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4. Zusammenfassung
119
–Die allgemeinen Verwaltungskompetenzen von Bund und Ländern sind im Wesentlichen in Art. 83 ff. GG (Vollzug von Bundesrecht durch die Länder) und in Art. 91a ff. GG (v. a. Gemeinschaftsaufgaben) geregelt. Die Zuständigkeit der Länder zum Vollzug von Landesrecht ergibt sich bereits aus Art. 30 GG. Für den Bereich der Finanzverwaltung werden diese Bestimmungen durch Art. 108 GG ergänzt, der eine Spezialregelung gegenüber den allgemeinen Bestimmungen darstellt.–Gegenstand der Bundesfinanzverwaltung ist v. a. die Verwaltung der in Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Zölle, bundesgesetzlich geregelten Verbrauchsteuern und der Kraftfahrzeugsteuer.–Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG weist den Ländern generalklauselartig die Verwaltungszuständigkeit für alle „übrigen Steuern“ zu: Dabei kommt es weder darauf an, ob die Steuer auf einer bundes- oder landesgesetzlichen Regelung beruht, noch darauf, wem die erzielten Steuererträge zustehen.
V. Ausgabenzuständigkeit
1. Konnexitätsgrundsatz
120
Bereits in der Weimarer Republik war es gängige Staatspraxis, dass das Reich den Ländern Finanzmittel für die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben anbot, sich dabei aber gleichzeitig ein Mitentscheidungsrecht über die Verwendung der Haushaltsmittel vorbehielt. Auf diese Weise sicherte sich das Reich Einfluss auf die Wahrnehmung von Aufgaben, die eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fiel. Technisch sprach man von der „Fondswirtschaft“ oder der „Fondsverwaltung des Reichs“. Politisch handelte es sich indes um nichts anderes als „Machtausübung durch Geld“[29]. Auch unter der Geltung des Grundgesetzes hat der Bund des Öfteren von diesem Instrument Gebrauch gemacht. Namentlich schwache oder in finanziellen Schwierigkeiten befindliche Länder fanden sich bereit, Geldleistungen des Bundes entgegenzunehmen und dem an sich unzuständigen Bund im Gegenzug politische Mitgestaltungsrechte einzuräumen.
121
Durch diese Praxis hatte sich in der Bundesrepublik Deutschland bis Ende der 1960er-Jahre eine ausgedehnte Finanzierung von Länderaufgaben durch den Bund eingebürgert. Die damit einhergehende schleichende Aushöhlung der Autonomie der Länder implizierte zugleich eine Aushöhlung des in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegten Bundesstaatsprinzips. Das BVerfG formulierte dies in seiner Entscheidung vom 4. März 1975[30] prägnant so:
„Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben […] schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder.“
122
Um die Entscheidungsfreiheit der Länder bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben zu gewährleisten, wurde deshalb durch die Finanzreform von 1969 eine neue Vorschrift in Gestalt des Art. 104a in das Grundgesetz eingefügt und darin ausdrücklich bestimmt, in welchen Fällen der Bund und in welchen Fällen die Länder Ausgaben vornehmen müssen und dürfen.
123
Nach der in Art. 104a Abs. 1 GG enthaltenen Bestimmung tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Hiernach folgt die Ausgabenzuständigkeit grundsätzlich der Aufgabenzuständigkeit: Im Verhältnis von Bund und Ländern wird jeweils der Gebietskörperschaft die Verantwortung für die Finanzierung einer Aufgabe zugewiesen, die auch für die Wahrnehmung der Aufgabe verantwortlich ist. Dieser Grundsatz wird Konnexitätsgrundsatz genannt (Abb. 12).
Abb. 12: Konnexitätsgrundsatz.
124
Die zentrale Frage ist, was unter dem Begriff der „Aufgaben“ in Art. 104a Abs. 1 GG zu verstehen ist. Genauer: Die Wahrnehmung welcher staatlichen Funktion in Bezug auf eine bestimmte Aufgabe soll für die Finanzierungsverantwortung maßgeblich sein? Das Grundgesetz lässt im Hinblick auf bestimmte Sachaufgaben die Zuständigkeiten für die Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG) und für die Vollziehung der Gesetze (Art. 83 ff. GG) auseinanderfallen. In der Konsequenz konkurrieren bei der Konkretisierung des Aufgabenbegriffs zwei verschiedene Ansätze:
1.Das Prinzip der Verwaltungsverantwortung oder Vollzugskausalität knüpft für die Ausgabenlast an die Ausübung der Verwaltungszuständigkeit an.2.Das Prinzip der Verursacherverantwortung oder Gesetzeskausalität will auf die Wahrnehmung der zugrunde liegenden Gesetzgebungsaufgabe abstellen.
125
Die überwiegende Meinung geht hier mit der Rechtsprechung des BVerfG von der Maßgeblichkeit der Verwaltungsverantwortung für die finanzielle Lastenverteilung im Bund-Länder-Verhältnis aus.
Wichtig
Entscheidend für die Finanzierungsverantwortung ist damit, wer das Gesetz ausführt, und nicht, wer das Gesetz erlässt.
126
Das folgt zwar noch nicht ohne Weiteres aus dem Wortlaut des Art. 104a Abs. 1 GG, der insoweit mehrdeutig ist. Letztlich ausschlaggebend ist die Erkenntnis, dass die Ausgaben – formell betrachtet – erst mit der Vollziehung der Gesetze entstehen und – materiell gesehen – auf dieser Ebene die eigentlichen Lenkungs- und Steuerungsmöglichkeiten und folglich auch Finanzierungsspielräume liegen.
