История государственного управления в России

© Петр Савельев, 2023

ISBN 978-5-0060-3293-4

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

САВЕЛЬЕВ П.И.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Курс истории государственного управления в России, представленный в настоящем издании, является базовым для подготовки специалистов государственного и муниципального управления в нашей стране. В разное время он читался автором этих строк для студентов, магистрантов и аспирантов ряда самарских вузов – Самарского государственного университета, Самарского муниципального института управления, Института управленческих технологий и аграрного рынка Самарской государственной сельскохозяйственной академии. Тогда, в 90-е годы прошлого столетия, которые сегодня всё чаще именуют «лихими», развернулась схватка за умы и сердца молодого поколения, школьников и студентов. Причем либерально-глобалистские тенденции в объяснении картины мира владели инициативой и были весьма привлекательны. Новомодным и чрезвычайно популярным явлением стало менеджмент-образование. В его структуре было отведено место и скроенной по американским лекалам специальности «государственное и муниципальное управление». Единственной дисциплиной в рамках этой специальности, оставлявшей некоторую возможность формирования в студенческой аудитории государственно-патриотической позиции, оказался курс Истории государственного управления в России…

Большинство моих учеников, прослушавших этот курс в различных вариациях, уже состоявшиеся управленцы, трудятся в структурах государственной и муниципальной власти страны и региона, в управленческом аппарате образовательных учреждений, предприятий и организаций. Некоторые из них основали и успешно развивают свое дело. Судя по их жизненной позиции и патриотическому умонастроению можно сказать, что этот курс свою задачу выполнил.

Более четверти века назад, когда я начинал его разрабатывать, будучи профессором Самарского госуниверситета, в стране отсутствовали учебники, а сам курс считался инновационным. Ценным подспорьем могли послужить учебники по истории государства и права – традиционной дисциплины в рамках специальности «юриспруденция». Сильной стороной этой дисциплины была глубокая и подробная проработка истории права, его системы и форм. Однако при этом утрачивалась логика общеисторического процесса, а государство рассматривалось как правовой институт, без связи с общими тенденциями народной жизни, цивилизационными и социально-экономическими процессами, развитием государственной идеологии и др. Между тем, управленческая деятельность не может изучаться в отрыве от реальных жизненных процессов, от живой ткани истории.

Иной подход, близкий к истории государственного управления, реализован в курсе истории государственных учреждений в России, который традиционно читался для историков-архивистов. Учебные пособия Н.П.Ерошкина (История государственных учреждений дореволюционной России. – М., 1983) и Т.П.Коржихиной (Советское государство и его учреждения. – М., 1994) – непревзойденные образцы изложения этого курса. Однако для истории государственного управления они могут служить лишь ценным справочником для характеристики структуры государственного аппарата, то есть механизма, через который осуществлялась управленческая деятельность.

Ни институты права, ни институты государственного аппарата не дают еще полной картины государственного управления. Задача намного сложнее и многограннее. Государственное управление – это реализация народного представления о государственности в определенной форме государства, государственной власти. На этом основана легитимность последней, за исключением оккупационного режима, естественно. Изложение истории зарождения и развития русской государственности – такова задача настоящего курса.

Чтобы охарактеризовать национальную государственность, необходимо учесть историю государствообразующего народа. Русский народ, веками созидавший величайшую в мире империю и заплативший за нее непомерную, даже по историческим меркам цену, – несомненно народ-государственник. Его судьба в семье других народов немыслима без великой державы. В этом и заключается залог его будущего. Поэтому мною избран подход к проблематике курса с точки зрения отечественной историографической традиции, в центре внимания которой всегда было государство. В этом особенность исторического процесса в нашей стране, а также и самого исторического восприятия. Наша древнейшая летопись начинается со слов о власти. Наш первый систематический труд по отечественной истории называется «История государства Российского» (Н.М.Карамзин). Автор самого подробного и фундаментального изложения русской истории С.М.Соловьев был ярчайшим представителем «государственной школы» в исторической науке России и т. д.

