Становление домашнего самоуправления Гренландии во второй половине ХХ – начале ХХІ вв. Историко-правовое исследование

1.1. Создание и развитие представительских структур в Гренландии (вторая половина ХІХ – начало ХХ вв.)

История организации представительной власти в Гренландии достаточно сложна, неоднозначна и насыщенна.

Первоначально процесс ее образования был обусловлен такими факторами: 1) развитием колониального управления Гренландии Данией; 2) спецификой, вызванной малонаселённостью острова; 3) уровнем политического и экономического развития местного населения.

Гренландия всегда имела очень низкую плотность населения, которое в основном проживало (и проживает) в наиболее удобных местах для охоты и рыболовства, а также для взаимодействия с внешним миром на побережье острова. Именно в таких местах в XVIII – первой половине XIX в. была создана сеть торговых пунктов, в которых происходил процесс взаимодействия местного населения с датскими моряками, торговцами, священниками, представителями органов власти[1].

Важнейшим и монопольным органом на острове была «Royal Greenlandic Trade» (KGH) – датская государственная торговая компания, которая в период с 1776 по 1950 год имела эксклюзивные права на торговлю с Гренландией. Ее руководство на местах (инспекторы и управляющие) являлось основным представителем государственной власти.

Однако данный процесс со стороны государства был слабо организован, что не устраивало значительную часть лиц, заинтересованных в развитии Гренландии. «В 1856 году Х. Дж. Ринк, Сэмюэл Кляйншмидт, Карл Янссен и Дж. Ф. Т. Линдорф составили и подписали «Скромное предложение Министерству внутренних дел о создании своего рода попечительского совета в колониях в Гренландии для управления общими делами туземцев» и особенно их поддержка материалами для улучшения домов, инструментами для ловли рыбы, едой во время болезней и голода и т. д.»[2].

Очевидно, следует указать, что в первой половине XIX в. происходил процесс активного изучения Гренландии, ее населения, языка, культуры, зарождалась система начального образования. В 1847 и 1848 гг. открываются духовные семинарии[3].

В своем предложении о попечительских советах авторы указывали, что:

«Ad б. Должны быть созданы институты, похожие на то, что в цивилизованных обществах называется муниципальными советами. Только учреждение, имеющее прочную связь с местом и людьми, иметь дом в этом районе, может обладать необходимыми местными и личными знаниями для достаточно справедливого и равного распределения помощи.

Ad c. Среди гренландцев значительно увеличился объем информации. Было уважение к европейцам, и не в последнюю очередь к тем, кто осуществлял уход, и это можно было использовать для содействия сплоченности и единству в таком совете. Гренландцам не хватает зрелости и интереса для общего дела. Им просто не хватает определенных целей, пробуждающих и направляющих сил. Подотчетность существует среди катехизаторов и туземцев, управляющих меньшими торговыми факториями. Вevarelse af Groland som dansk Biland.

Ad d. Необходимо пригласить для совета самых опытных и уважаемых приобретателей из отдаленных мест. Таким образом, вы будете поощрять и превосходить их, а также получите необходимую информацию об условиях в различных местах. Тем самым возникнет и некий гражданский порядок, где самому способному, служащему обществу, будет отведено свое место, а тому, кто растрачивает свои силы, – свое.

Ad е. Своеобразные занятия населения требуют, чтобы оно жило широко разбросано. Таким образом, несмотря на все усилия руководителя колонии, поддержку получают не самые нуждающиеся, а только те, о ком он может не заметить или получить достоверную информацию. Из населения, некоторые из них могут ежедневно ходить к заведующему колонией, некоторые живут далеко, а некоторые полностью отрезаны от него. Поддержка, оказываемая управляющим колонией, легко принимает характер попрошайничества и порождает нищету и деморализацию. Те, кто сохранил больше чувства чести и не хочет попрошайничать, и те, кто живет в отдаленных районах, неизвестны начальнику колонии, и в случае нужды и несчастных случаев это может привести к несчастным случаям (голоду)…»[4].