127
Das Konnexitätsprinzip beinhaltet das
–Gebot, die im Rahmen der jeweiligen Wahrnehmungszuständigkeit anfallenden Ausgaben selbst zu tragen, und das–Verbot, Aufgaben fremder Verwaltungsträger zu finanzieren.
128
Insbesondere dem Bund ist es damit untersagt, Aufgaben zu finanzieren, die in die Verantwortung der Länder fallen, wenn er dazu nicht von der Verfassung besonders ermächtigt wird. Dieser Grundsatz der gesonderten Ausgabenlast bedingt ein Verbot der Mischfinanzierung, das allerdings von zahlreichen Ausnahmen durchbrochen ist.[31]
2. Zusammenfassung
129
–Als Grundsatz der föderalen Finanzierungsverantwortung normiert Art. 104a Abs. 1 GG, dass die Ausgabenzuständigkeit der Aufgabenzuständigkeit folgt (Konnexitätsprinzip). Das bedeutet, dass keine Gebietskörperschaft Vorhaben außerhalb ihrer eigenen Aufgabenzuständigkeit finanzieren darf. Innerhalb ihrer Aufgabenzuständigkeit besteht für die Gebietskörperschaften sowohl eine Finanzierungsbefugnis als auch eine Finanzierungspflicht.–Die Finanzierungslast im jeweiligen Sachbereich richtet sich danach, wer Träger der Verwaltungskompetenz nach Art. 83 ff. GG ist. Keine Rolle spielt hingegen, wer als Gesetzgeber im Sinne der Art. 70 ff. GG tatsächlicher Veranlasser der finanziellen Aufwendungen ist.
VI. Haushaltsautonomie von Bund und Ländern
1. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit
130
Art. 109 Abs. 1 GG
„Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.“
131
Die in Art. 109 Abs. 1 GG enthaltene Forderung konkretisiert das Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG für die staatliche Haushaltswirtschaft. Selbstständigkeit und Unabhängigkeit im Sinne von Art. 109 Abs. 1 GG verbieten eine gemeinsame Haushaltsführung von Bund und Ländern und eine Haushaltskontrolle der Länder durch den Bund oder der Länder untereinander. Bund und Länder handeln damit eigenverantwortlich bei der Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft. Ihnen steht von Verfassungs wegen eine Haushaltsautonomie zu.
2. Ausnahmen vom Grundsatz der Haushaltsautonomie
132
Aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG folgt ebenfalls ein Gebot der Bundestreue oder des bundesfreundlichen Verhaltens, nach dem sowohl der Bund als auch jedes Land zur gegenseitigen Rücksichtnahme und zum Zusammenwirken verpflichtet sind. Ein wesentliches Element des Gebots der Bundestreue ist das bündische Einstehen füreinander. Insbesondere dürfen weder Bund noch Länder ohne Rücksicht auf die Interessen des Gesamtstaates handeln. Im Bereich der Haushaltswirtschaft wird die Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern deshalb durch zahlreiche Vorschriften eingeschränkt, um eine vollständige Haushaltstrennung zu vermeiden und die Gesamtverantwortlichkeit für ganz Deutschland zu stärken (Abb. 13).
133
Zu nennen sind namentlich die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Ländern,
–die Vorgaben des europäischen Unionsrechts zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin zu erfüllen (Art. 109 Abs. 2 Var. 1 GG),–die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Rahmen der Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen (Art. 109 Abs. 2 Var. 2 GG),–ihre Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG) und–ihr Haushaltsrecht nach gemeinsam geltenden Grundsätzen zu regeln (Art. 109 Abs. 4 GG).
Abb. 13: Haushaltsautonomie von Bund und Ländern.
3. Zusammenfassung
134
–Gemäß Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander. Die sog. Haushaltsautonomie konkretisiert das Bundesstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG.–Die Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern wird begrenzt durch ihre Gesamtverantwortlichkeit für die Bundesrepublik Deutschland. Das Gebot zur Bundestreue findet seinen Niederschlag in den Vorschriften über die Haushaltsdisziplin in Art. 109 Abs. 2 und 3 GG sowie die Pflicht zur Aufstellung gemeinsam geltender Grundsätze für die Haushaltswirtschaft in Art. 109 Abs. 4 GG.
[10] BVerfGE 92, 91 (113) – Feuerwehrabgabe.[11] OVG Münster, NVwZ 1984, 391.[12] BVerfGE 55, 274.[13] BVerwGE 45, 1.[14] BVerfGE 124, 235.[15] BVerwGE 72, 212.[16] BVerfGE 91, 186.[17] BVerfGE 98, 83.[18] BVerfGE 122, 316.[19] Zitiert nach Ullmann, Der deutsche Steuerstaat, 2005, S. 74.[20] ABl. EG L 136, S. 17.[21] BVerfG, Beschl. v. 10.3.2013 – 2 BvR 2121/11, juris: Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.[22] ABl. EG L 299, S. 1.[23] BVerfGE 93, 121.[24] BVerfGE 8, 260 (269).[25] BVerfGE 148, 147.[26] Henneke, Öffentliches Finanzwesen, 2. Aufl. 2000, Rn. 673.[27] BVerfGE 65, 325 (349).[28] Heun/Thiele, in: Dreier, GG, Bd. III, 3. Aufl. 2018, Art. 108 Rn. 16.[29] Vogel, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 1. Aufl. 1990, § 87 Rn. 20.[30] BVerfGE 39, 96 (107).[31] Vgl. etwa Art. 104a Abs. 2 ff., Art. 104b bis Art. 104d sowie Art. 91a bis Art. 91e GG.
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