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A través del nombramiento de los primeros ediles, el Gobierno estatal se aseguraba el control del poder e influencia que aquéllos tenían, de acuerdo con un sistema en el que toda autoridad se convierte en subordinada de la superior de la que depende por entero. De este modo se justificaba, en un primera etapa amplia, la unión en la misma persona de la Presidencia de la Corporación Municipal y la Jefatura Local de Falange Española, algo que ejemplificaba la articulación de la maquinaria centralista del Estado a través de la adhesión a Franco.7
Así, los ayuntamientos en el franquismo tuvieron un fuerte carácter unipersonal. El poder recayente en la figura del alcalde era total, en él se encontraba las funciones de presidente del consistorio, jefe de la administración local y delegado gubernamental en el término. Su nombramiento dependía directamente del ministro de la Gobernación en las capitales y en los municipios de más de 10.000 habitantes. En el resto de poblaciones, su nombramiento dependía del gobernador civil. Con ello se conseguía un doble objetivo: por un lado, lograr el principio de jerarquía infalible sobre el que se articulaban los órganos de poder en el franquismo y, por otro, eliminar el principio de representatividad logrado en etapas anteriores. Su designación formaba parte de la lógica dictatorial: directamente nombrado por Franco, a partir de sus delegados –los gobernadores civiles–.
Los requisitos necesarios para poder optar a una alcaldía eran, como en la mayoría de las otras instituciones, ser español, tener más de 25 años de edad y «reunir las debidas condiciones de idoneidad, competencia y arraigo en la localidad», una expresión tan genérica e indeterminada que no significaba en la práctica ninguna limitación a la discrecionalidad nominativa. Además, quién ostentaba el cargo no cobraba por ello, enfatizando la idea de servicio a la patria y al Caudillo, aunque en los municipios mayores la Corporación podía asignarle a su presidente una cantidad fija para los gastos de representación que no podía exceder del 1% del presupuesto ordinario de ingresos. Esta circunstancia explica que la mayoría de ediles y alcaldes continuase con su profesión ordinaria anterior mientras las obligaciones relativas al cargo se lo permitiesen.8
Según quedaba definido en la Base Decimocuarta de la Ley de Régimen Local de 1945, al alcalde le correspondían las siguientes atribuciones que enumeramos a continuación:
1) Convocar, presidir, suspender y levantar sesiones y dirigir las deliberaciones, pudiendo decidir los empates con voto de calidad.
2) Publicar, ejecutar y hacer cumplir los acuerdos adoptados cuando no mediase la causa legal para su suspensión.
3) Dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales, los de la policía urbana y rural y de subsistencia, dictando los bandos y disposiciones convenientes.
4) Decidir la incoación de expedientes disciplinarios y la suspensión previa de funcionarios designados por la Corporación, el nombramiento y la sanción de los empleados que usasen armas y de los sometidos a la legislación de trabajo.
5) Reprimir y castigar las faltas de desobediencia a su autoridad y las infracciones de las ordenanzas y reglamentos municipales.
6) Ordenar los pagos y rendir cuentas de la administración del patrimonio municipal y de la gestión de los presupuestos.
7) Representar judicial y administrativamente al ayuntamiento y a sus establecimientos dependientes.
8) Presidir las subastas y concursos para ventas, arrendamientos, suministros y toda clase de servicios y obras municipales, así como todas las demás facultades de gobierno y administración no reservadas expresamente a la Corporación.
A esta funciones debemos añadir las que se emanaban de su posición como delegado de poder del Gobierno en la provincia: hacer cumplir las leyes gubernativas, mantener el orden y proveer a la seguridad pública e individual, cuidar de que se prestasen con exactitud los servicios y cargas impuestas por el Estado, adoptar personalmente y bajo su responsabilidad las medidas que considerasen necesarias en caso de gravedad producida por epidemia, trastorno de orden público, guerra, inundación o cualquier accidente análogo.