Русская государственность показала свою высочайшую эффективность в деле политической и экономической организации огромных пространств, населенных очень разными в этническом и конфессиональном отношении народами. Причины ее успеха – простая очевидность для живущих в нашей стране народов, и неразрешимая загадка для человека западной культуры. Казалось бы, европейская по всем признакам страна не вписывается в привычную для европейца систему координат. Ее цивилизационный выбор, оформившийся в период Московского царства, вызывал резкое неприятие и даже насмешку на Западе, но понимание и признание на Востоке. Власть и управление в России, начиная с первых контактов Европы с Московией, вызывали изумление послов западных государей. Посланец императора Максимилиана I барон Сигизмунд Герберштейн оценил силу власти Василия III над его подданными неизмеримо выше императорской, но так и не смог понять коренных отличий в самом характере власти великого князя Московского и всея Руси от сюзеренитета императора Священной Римской империи над его вассалами. Спустя два столетия служивший Российской короне полководец времен Анны Иоанновны фельдмаршал Миних, после длительных наблюдений над устройством власти в Российской империи, пришел к заключению, что, по-видимому, Россией управляет сам Бог, потому что никакому человеку это не по силам.

Между тем, абсолютное большинство западных наблюдателей усвоили себе враждебный, уничижительный тон по отношению к русскому порядку и устройству государственной жизни. Затем это настроение переродилось в открытую русофобию, а с XVIII столетия усилиями творцов «норманской теории» – в отрицание всякой самостоятельно-русской государственной идеологии и оригинальной национальной государственности. К сожалению, за ними последовали многие русские ученые. Этот принципиальной важности момент, давно отмеченный патриотически настроенными исследователями истории русской жизни, стал предметом наших далеко не завершенных еще размышлений о древнейших судьбах русского племени и русской государственности1. Об этом писал И.Е.Забелин в своей «Истории русской жизни»: «… изыскателя русской бытовой древности на первых же порах изумляет то обстоятельство, что русский человек относительно своей культуры или исторической и бытовой выработки и в ученых исследованиях, и в сознании образованного общества представляется, в сущности, пустым местом, чистым листом бумаги, на котором по воле исторических, географических, этнографических и других всяких обстоятельств всякие народности вписывали свои порядки и уставы, обычаи и нравы, ремесла и художества, даже народные эпические песни и т.д., то есть всякие народности, как бы не было незначительно их собственное развитие, являлись, однако, образователями и возделывателями всего того, чем живет русское племя до сих пор… В рассуждениях и исследованиях о том, откуда что взялось в русской старине и древности, оказывается, что русский своего ничего не имеет: всё у него чужое, заимствованное у финнов, норманнов, татар, немцев, французов и т.д.»2.

Принятие таких оценок лишает нас не только исторического наследия, но и исторического урока, а современный патриотизм – всякого основания. Поэтому раскрытие исторической глубины и самобытности современной русской национальной государственности, ее преемственности по отношению ко всем предшествующим эпохам, восходящим к самым корням русской народной истории, и составляет главную цель, ради приближения которой предпринято настоящее издание.

Лекция 1. ВВЕДЕНИЕ В ИСТОРИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

– Предмет истории государственного управления

– Основные этапы истории русской государственности

– Русское историческое государствоведение

История государственного управления составляет часть общеисторического процесса наряду с другими его сторонами, каковы, к примеру, аграрная история, история культуры и искусств, военная история и другие. В этом смысле к определению ее предмета применимы известные подходы, выработанные исторической наукой и социальной философией в поисках универсальной формулировки предмета истории вообще. Однако, именно определение предмета истории, в котором содержалась бы вся ее полнота и в то же время индивидуальность ее как науки, оказалось весьма сложной задачей. Вызвано это тем, что предмет истории необозрим по широте и многообразию. Некоторые мыслители приходили к мысли об истории как о всеобщей и даже единственной науке (К. Маркс). Однако, в таком случае предмет истории нельзя ограничить, а значит – нельзя определить.

Общепринятым считается то, что история имеет дело с прошлым. Русский философ Николай Бердяев считал прошлое единственной реальностью, которая есть у человека, а историю – драмой, разворачивающейся в разорванном времени от прошлого к будущему. Будущего еще нет, и оно не может быть предметом науки истории. Настоящее – бесконечно малая хронологическая величина, стремящаяся к нулю. Состоявшееся настоящее уже есть прошлое и в этом своем качестве становится объектом исторического исследования.

