Zipaquirá, donde la Hacienda supervisaba la venta, en promedio, de más de 8 millones de kilogramos de sal al año. Fue en Zipaquirá donde los comuneros, que se rebelaron en parte para protestar en contra de los nuevos monopolios fiscales, acamparon cuando sus líderes contemplaron la posibilidad de apoderarse de una Bogotá indefensa en 1781. Humboldt visitó las salinas cuando recorrió la Nueva Granada, y actualmente muchos visitantes lo imitan cuando van a la nueva Catedral de Sal erigida en la profundidad de los vastos depósitos subterráneos de sal. Aunque la historia republicana de Zipaquirá está por escribirse, logra, aun así, opacar a la de La Salina.

El cuidadoso estudio realizado por Anuar Hernán Peña Díaz, Sal, sudor y fisco: el proceso de institucionalización del monopolio de la sal en las salinas de Chámeza, Recetor y Pajarito, 1588-1950, contiene alguna información sobre las salinas de los alrededores de Zipaquirá. En este trabajo, Peña Díaz plantea que las salinas dirigidas por el Ministerio en Chámeza, Recetor y Pajarito proporcionaban una perspectiva ventajosa para examinar los vínculos institucionales entre Bogotá y Casanare. En particular, recalca el papel que jugaba el monopolio en el proceso de centralización institucional. En este trabajo, yo amplío el planteamiento de Peña Díaz en el sentido de que analizo cómo la naturaleza institucional del monopolio fue un elemento importante para la construcción del Estado en mayor escala durante el siglo XIX en Colombia.

El siglo XIX estuvo marcado por disyuntivas y contradicciones. Las promesas radicales de igualdad que estaban implícitas en la Independencia y en las posteriores olas de cambio chocaron con los esfuerzos de aquellos que se sentían responsables de gobernar esa sociedad desregulada y económicamente subdesarrollada. El monopolio de la sal era un modelo de este conflicto. Un Estado poderoso y rico no habría mantenido el monopolio. Otros gobiernos hispanoamericanos, que generalmente no eran más ricos ni poderosos, pusieron fin a sus monopolios de la sal con mayor celeridad. El fracaso de la Hacienda en liberarse de este anacronismo fiscal era un símbolo de sus limitaciones y de su incapacidad para implementar reformas fundamentales que tantas élites consideraban necesarias para el progreso. Incluso, el monopolio de la sal no solo sobrevivió, sino que también creció. Su crecimiento exigió la creación de una burocracia institucional que personificaba el papel contradictorio que desempeñaba el Estado en el siglo XIX. La razón de ser de la burocracia consistía en proporcionarle al Estado las rentas necesarias, aunque su ineficiencia y corrupción dificultaban la ejecución de esta función. Al mismo tiempo, la burocracia era un elemento fundamental para el crecimiento del Estado, particularmente en el ámbito de la recopilación de información. Los informes sobre la producción de la sal y las políticas relacionadas llenaban las páginas de los periódicos oficiales y de otras publicaciones gubernamentales, siendo parte de la discusión pública sobre el papel adecuado del Estado.6

La historia de la producción de sal, del esfuerzo de la Hacienda por controlarla y de las respuestas locales en La Salina recorre tres narraciones entrelazadas entre sí. La primera se relaciona con la forma en que la implementación de la política fiscal moldeaba la vida en La Salina, la segunda se centra en las respuestas regionales frente al control estatal del monopolio, y la tercera es un recuento cronológico de las políticas nacionales en La Salina y en Boyacá. Cada uno de estos relatos se basa en el mismo elenco de personajes, que incluye a los siguientes actores: la Hacienda, sus secretarios y empleados en Boyacá, los empresarios, los contratistas locales, los residentes de La Salina, los trabajadores migrantes y las comunidades en Tundama. Estos tres relatos juntos presentan la historia de la acción estatal durante el siglo XIX y de la debilidad del Estado como fuerzas que configuran la historia de Colombia, aunque difirieran de lo que se esperaba de los arquitectos del mismo.