Указывая и на то, что разрушение традиционного образа жизни создало неравные условия для местного населения, которое нуждалось в медицинской и социальной помощи, улучшении системы образования, необходимые меры предлагалось реализовать за счет части средств от упоминаемой Королевской гренландской торговли.

К письму авторы приложили свое видение (проект) предлагаемого ими органа. Он, в частности, предполагал создание Попечительского совета в большинстве торговых районах. Каждый Совет должен был состоять из двух категорий лиц:

1) назначаемые постоянные должностные лица: управляющий колонией, миссионер, главный катехизатор округа, врач и представитель Гернхутов в Южной инспекции. Управляющий колонией должен был исполнять роль председателя, а миссионер – бухгалтера;

2) избранные их своей среды представители местного населения (старше 30 лет, охотники, финансово и экономически независимые).

Лиц второй категории следовало назначать окружными суперинтендатами и сменяться они должны были посредством выборов каждые 3 года.

Основная задача доверительного управляющего – справедливое распределение государственной поддержки местному населению[5].

Было много и иных предложений о функциях и правах будущего органа, которые прошли длительное обсуждение в Дании[6]. Лишь после этого была «выдана доверенность сроком на два года ориентировочно на реализацию предложенного Попечительского совета в Южной инспекции. Так, в августе 1857 г. Инспекция может издать временное постановление об учреждении Попечительских советов в Южной Гренландии, «что находится в точном соответствии с руководящими принципами, предложенными в мае 1856 г.».[7]

В 1857 г. учреждаются 4 опеки (Юлианехаб, Фредерикшаб, Фискенессет и Годтхаб), а в 1858 г. создаются еще два округа (Суккертоппен и Гольстейнсборг). Как и планировалось, они состояли из датских чиновников и ряда членов, избранных гренландцами, обычно наиболее уважаемых жителей. В их задачу входило, в частности, оказание помощи бедным в приобретении рыболовных снастей и действие в качестве своего рода суда первой инстанции. Именно данные органы стали началом ограниченного местного самоуправления в Гренландии[8].

Тем не менее, первые два года данные органы действовали «в виде опыта», и лишь после длительного обсуждения в коридорах власти результатом этих решений министерства стало то, что 2 мая 1862 г. составлено «Временное положение о Гренландском фонде и Попечительском совете Инспекции Южной Гренландии». Однако, как нам представляется, это не был единый документ, а лишь общие направления регулирования данных вопросов.

Так, к примеру, архивные фонды Арктического института содержат различные циркуляры, положения и объявления, относящиеся к попечительским советам Северной и Южной Гренландии. Среди них можно отметить «Циркуляр директорам школ Южной и Северной Гренландии от инспектора» 1862 г.; «Временные положения о Гренландском фонде и Попечительских советах Гренландии» МВД 1872 г. (они вышли как самостоятельное издание)[9]; «Временные положения о Гренландском фонде и попечителях в Гренландии от 31 января 1872 г. с изменениями от 21 апреля 1881 г. § 10, 11 и 12»; «Положения, касающиеся попечительских советов, 1884 г.»; «Временные положения о Гренландском фонде и попечительских советах Инспекций Северной Гренландии» 1863 г.; «Циркуляр для попечителей Северной Гренландии от инспектора Крарупа Смита» 1868 г.; «Временные правила для попечителей в Южной Гренландии» 1860 г.; «Временные положения о земельных деньгах и попечителях в южной части страны» 7 мая 1862 г., и «Временные положения о казначействе и попечителях Гренландии в Инспекции Южной Гренландии» 1862 г.; «Уведомления о попечителях в Южной Гренландии в 1866–67, 1868–70 и 1871–72 годах»[10].

Издание «Временные положения в Южной Гренландии» в 1862 г. и в соответствующий документ в отношении Северной Гренландии 1863 г. однозначно говорит о том, что, пусть и в деталях, но всё же, как сами документы, так и положение попечителей и инспекций в этих регионах несколько отличались между собой.