В современной русской социальной философии историческое настоящее трактуется как актуальное событие, феномен социального времени. Оно совершается, т.е. возникает, появляется во времени, тем самым открывает существование настоящего как ипостаси времени, длящегося до тех пор, пока не достигнута цель события, не получен его результат3.

Таким образом, настоящее становится единственной реальной ипостасью времени, так как прошлого уже нет, а будущее еще не наступило. Поэтому история – это наука о настоящем. Однако, такое настоящее несвободно от прошлого, оно гнездится в нем и несет его в себе вперед, в будущее…

Оба эти взаимоисключающие тезиса верны, что свидетельствует о том, что мы столкнулись с антиномией: история изучает прошлое и, в то же время, настоящее, т.е. не-прошлое. Hic Rhodus, hic salta!4

Разрешение этой антиномии возможно, если признать, что история изучает деятельность человека. Только в нем, в его сознании, в его поступках соединяются все ипостаси времени. Это он творит историю и придает ей определенное направление и смысл. Социальная, экономическая, политическая, всякая иная история – это продукт деятельности человека. В европейской науке эта идея с наибольшей полнотой реализована историками-экзистенциалистами из знаменитой школы Анналов. «Настоящий же историк, – считал Марк Блок, – похож на сказочного людоеда. Где пахнет человечиной, там, он знает, его ждет добыча»5. Другой лидер школы Анналов, Люсьен Февр, настаивал на том, что «история – наука о человеке, о прошлом человечества, а не о вещах и явлениях», что «существует только одна история – история Человека, и это история в самом широком смысле слова»6. С ними солидарен британский философ и историк Р. Дж. Коллингвуд, считавший историю наукой о res gestae7 людей в прошлом8.

Однако, в приведенных высказываниях еще не содержится определения предмета науки истории. Таких определений великое множество. На наш взгляд, наиболее совершенное определение предложил великий русский историк В.О.Ключевский: «Предмет истории – то в прошедшем, что не проходит, как наследство, урок, неконченый процесс, как вечный закон».

История – это память настоящего о прошлом. Она играет в жизни общества ту же роль, что и память в жизни отдельного человека. Человек, лишенный памяти, не может отождествлять себя с окружающей обстановкой и не способен к осмысленной деятельности. Древние римляне выразили это в чеканной формуле: Historia est magistra vitae9.

Совершенно особую по важности роль история играет в деятельности людей, занимающихся государственным управлением. Еще византийский историк X века Лев Диакон писал: «Если и имеется какое-либо из благ, приносящих пользу в жизни, то во всяком случае не меньше, а больше всего оказывает нам услуги, является необходимой и полезной история. Она вскрывает разнообразные и многоразличные деяния, которые возникают и естественным порядком, под влиянием времени и обстоятельств, и в особенности по произвольному решению лиц, занимающихся государственными делами, и учит людей одно одобрять и ставить себе в качестве образца, другого же гнушаться и избегать, чтобы не осталось в неизвестности и проводилось в жизнь все полезное и ценное и чтобы никто не делал попыток ввергнуть себя в ужасные и вредные начинания. Таким образом, история словно воскрешает или вдыхает новую жизнь в умершее, не позволяя ему погрузиться и исчезнуть в пучине забвения, и признана важнейшей среди всех полезных людям вещей»10.

Предметом истории государственного управления является одна из важнейших сфер человеческой деятельности, принимающая разнообразные формы и порождающая исторические события, которые переживаются сегодня как наследство, урок, неоконченный процесс, как проявление вечного закона, неподвластного воле и пониманию человека.

К числу таких актуальных и наиболее протяженных по времени в историческом настоящем событий относится, прежде всего, государственность. Это фундаментальное понятие в структуре предмета нашей науки и учебной дисциплины. Государственность имеет глубокие исторические корни в культурном ядре государствообразующего народа, сопоставимые с его мифологией и языком. С ходом истории могут меняться формы и даже типы государства, системы управления, происходить революции и реставрации, но пока жив сам народ, пока сохраняется его культурное ядро, сохраняется и национальная государственность. История русского народа и русской государственности служит тому вполне убедительным подтверждением.