El Estado

En su carácter de análisis de la construcción del Estado, este trabajo contribuye a la literatura que busca ir más allá de la evaluación de su formación en términos de éxito o fracaso. La conceptualización de la formación del Estado relacionada con esta dicotomía inevitablemente conduce a una contradicción en la que, en palabras de Fernando López-Álvez, Latinoamérica es concebida como una región tanto de “Estados débiles con burocracias mal entrenadas”, como de “instituciones centralistas y corporativistas”.7 De hecho, estas contradicciones no lo eran en realidad, sino que eran más bien dos facetas del Estado republicano. Como lo plantea Stacy Hunt, “pocos Estados, si acaso alguno, cumplen con el tipo ideal de Weber en términos absolutos. Al observarlos desde este mito ahistórico, el ‘fracaso’ de los Estados es la regla y no la excepción”.8 La historia de La Salina demuestra que el afán de Hunt de reconciliar las aparentes contradicciones se aplica por igual al dilema descrito por López-Álvez. La institución centralista del monopolio de la sal se caracterizaba por su burocracia mal entrenada y el Estado institucional presente en La Salina no era ni un éxito ni un fracaso. Sin embargo, era un actor histórico significativo.

Las herramientas para analizar al Estado de esta manera fueron expuestas por Oscar Oszlak en “The Historical Formation of the State in Latin America: Some Theoretical and Methodological Guidelines for its Study” (La formación histórica del Estado en América Latina: algunas guías teóricas y metodológicas para su análisis). En este ensayo, Oszlak plantea una metodología que distingue entre el Estado en términos abstractos, que es la entidad que busca el monopolio legítimo del uso de la fuerza y la autoridad correspondiente, y el Estado material e institucional, que es una serie interconectada de edificios, burocracias, rutas de correos y otras cosas materiales cotidianas: “El aparato del Estado se manifiesta como un actor social multifacético y complejo, en el sentido de que sus diversas unidades y arenas de decisión y acción expresan una presencia difusa y, a veces, ambigua en la red de relaciones sociales”.9 Me inquieta particularmente la tercera de las cuatro etapas de investigación propuestas por Oszlak, que documenta el grado en el cual el Estado desarrolla las instituciones públicas con “(a) una reconocida capacidad de extraer, con regularidad [,] recursos de la sociedad; (b) un cierto grado de profesionalización de sus funcionarios; y (c) un control centralizado en cierta medida sobre sus múltiples actividades”.10

Los historiadores tienden a asumir al Estado como un elemento que solo debe tenerse en cuenta como un eje analítico de un tema más amplio, algo que debe tratarse antes de pasar a otros asuntos, comúnmente relacionados con la cultura política.11 Durante varias décadas, los análisis que han enfatizado el trabajo, las especificidades de clase social y varias versiones de la teoría de la dependencia han cedido terreno intelectual a los análisis del discurso y de la identidad, y las contribuciones populares a la política, la formación nacional y la cultura política. Aunque este viraje ha producido una rica comprensión de Latinoamérica como un lugar que tiene una historia política dinámica, no ha aportado una apreciación equilibrada sobre el Estado como un actor histórico ni sobre su construcción como una fuerza histórica.12

El enfoque sobre el Estado, incluso sobre uno aún inacabado, permite adquirir una mirada refrescante sobre la república temprana de Colombia. Más específicamente, la política fiscal, comúnmente analizada en términos de su historia económica, proporciona una rica fuente para observar el contacto entre el Estado institucional y la sociedad.13 Así, la realidad material de la sal y la institución que se desarrolló en torno del monopolio de la misma brindan una base concreta para una discusión que, de otra manera, sería excesivamente teórica.14 Por ejemplo, el Estado colombiano desplegaba notables continuidades pese a las numerosas fluctuaciones políticas. Esta continuidad se hacía manifiesta con mayor claridad a través de la presencia material del Estado institucional dedicado a administrar el monopolio de la sal. La conceptualización de la construcción del Estado como un proceso institucional, que se lleva a cabo mientras se elabora el trazado de su presencia material, proporciona una metodología para moldear de nuevo al Estado como una fuerza histórica importante durante el siglo XIX en Hispanoamérica.15