Так, к примеру, как указывают исследователи данной проблемы: «1) доходы 2) состав Попечительского совета и порядок дел 3) об использовании средств фонда колонии и 4) об осуществлении правосудия. В Северной Гренландии инспектор должен выбрать председателя, тогда как в Южной Гренландии предусмотрено, что председателем является священник, а бухгалтером – управляющий колонией»[11].

В начале свой работы попечительским советам (в 1862 г. в Южной и в 1863 г. в Северной Гренландии) пришлось соотносить свои действия с важнейшим государственным органом Дании в Гренландии – датская государственная торговая компания. Советы и их представители достаточно быстро стали высказываться о том, что Королевская гренландская торговля занимала чрезмерно доминирующее положение, не подвергаясь при этом никакому парламентскому контролю.

KGH напрямую подчинялась Министерству финансов Дании, и датский парламент не принимал в этом никакого политического участия, кроме позиции по ежегодным финансовым актам, в которых фигурировала Гренландия.

Следует указать, что с 1776 г. Королевская гренландская торговля (KGH) взяла на себя управление монопольной торговлей в датских колониях в Гренландии. Создав широкую торговую сеть данный государственный орган единолично руководил экономикой Гренландии, устанавливая закупочные цены как на приобретаемые у местного населения товары, так и на продаваемые ему. Такая монополия прикрывалась заботой об ограждении туземцев от влияния внешнего мира. Однако, постепенно, именно при колониях и торговых точках KGH были созданы не только фактории, но и появились первые церкви, школы, а отдельные представители администрации KGH на местах вели широкую образовательную и иную деятельность. В тоже время, введение попечительских советов в Южной и Северной Гренландии посягало на монополию KGH, т. к. именно из вырученных ей средств финансировались данные органы и их деятельность, а сами попечительские советы были базой для будущего самостоятельного муниципального самоуправления в Гренландии, независимого от Торговой администрации и миссии.

Опекунский совет оказывал немалое влияние на условия жизни населения. По мере того как население становилось все более независимым и освобождалось от нищеты прежних времен, создавалась правовая система с полицией и судом. В тоже время, доминирующее положение KGH все же оставалось и ограничивало экономические и политические права населения.

В контексте изучения эволюции права Гренландии, следует упомянуть изданную в 1860-х годах Кляйншмидтом так называемую «Гренландскую конституцию» (всего 20 положений)[12]. Это был свод основных правил поведения в гренландском обществе, формально, никем не установленных. Однако, с учетом повышения уровня грамотности гренландцев, наличие такого свода, не навязываемого государством, церковью или кем-либо еще, было крайне важным для самоидентификации малочисленного населения огромного острова.

Огромная роль в становлении гренландских органов местного самоуправления принадлежит такому видному деятелю как Хинрих Йоханнес Ринк. Будучи одним из инициаторов создания попечительских советов, в 1871 г. он занял пост директора KGH. Уже в следующем году по его предложению были опубликованы пересмотренные «Предварительные положения», которые согласованы и применимы как к Южной, так и Северной Гренландии.

Одним из наиболее существенных изменений в положениях является то, что священник должен быть председателем, с менеджером колонии в качестве бухгалтера, и что критерии для должности суперинтенданта расширены от «опытного рыболова» до «кто либо все еще является опытным рыболовом на байдарках, либо в любом случае был им и сдался только из-за физической слабости ловить рыбу» (§ 5)»[13].

В 1877 г. Ринк издал книгу, в которой критиковал систему управления Гренландией[14], назвав аппарат управления слишком дорогим и надуманным. Очевидно, под влиянием этой точки зрения создана «Комиссия по Делам Гренландии». Важнейшей причиной ее создания стала идея о том, что дела гренландцев не должны решаться в коммерческом учреждении.

Однако в 1893 г. комиссия была ликвидирована, а ее функции перешли попечительскому совету, решения которого согласовывались с находящимися в Гренландии госслужащими. Таким образом, многолетние попытки отделить управление Гренландии от KGH, несмотря на явное и признаваемое противоречие интересов этих двух органов, во второй половине XIX в. оказались безуспешными[15].