Como vemos, el alcalde franquista detentaba la totalidad del ejercicio del poder en su municipio desde los puntos de vista político y administrativo, a excepción de las atribuciones expresamente conferidas a otros organismos. Resultaba el máximo exponente del régimen a escala municipal o, en otras palabras, el último eslabón de la cadena centralizadora. Destacó, sobre cualquier otra consideración, su carácter de delegado gubernativo, algo que no se modificó a lo largo de todo el régimen, incluso con la nueva ley de 1975. En este sentido, en 1977, cuando todavía se mantenía la organización de los ayuntamientos impuesta por la dictadura, se afirmaba lo siguiente:
La ley de 1945 ‘fabrica’ un alcalde para hacer tanto a nivel municipal como, sobre todo, estatal en la localidad [...] El alcalde es poder [...] El alcalde es el instrumento a través del cual el Estado va a realizar su política a nivel municipal, quedando cualquier otra consideración totalmente relativizada; a la vez que las formas jurídicas de este órgano –presidencia del ayuntamiento, jefatura de la Administración Municipal, delegación gubernativa– son meras coberturas de ese poder actuante desde instancias externas al municipio.9
Pero lo cierto es que las amplias atribuciones que le fueron otorgadas por la legislación franquista propiciaron una profunda inflexión en el contenido esencial del concepto de alcalde, hasta el punto que puede considerarse como el giro más importante de los operados en la evolución interna de la institución en su historia desde los comienzos del constitucionalismo. En efecto, la dictadura concedió a los primeros ediles un sentido general que les equiparaba a los corregidores de los pueblos en su versión decimonónica, cuya principal función fue la de facilitar la intervención central y su control sobre los ayuntamientos. Paralelamente a ello, su poder era también equiparable al de los gestores en un estado de excepción. Ambas características se concentraron en los alcaldes de la ciudad de Valencia una vez la autoridad central iba perdiendo entidad y entrando en crisis terminal. Asimismo, la ley estableció, en la línea con la propia esencia del régimen, la duración indefinida del cargo, circunstancia que nuevamente recibió las críticas de ciertos sectores críticos dentro del régimen que apostaban por una limitación de mandato. Los ceses eran decididos por el ministro de la Gobernación «por razones de interés público» creando un grado de incertidumbre y discrecionalidad que favorecía el control de poder central y una lealtad ciega de sus delegados municipales.
Además del alcalde, los ayuntamientos franquistas estaban compuestos por un número de concejales proporcional al conjunto de residentes en el término municipal correspondiente. La escala utilizada, expresada a continuación, favorecía a los municipios menores donde la relación edil/vecinos era más representativa que en las poblaciones mayores (tabla 1).
TABLA 1
Número de concejales por número de población
Pero lo cierto es que estos ediles tenían escasa capacidad de decisión política y resultaban, más bien, delegados de los alcaldes en determinadas barriadas o asuntos municipales por él establecidos. La última decisión en todos los aspectos de la vida municipal era competencia del alcalde, principal administrador de las prebendas y sobre el que recayó la última responsabilidad de gobierno. Aunque esta realidad fue así durante todo el régimen, lo cierto es que la elección de estos concejales fue utilizada como una forma de establecer los principios de la democracia orgánica que éste propugnaba. Así, a partir de 1948 hasta 1973, se sucedieron elecciones municipales por tercios para renovar a parte de los concejales, siendo las del tercio familiar, como veremos a continuación, fundamentales para entender la evolución y composición diversa de los consistorios del franquismo.
EVOLUCIÓN DE LA INSTITUCIÓN MUNICIPAL EN EL FRANQUISMO: ELECCIONES POR TERCIOS, RENOVACIÓN Y PROBLEMÁTICAS MUNICIPALES
Las elecciones por tercios constituyeron, desde 1948, una cita clave para entender la relativa renovación municipal del franquismo. Llama la atención, por tanto, los escasos estudios sobre estos procesos electorales consecuencia clara de la ausencia de documentación relevante sobre el tema en archivos locales o estatales.10
Siguiendo la normativa electoral consignada en la legislación municipal, la elección de una parte de los ediles de cada ayuntamiento correspondía a los representantes de los vecinos cabezas de familia de cada localidad, entendiendo tales a las personas de quienes dependían otras que necesariamente debían vivir en el mismo domicilio. Una cooptación que se realizaba a través de la celebración de comicios populares de carácter obligatorio entre los inscritos en el censo electoral de cabezas de familia. Otra parte era designada por los organismos sindicales radicados en el término municipal y en este caso los electores eran los compromisarios nombrados por las juntas sindicales locales. Finalmente, la elección del último tercio se efectuaba conjuntamente por los concejales de los otros dos grupos entre los miembros de las entidades económicas, culturales y profesionales no encuadradas en la Organización Sindical o, en su defecto, entre vecinos de reconocido prestigio a partir de una lista propuesta por el gobernador civil. Y estos planteamientos no se modificaron en toda la dictadura.