La competencia entre los agentes estatales y otros actores era una realidad cotidiana centrada en las recompensas económicas tangibles. Esta competencia tenía lugar en espacios cuidadosamente demarcados y definidos por el Estado institucional como elementos vitales de su infraestructura. Tan pronto las élites se dieron cuenta de que los actores subordinados aprovechaban los nuevos espacios y discursos políticos para promover sus propios intereses, el Ministerio descubrió que los espacios institucionales del monopolio de la sal –los lugares de producción, venta y transporte– se habían transformado en escenarios de resistencia popular. Al igual que en el escenario político, era más fácil definir un espacio que controlar lo que allí sucedía. Pero estos momentos de confrontación demuestran con mayor claridad la utilidad de evitar la catalogación de éxito o de fracaso cuando se trata de la construcción del Estado, pues revelan los diversos roles estatales como una entidad en donde se entreveran el ejercicio del poder y sus instituciones. De esta manera, aunque la bifurcación que propone Oszlak en términos de un Estado abstracto y uno material sea una herramienta útil para el análisis, esta distinción no opera en la vida real. En la experiencia de las personas que vivían en La Salina, el Estado institucional no era una abstracción, sino una práctica diaria. La cuestión de la legitimidad del Estado, tan proclive al análisis teórico en la academia, era un asunto de beneficios y de precios que los compradores pagaban por la sal.

Boyacá y Colombia

El papel del Estado en Colombia debe analizarse a partir del contexto más amplio de la literatura sobre el siglo XIX referida a los partidos políticos, las guerras civiles, el regionalismo y, más recientemente, la etnicidad.16 En términos de un evento histórico particular que definiría el siglo, como sucedió con el gobierno de Juan Manuel de Rosas en Argentina o la Revolución mexicana, la incipiente República de Colombia se definía por el regionalismo fruto de su topografía fragmentada, constituyéndose en un factor que desafiaba la construcción del Estado y la conceptualización académica sobre su formación.17

Sin embargo, el énfasis sobre los monopolios fiscales proporciona un método para delimitar el alcance del Estado institucional. La burocracia ministerial era un archipiélago diseminado a lo largo del desafiante territorio colombiano, constituido en juntas regionales, oficinas, contratistas, subcontratistas y centros de acopio unidos de manera precaria por rutas de correo y caminos de herradura.18 La red que unía las partes de este archipiélago estaba diseñada para pasar instrucciones desde el centro a la periferia, mientras llevaba información y registros en la otra dirección; estas islas de la burocracia estatal también eran supuestos puntos a través de los cuales el Estado irradiaba su autoridad y control. Sin embargo, en la práctica, estas islas recurrentemente se convertían en puntos focales que desafiaban la autoridad estatal.

La Salina era un lugar como el descrito arriba, y la correspondencia constante que escribían los empleados de la Hacienda permite documentar dos dinámicas importantes. En primer lugar, los beneficios de la renta de la sal debían estimular la actividad comercial, pero el monopolio exigía que se ejerciera un control estatal sobre la mayor cantidad de recursos locales posible y de una manera tan agresivamente antiliberal, que terminaba limitando los mercados.19 En segundo lugar, las élites, bien fueran críticos o empleados ministeriales, buscaban promover simultáneamente el progreso, tanto moral como económico, de manera combinada. En La Salina, estas dinámicas se entrelazaban comúnmente, lo que aumentaba las espectativas y las frustaciones.

Esta historia habría sobresalido en cualquier región, pero el hecho de que hubiera tenido como escenario a Boyacá, una de las regiones colombianas más pobladas, le da aún más relevancia. La historiografía boyacense no se ha desarrollado mucho, siendo este un factor que debe tenerse en cuenta cuando se intenta avanzar sobre el análisis de la heterogeneidad interna de Boyacá y el papel que desempeña en la política nacional. Pese a que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja ha publicado estudios regionales bien documentados e investigados, la mayoría basados en las fuentes del Archivo Regional de Boyacá, aún se requiere trabajo para que la historiografía boyacense equipare los niveles que existen en otras regiones.20 A menudo, Boyacá es retratada como una región que recibió la historia en lugar de generarla, en un marcado contraste con Antioquia, Cauca, Santander o el Caribe, pero su tamaño en sí mismo implica que nunca pueda estar ausente por completo de otros asuntos nacionales (tabla 1). Una aproximación a La Salina ilumina la historia de Boyacá, y una aproximación a Boyacá ilumina la historia de Colombia en su totalidad.