Реальные изменения в управлении Гренландией можно увидеть только в связи с усилением в политике Дании роли левых сил в 1901 г., что привело к принятию закона «Об управлении в Гренландии» 1908 г., когда торговля и администрация разделяются, а попечительские советы заменяются советом по трудоустройству и муниципальным советом.

Подготовка к реорганизации управления Гренландии началась в 1904 г. «Основанием для этого заявления является то, что Карл Райберг (1859–1929), занявший пост директора KGH в 1902 г., в 1903 г. предложил Министерству внутренних дел пересмотреть правила опеки. План заключался в том, чтобы попечительские советы должны были быть немедленно уведомлены об этом и что в следующем году им будет представлено предложение на их рассмотрение».

Разработка предложений заняла несколько лет. Суть новых правил состояла в том, что предлагалось увеличить численный состав гренландцев в попечительском совете, оставив контроль их деятельности, а за счетами должен был следить управляющий колонией. Инспекторы должны были продолжать оставаться ближайшими руководителями попечительского совета, следить за неукоснительным соблюдением предписанных положений и преследовать возможные правонарушения в отношении использование средств.

Это был незначительный шаг вперед, т. к. сам инспектор оставался служащим королевской гренландской торговли[16].

Различные споры продолжали несколько лет, т. к. мнения заинтересованных сторон слишком расходились в самых различных вопросах.

Принятие 27 мая 1908 г. закона «Об управлении колониями в Гренландии»[17] привело к тому, что торговля и администрация разделялись, попечительские советы упразднялись и вместо них создавались 62 муниципалитета и 2 национальных совета (Южной Гренландии и Северной Гренландии), членами которых должны были быть гренландцы.

Закон, отделяющий администрацию от KGH, был передан вновь созданной «Администрации» и единогласно принят как в Фолькетинге, так и в парламенте графства. В 1911 г. в каждой из двух провинций, Северной и Южной Гренландии, был создан Национальный совет.

Таблица № 1. Распределение членов национального совета по профессиям в 1911–1923 гг.

«Это первый случай, когда представители всего населения от Нордре-Стремфьорда до Кап-Фарвеля собрались вместе, чтобы обсудить общие для всего региона вопросы. Поэтому сегодняшний день является знаменательным в истории Гренландии. Я надеюсь, что он станет началом развития и экономического прогресса для населения, и что новый социальный институт – Национальный совет – будет способствовать развитию чувства общности в этой стране, чтобы население осознало, что личного мастерства не всегда достаточно, но и объединиться в единство для общего труда, если человек хочет надеяться на счастливое будущее Гренландии»[18].

Этими словами председатель Оле Бендиксен приветствовал членов Национального совета, когда 7 августа 1911 г. состоялось первое заседание Южногренландского национального совета в большом зале Godthеbs Bogtrykkeri, где, кроме инспекторов, присутствовали представители 11-ти округов Национального совета, а именно: 1-й округ представлял Йосва Клейст, Фредериксдаль; 2-й – Йенс Хансен, Нанорталик; 3-й – Герхардт Хансен, Сидпрёвен; 4-й – Йоханнес Йозеф-сен, Юлианехаб; 5-й – Отто Эгеде, Нарссак; 6-й – Якоб Хегелунд, Фредериксхааб; 7-й – главный архитектор Ханс Мотцфельдт, Фискенессет; 8-й – фотограф Джон Мёллер, Годтхааб; 9-й – Натан Либерт, Суккертоппен; 10-й – Петер Розинг, Кангааамиут; 11-й – Карл Сивертсен, Холстенсборг[19].

На повестке дня Национального совета Южной Гренландии стоял весьма важный для местного населения вопрос: «Презентация и обсуждение отчета о кредитах и грантах на строительство новых домов». Этот вопрос был рассмотрен после обеденного перерыва в первый день заседания, которое продолжалось в течение всего следующего дня и еще несколько часов в третий день заседания.