Dichas elecciones «semicompetitivas» o «no competitivas» del tercio sindical, familiar y de corporaciones respondieron a un intento por ganar legitimidad y a una defensa de los principios de la democracia orgánica donde el municipio aparecía como uno de sus pilares fundamentales. Pero lo cierto es que era muy desigual el procedimiento de elección –directa en el caso de los cabezas de familia, o de segundo grado los del sindical, pasando por la cooptación del tercio de corporaciones– incurriendo, por tanto, en un principio de contradicción frente a la presumible igualdad de oportunidades dictada en las Leyes Fundamentales.11
Este criterio de desigualdad también se detectó en la regulación de las campañas electorales que quedaban establecidas por decreto prohibiéndose la participación de cualquier asociación en el desarrollo de la misma o del escrutinio posterior. La campaña electoral era más bien pobre, debían ser actos públicos y muy controlados, inclusive la propaganda y las cuñas publicitarias. Es por ello que la legislación de la misma obstaculizaba la labor de difusión de los candidatos considerados independientes pues no gozaban del apoyo de sectores en el poder. Además, la lucha electoral fue prácticamente inexistente, aunque eso no quiere decir que, de manera excepcional, se sucediera un encorsetado enfrentamiento y que, en ocasiones, resultase elegido el candidato «no oficial». Ello ocurrió en ciertos momentos del tardofranquismo y resultó clave para entender procesos como el de 1966 o 1976. Este último año fue el de la renovación de los presidentes de las corporaciones tras la nueva ley de 1975 y que, para el caso del Ayuntamiento de Valencia, resultó fundamental, como veremos.
Con estos procesos electorales, el régimen franquista pretendió generar una base social de amplio apoyo y formar una comunidad política de afines participantes en los procesos electorales, algo que no consiguió atendiendo a los bajos índices de participación de todos los procesos. Con nuestro análisis, la caracterización realizada por algunos autores de considerar estos procesos electorales como salida del franquismo para solucionar una carencia, nos parece altamente insuficiente. Estas fórmulas corporativas ya existían durante la dictadura de Primo de Rivera, sobre todo en organizaciones patronales y empresariales para participar activamente en los órganos de representación política inorgánica. En el caso de la dictadura franquista, recurrir a procesos de elección continua supuso una legitimación institucional tanto en el ámbito interno como externo. Por ello, los momentos de estas consultas coincidieron con los de mayor contestación internacional al sistema.12
Pero lo cierto es que la propia evolución del franquismo fue restando legitimidad a estos procesos electorales, algo que se puede detectar en el descenso de la participación electoral en cada uno de los comicios y la escasa presentación de candidaturas ajenas a las consideradas «oficiales». A partir de lo señalado por varios autores, la tendencia general de participación en estos procesos electorales, sobre todo el de ámbito familiar, fue muy inferior al de los referéndums.13 Ello preocupó a las propias autoridades franquistas, sobre todo en la década de los años sesenta, y lo intentaron resolver gracias a la ampliación del sufragio incluyendo a las mujeres casadas, retirando el festivo al día de la votación o directamente ampliando y modernizando las campañas en la prensa, radio o televisión.14
La escasa participación también se debió al complejo marco legal con el que estaba diseñado la propia lógica electoral franquista. Conviene tener en cuenta que el sistema orgánico implantado tras la Guerra Civil contemplaba bases electorales muy diversas en cuanto a su número y su naturaleza, con diferentes tipos de sufragio dependiendo del proceso. El sufragio indirecto fue el más extendido hasta 1967 donde votaban sólo los cabezas de familia, hombres o mujeres, mayores de 21 años residentes en España y que tenían en su domicilio a su cargo otras personas. El sufragio universal sólo fue utilizado en los referendos.
Sirva de ejemplo de todo lo afirmado anteriormente y, de la propia trascendencia de las elecciones municipales para ver las diferentes corrientes de la dictadura, el proceso electoral de 1966 en Madrid y que resultó paradigmático para todo lo que venimos señalando. Ese año, un grupo de aspirantes de inspiración monárquica se presentó a las elecciones en equipo. Liderados por Joaquín Satrústegui, candidato por el distrito de Chamartín,15 su programa electoral resultaba muy atrevido para el contexto político de la época pues cuestionaba el escaso papel dado a los concejales por parte de la Ley de Régimen Especial aplicada a las ciudades de Madrid y Barcelona. Una carta de recomendación electoral publicada por el diario ABC el 17 de noviembre de 1966 tuvo como resultado no deseado la elevada politización de la campaña por parte de la prensa del Movimiento.16
Esta politización fue fundamental para entender la derrota de Satrústegui que perdió los comicios porque no supo crear la imagen pública que el elector esperaba. Tanto es así que, como concluye un estudio sociológico que se realizó de este proceso electoral, en los lugares donde se politizó la práctica del voto, los candidatos independientes obtuvieron mejores resultados. Así lo entendió el propio protagonista que, en una carta publicada por el diario Arriba el 28 de noviembre de 1966, manifestaba su pleno convencimiento que el fracaso electoral se había dado por no saber transmitir que su candidatura era la de un hombre alejado de los cuadros políticos del propio Movimiento.