Tabla 1. Población en departamentos seleccionados y en Colombia, 1810-1905

Fuente: Jorge Orlando Melo, “La evolución económica de Colombia, 1830-1930”, en Manual de historia de Colombia, 4.a ed., ed. Jaime Jaramillo Uribe, 3 vols. (Bogotá: Tercer Mundo, 1992), 2:138.

Nota: esta tabla no incluye a Bolivar, Tolima, Magdalena o Panamá, la cual se separó de Colombia en 1905.

En este sentido, este trabajo es un intento por incorporar la historiografía regional de Boyacá a la historia nacional. Como sucede con otras regiones, Boyacá era una amalgama de microrregiones y las ideas sobre la identidad regional fueron una construcción social. Desde una perspectiva nacional, con frecuencia Boyacá quedaba agrupada con Cundinamarca y Santander como la cordillera Oriental.21 Durante el siglo XIX, algunas veces Boyacá formaba pareja con Santander como “el Norte”.22 Aunque las tres provincias compartían un número de tratados y se vinculaban entre sí por el comercio interregional, al ser examinadas de cerca, la noción de que la cordillera Oriental conformaba una única región pierde gran parte de su significado, al igual que la idea de que Boyacá en sí misma era internamente homogénea.23

Además de la complejidad de estos asuntos, las fronteras políticas de la región fueron alteradas varias veces durante el siglo XIX. Después de la Independencia, el área era la provincia de Tunja. A mediados del siglo, en la medida en que proliferaron una serie de provincias más pequeñas, Boyacá estaba compuesta por la provincia de Tunja y por la provincia de Tundama. En 1857, el Estado de Boyacá se conformó a partir de la unificación de Tunja, Tundama, Casanare, y los cantones de Chiquinquirá y Moniquirá, a partir de la antigua provincia de Vélez (figura 2).24 A lo largo de este trabajo se usarán las designaciones de Boyacá y Tundama.

FIGURA 2. La cordillera Oriental hasta 1856

Fuente: elaboración propia.

A una altitud de 1500 metros por encima del nivel del mar, La Salina estaba ubicada más abajo que la mayoría de las poblaciones boyacenses, que se concentran entre los 1900 y los 3000 metros. Hoy se ubica justo en la frontera entre Boyacá y Casanare. Durante los años en que se realizó este estudio, estaba asentada en Boyacá, mientras que en la actualidad está en una pequeña porción de Casanare acuñada entre Boyacá y Arauca. Situada en el límite de lo que era entonces una frontera abierta, La Salina y su historia recibían la influencia de la proximidad de Casanare, particularmente de la ganadería, y la promesa perenne de los llanos como un lugar de naturaleza y de personas indómitas. Para los arquitectos principiantes de la Hacienda, Casanare resultaba de la unión entre la enfermedad y un desierto indómito que no valía la pena dominar bajo la eterna promesa de una naturaleza pródiga. Con el mismo nivel de importancia, el comercio y la política unían a La Salina con la cordillera, los cantones y los distritos de Santa Rosa, Sogamoso, El Cocuy y Soatá, que conformaban Tundama, y Santander, creado en 1857 a partir de la unificación de Socorro, Soto, Pamplona, García Rovira y algunas partes de Vélez.25 El comercio de la sal estableció conexiones directas entre La Salina y algunas partes de Santander, específicamente García Rovira, que era un abastecedor clave. Adicionalmente, los vínculos institucionales conectaban La Salina con Tunja y Bogotá.

El resultado fue una historia definida, en parte, por las intersecciones complejas y por las fuerzas contradictorias de estas tres orientaciones: la local, la regional y la nacional. Al reconocerse estas tres dimensiones, se corrige la tendencia de ver a Tunja y sus alrededores como representativos de la totalidad de Boyacá.26 En la academia, en la literatura y en la cultura popular, el Boyacá monolítico es retratado como la cuna de un campesinado que, aunque era pasivo en términos generales, se volvía violento cuando recibía provocaciones –una proeza que solo el clero conservador de la región podía lograr–.27 Aunque existieran algunas bases que sustentaban este estereotipo, fusionar a Tunja y sus alrededores con la totalidad de Boyacá opacaba la realidad de la diversidad interna y de la rivalidad intraprovincial. Este análisis homogeneizante de Boyacá encajaba con la visión de que la totalidad de esta región había alcanzado su cúspide en el siglo XVII, para luego comenzar un declive de 400 años.28