Собрание было не удовлетворено тем, что Гренландское общество рекомендовало Министерству запросить у Парламента ассигнования в размере всего 3 тыс. датских крон на строительные займы и гранты. Эта сумма должна была быть поделена между Северной и Южной Гренландией, оставив только 1 500 датских крон для каждой части страны.

Было подсчитано, что на эту сумму в каждом регионе можно построить 6–7 домов. В связи с этим Национальный совет по предложению инспектора рекомендовал министерству внутренних дел подать заявку на выделение парламентом Дании ассигнований на три года в размере 2 000 датских крон ежегодно для южной части страны в ходе текущей парламентской сессии.

На заседании сложно обсуждались вопросы о том, как должны погашаться кредиты и какие меры безопасности должны быть приняты. Кроме того, совет обсудил детали строительства домов. Инспектор нашел неудачной укладку кровельных плит на клинкер и высказался за использование рубероида, а два члена совета выразили недоверие по поводу требования о наличии цинкового ведра с крышкой для каждого дома.

В общей сложности Национальный совет Южной Гренландии должен был рассмотреть 10 пунктов. Кроме вопросов строительства, рассматривались такие вопросы как, утверждение списков избирателей, отчет об использовании общего фонда до созыва Национального совета, согласование ассигнований в соответствии с королевским указом, распределение выданных Министерством внутренних дел сетей ангмагсат и правил их использования, представление предложения об эксперименте по разведению лисиц в Годтхобе и размещение моторного судна для охоты на моржей в проливе Дейвиса, обсуждение изменений правил избирательного права и права быть избранным, новых правил распределения репараций и предложений по назначению алиментов.

14 августа в гостевом доме в Эгедесминде состоялось первое заседание ландсраада Северной Гренландии. Его открыл Йенс Даугаард-Йенсен. Всего Совет земель Северной Гренландии рассмотрел 22 вопроса повестки дня, из которых необходимо упомянуть: переговоры об установлении правил выплаты алиментов на детей, рожденных в браке; о создании ссудного фонда для приобретения и обновления домов и орудий труда; о едином сборе пособия по безработице; об установлении правил страхования от несчастных случаев для лиц, состоящих на службе в торговле и администрации; о предоставлении строительных ссуд и строительных грантов на строительство новых зданий и перестройку гренландских домов; об установлении правил, касающихся избирательного права и права быть избранным в муниципальные советы; заявка китобойных компаний с Фарерских островов на китобойный промысле в водах Гренландии.

Заявка двух фарерских китобойных компаний на получение лицензии на ведение китобойного промысла со стационарной станцией в Гренландии была встречена Национальным советом с большой критикой. Компания планировала вести китобойный промысел как минимум пятью судами, и это число должно было увеличиться в будущем.

Считалось, что движение вдоль побережья «крайне вредно для улова гренландцев, так как их суда, курсирующие туда-сюда, будут отпугивать тюленьих собак». Поэтому, несмотря на хорошие перспективы получения доходов, Национальный совет единогласно решил не одобрять заявку.

Национальный совет Северной Гренландии также рассмотрел вопросы о возможных компенсациях отдельным охотникам в связи с потоплением лодки, о помощи желающим приобрести ружье, построить дом, предположив какие премии могли бы быть присуждены из общего фонда на «хозяйство» и «домоводство и бережливость».

После четырех дней заседание Национального совета Северной Гренландии завершилось 17 августа 1911 г. в 18.00.

Национальные советы собирались раз в год для обсуждения вопросов, касающихся их части страны, и для внесения предложений в правительство Дании, но без полномочий по принятию решений как таковых. Это могли быть вопросы, переданные правительством в национальные советы, или вопросы, которые члены совета могли поднять сами.

Национальные советы также высказывали свое мнение по поводу использования региональной казны и всего общего фонда Гренландии. Инспектор являлся председателем Национальных советов, но без права голоса, а в остальном датчане были исключены из участия в работе Национальных советов.

Члены Национальных советов избирались на шестилетний срок в специальных округах муниципальными советниками Гренландии. И именно такая конструкция обусловливала большую текучесть кадров на каждых новых выборах.