Junto con el caso de Madrid, tenemos el caso de Barcelona donde, como ha destacado Roque Moreno, en las campañas del tardofranquismo se alcanzaron amplios niveles de discusión no expresamente limitada a temas municipales aunque siempre circunscritas a temas legislativos, institucionales o financieros y nunca ligados a la promoción de la lengua o mostrando una actitud crítica o reformadora con el régimen. Escasos grupos, como cita Solé Tura, avanzaron en críticas al ayuntamiento, la Carta Municipal, la afirmación de un vago catalanismo y la filiación expresa a una ideología política determinada. El estudio de sociología que realizó Tura, uno de los más completos que disponemos de las elecciones de 1973, detectaba la presencia de cuatro grupos de candidatos con unas perspectivas políticas totalmente enfrentadas y divergentes.17
Pese a las campañas que dejaban entrever un proceso destacable de divergencia, lo cierto es que las autoridades del franquismo manipularon los resultados con el objetivo de controlar unos procesos lectorales que tan sólo pretendían dar legitimidad, con mecanismos democráticos, a un régimen dictatorial de partido único. Sin la manipulación se corría el riesgo claro de la pérdida de control de los ayuntamientos y, a partir de 1967 con las elecciones a procuradores en Cortes, la consecuente erosión del poder central desde dentro y el surgimiento a la voz pública de una pluralidad discursiva que podía dañar políticamente al régimen. Esta práctica de manipulación electoral fue una constante y produjo el resultado claro de pérdida de confianza de gran parte del electorado que consideró estos procesos como «mera pantomima». Así, poco a poco, el propio contexto internacional cuestionó las elecciones municipales, afirmando su carácter no democrático y criticando un supuesto aperturismo político que decían representar. Para el caso de la ciudad de Valencia, como señalaremos posteriormente, los resultados de las diferentes elecciones municipales se correspondían a lo demandado por el propio alcalde que configuraba previamente su equipo y, exceptuando alguna situación concreta, utilizó dichos procesos para rodearse de un entorno afín a sus intereses.
Como hemos visto, los propios procesos partían viciados con la selección de candidatos a participar. Todos eran investigados por su pasado político, descartando los que no podían concurrir por haber pertenecido a fuerzas relacionadas con la izquierda republicana. Además, en las grandes ciudades, los candidatos debían hacer frente a los gastos derivados de unas campañas electorales muy caras y tener una vinculación con el partido único probada y respetada. Cuando, a pesar de todos los escollos, llegaba a presentarse una «candidatura independiente», el principal objetivo del sistema franquista era evitar que llegase al día de las elecciones. Los recuentos también podían ser amañados si fuera necesario e incluso forzar políticamente la salida de concejales o de procuradores si disentían con lo que se consideraba «el sentir general». El trabajo que realizó Vidal Beneyto de los procesos electorales de Madrid ya destacaba infinidad de prácticas fraudulentas como: la presencia de delegados gubernativos no contemplados en la ley, control de las mesas electorales, falta de preparación técnica de los componentes de la mesa, ausencia de papeletas de voto independientes, coacción de los indecisos ante la urna o carencias evidentes en la organización material de las elecciones.18
Pero, pese a todo, estos procesos, fundamentales para el período que nos ocupa, nos proporcionan datos sobre las diferentes actitudes políticas de los valencianos o la distribución de corrientes de opinión. Es por ello que en cada período de alcaldía que analizaremos mostraremos especial interés hacía los procesos electorales de: 1960, 1963, 1966, 1970, 1971, 1973 y, con matices, 1976.
El municipio, junto con la familia y el sindicato, suponía, como vemos, uno de los pilares de la democracia orgánica propugnada desde el organicismo político de la dictadura. Es por ello que su gestión y organización fue una de las preocupaciones fundamentales y, a su vez, generó una serie de problemas sociales y políticos que afectaban a la mayoría de municipios peninsulares, especialmente los de las grandes ciudades. Estas dificultades fueron en aumento una vez el régimen llegaba a su fase final, especialmente en el tardofranquismo, y se codificaron en las siguientes: la representatividad y participación, el urbanismo y el regionalismo. Para intentar hacer frente a estos problemas, formar una élite administrativa y reflexionar sobre los asuntos de gestión, el régimen previó una serie de instituciones o recursos determinados.