Esta concepción tiene una larga estirpe. Germán Colmenares inicia su análisis sobre la Tunja colonial explicando el grado de dificultad que supone transmitir la importancia y el esplendor de la ciudad en sus primeros años.29 El viajero francés Gaspard-Théodore Mollien visitó la ciudad y en su recuento, realizado en 1823, planteaba que esta gloria se había desvanecido hacía tiempo:

Tunja, antes de que llegaran a estas regiones los conquistadores españoles, era ya una ciudad muy principal, tan importante en Cundinamarca como Cuzco, en el Perú […]. Hoy no es más que una ciudad muerta. Tunja carece de atractivos; no hay gente, no goza de Buena temperatura, no tiene aguas abundantes y buenas; en una palabra, allí no hay nada de nada.30

Algunas décadas después, Manuel Ancízar compartió una afirmación más elaborada, aunque igualmente pesimista: “¿Qué le ha quedado, pues, a Tunja, ciudad sin artes, sin agricultura, sin comercio propiamente dichos?”. Luego elaboraba esta miraba:

Tunja es para el granadino un objeto de respeto, monumento de la conquista y sus consecuencias, que es la edad media de nuestro pais, y una especie de osario de las antiguas ideas de Castilla esculpidas y conmemoradas en las lápidas de complicados blasones puestas sobre las portadas de las casas, o viviendo todavia dentro de los conventos, es decir, fuera del siglo y extrañas a todo comercio humano con el cual ha cesado de armonizar: mansión de hidalgos a quienes la revolución republicana cogió de improviso, y la aplaudieron sin echar de ver que les traía el final politico de los privilegios y el término social de las ejecutorias.31

En sus Memorias de 1831, José Ignacio de Márquez escribió en términos generales acerca de los perjuicios económicos generados por las importaciones baratas de textiles, y daba el ejemplo de la ruina de la cordillera Oriental:

En efecto, esta esecsiva libertad ha hecho bajar considerablemente el precio de aquellos jeneros, y los nuestros no han podido competir con ellos. Así es que no tienen espendio, y los pueblos se han visto en la dura necesidad de abandonar sus fábricas, de donde ha resultado igualmente la baratía, ó mas bien el casi ningun consumo de las materias primeras con perjuicio de la agricultura, y de la cria de Ganado lanar. Si hay algunos que duda de esta verdad no tiene mas que recorrer las industriosas provincias del Soccoro, Tunja, Bogotá y Pamplona, ántes bastante productoras y hoy abandonadas y pobres.32

En 1830, el intendente de Tunja se refería a la situación y presentaba un ambicioso plan para revitalizar la manufactura. También citaba la ausencia de industria en torno a Tunja, señalaba que el único vínculo económico estaba ligado a la agricultura o al papel de la ciudad como capital y mencionaba, particularmente, los salarios que les pagaban a los funcionarios del Gobierno. Él proponía que este apoyara el establecimiento de una fábrica que produjera ropa de lana, para estimular la manufactura, la crianza de ovejas y otras mercancías.33 Soban no recibió ningún apoyo para su propuesta.

La principal actividad de la región era la agricultura, sobre todo aquella dedicada a los cultivos de consumo local, aunque también había algo de cría de animales. Adicionalmente, el ganado de Casanare era llevado a Bogotá, en donde era engordado después del arduo viaje desde los llanos, y se lo preparaba para su eventual consumo en Santander o Cundinamarca. La sal era un elemento clave en esa industria. En un estudio sobre la industria boyacense, Agustín Codazzi mencionaba la producción de calzado, sombreros, miel, cera, productos de caña de azúcar (sobre todo aguardiente) en las áreas de altitud baja, cerámicas –incluidos los azulejos–, madera preparada y objetos de metal que eran producidos por unas pocas docenas de herreros.34 Su optimismo sobre las posibilidades de la economía regional no le impidió hacer descripciones con toda franqueza, como la afirmación de que en cuanto a las “manufacturas” de Miraflores, en el Valle de Tenza, “propiamente hablando no las hay. Todo en este cantón está por crear. Apenas tejen cien piezas anuales de lienzo de algodón, exportando la mitad, que representa un valor de 300 pesos”.35