Por ello, desde la instauración de la dictadura se decidió impulsar varias instituciones o servicios destinados al asesoramiento para la búsqueda de soluciones a los problemas que podían generarse en la política municipal. Así, en primer lugar, se creó el Instituto de Estudios de Administración Local en 1940 que se complementó con el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios en 1958. Ambos institutos reflexionaron sobre los problemas municipales que, a tenor de la dictadura, sufrían los municipios españoles y la manera de solventarlos.
A la tarea de ambos centros se sumó, desde 1960, la iniciativa más importante de reflexión sobre las problemáticas de gestión de los municipios en el franquismo: los cursos «Problemas políticos de la vida local».19 Esta iniciativa, impulsada por Fernando Herrero Tejedor cuando ocupaba la Delegación Nacional de Provincias del Movimiento Nacional y celebrada anualmente en Peñíscola (Castellón), supuso una enumeración de las principales preocupaciones de gestión que tenía el régimen con respecto a las diferentes ciudades.20
¿Cuáles eran los problemas analizados en Peñíscola? Durante las primeras ediciones de los cursos –hasta prácticamente los años setenta– los temas tratados fueron desde la evolución histórica de los entes locales, la orientación política general de la vida local, clases y estructuras políticas de los municipios, las relaciones de las entidades locales o el futuro de las mismas. Así, aparecieron referencias a términos como regionalismo o región, prácticamente excluidos de la retórica oficial; o histórica fue la ponencia de García de Enterría en la primera edición: «Administración periférica del Estado y administración local: problemas de articulación», donde realizó una exposición de la estructura local, criticando el centralismo aplicado por el Estado que realizaba, en su opinión, una absorción completa de las actividades municipales. A estos temas se añadieron otros, no menos novedosos a principios de los años sesenta, como la situación de la juventud española o el cuidado del medio ambiente.
En esta línea de renovación que supusieron los temas tratados, especialmente el regionalismo, destaca también la presencia, en la III Edición de los cursos, del Delegado Nacional de Prensa, Propaganda y Radio del Movimiento, José María del Moral, con su conferencia «Perspectivas de un nuevo regionalismo». Una ponencia sobre el tema regional donde, como ya bien afirmaba, estábamos ante un aspecto «delicado, espinoso y polémico» pero que había que abordarlo dado que «se encontraba en el mismo meollo de la problemática económica, social y política de nuestro tiempo». En la ponencia se destacaba la apuesta por un regionalismo funcional y se consideraba al «separatismo» como «patología social». Estos «nacionalismos separatistas» habían sido motivados, según el ponente, por el «absolutismo borbónico del siglo XVIII, con un centralismo absorbente y desmedulador (sic)».
A estos problemas empezarán a incorporarse otros de diferente calado como el análisis de la representatividad municipal. Aquí debemos destacar la ponencia de José María Boquera Oliver en la V edición de los cursos que planteaba sus ideas para mejorar la representatividad del pueblo en las instancias municipales, constatando que se estaba perdiendo en la mayoría de municipios. Las elecciones por tercios no tenían el valor que merecían: «Una de las causas de retroceso de la democracia municipal pudiera ser, a nuestro entender, el actual sistema de representación en esta esfera administrativa». Por ello, analizaba el sistema representativo municipal para plantear una serie de cambios a introducir para detener la deficiencia planteada. Así, como idea novedosa proponía una democracia auténtica en el ámbito municipal, donde todos los vecinos con capacidad civil tuvieran la posibilidad de consentir y participar en el poder del ayuntamiento. Esto supondría, efectivamente, la instauración de la democracia inorgánica en los municipios, algo que el autor intentaba demostrar como conveniente y necesario para superar muchos de los problemas locales.
Como vemos, el análisis de las ponencias y conclusiones de Peñíscola nos permite comprender las preocupaciones de los asistentes sobre determinados temas de la política municipal. Si bien es cierto que los asuntos de debate, como hemos señalado, eran a propuesta de la Delegación Nacional de Provincias, la labor reformista de los impulsores del congreso se hizo patente en la novedad de planteamiento de dichas conclusiones a la discusión de los seminarios. Las cuatro problemáticas trabajadas y detectadas en estos conectaban claramente con las preocupaciones de las ponencias y fueron: la representatividad y participación, el urbanismo o el regionalismo.