Государственность – это реализация устойчивых представлений народа о способах и фундаментальных условиях организации его жизни. Они вырабатываются в народном сознании под воздействием духовных и материальных факторов – географических, климатических, геополитических и иных. На протяжении длительного догосударственного периода истории народа формируется внутренняя этнодемографическая и этноконфессиональная конфигурация государственности, ее национальный облик, своеобразная духовная матрица, на которой собирается народ. Приобретает определенные черты социально-экономический строй жизни народа, требующий определенного управленческого воздействия в целях обеспечения внешней безопасности и внутреннего порядка. Складывается соответствующий этим внешним и внутренним управленческим вызовам характер публичной власти и способы взаимодействия ее с народом, обществом и его институтами.

Государственность реализуется в определенных формах государства, которые могут более или менее существенно меняться в ходе истории. Но при любых изменениях государство предполагает наличие территории с границами, на которую распространяется суверенитет верховной власти. В государстве непременно есть публичная власть, отделенная от общества и представленная определенным слоем управленцев – профессионалов. Государственная власть обладает монополией на насилие и располагает специальными органами насилия – армией, полицией, службой безопасности, судом, прокуратурой и др. Государственная власть обладает исключительным правом на сбор налогов, который складывается в определенную систему. Именно система сбора налогов, а не разбойничьи набеги и поборы, является признаком государственной власти.

Государство является осознанной народом суровой необходимостью самоограничения во имя поддержания определенного внутреннего порядка и спокойствия и внешней безопасности. Оно призвано установить законы – верховные правила совместной жизни и деятельности населения и обеспечить их действие на всей территории государства, без какого-либо изъятия. На это направлены три важнейшие формы деятельности государства: законодательная, управленческая, судебная.

Древнейшая из них – управленческая деятельность – и составляет собственно предмет истории государственного управления как науки. Она пронизывает и все остальные формы, так как невозможно представить законодательную и судебную практику без административного обеспечения.

По сути дела, управление предстает как реализация основных функций государства. В связи с этим принято говорить о сферах государственной политики: аграрной, промышленной, кредитно-финансовой, оборонной или военной, торговой, образовательной, культурной и т. п. Во всех сферах присутствуют два аспекта – внутренний и внешний.

Организация государственного управления невозможна без соответствующего аппарата, структура которого претерпевала изменения. Наиболее общая классификация органов государственного управления распределяет их по уровням компетенции.

Высшие органы управления непосредственно подчинялись носителю верховной власти и в разное время в разной мере выполняли функции законодательства, верховного управления, надзора, суда. К их числу могут быть отнесены Боярская дума, Сенат, Верховный тайный совет, Государственный совет, Совет министров.

Центральные органы государственного управления исполняли распоряжения верховной власти и находились под контролем высших органов. Они могли иметь как отраслевой, так и многоотраслевой характер. К их числу относятся дворцы, приказы, коллегии, министерства. В XIX в. появились отраслевые ведомства со своими как центральными, так и местными подразделениями.

Местные органы управления включали как собственно государственные органы, так и органы общественного управления или самоуправления. Они подразделялись по функциям, административно-территориальному или национально-территориальному признаку.

Важным и очень слабо изученным аспектом истории государственного управления в России является технология управления и тесно связанная с ней история управленческой мысли. Управленческий процесс – продукт деятельности конкретных людей, облеченных властью, – государственных деятелей. Личностные мотивы управленческих решений во все времена имели огромное влияние на государственные дела. Особенно решения верховных правителей и иных выдающихся государственных мужей. Об этом свидетельствуют даже те скудные сведения, которые дошли до нас из глубины веков. Пожалуй, это наиболее сложная из проблем истории государственного управления.

Государство не могло обойтись без некоей системы идей, объясняющих и оправдывающих как его собственное существование, так и смысл государственной политики. Особо выдающуюся роль на протяжении большей части истории нашей государственности сыграла русская православная церковь. Из рядов монашествующих и священнослужителей вышли первые идеологи русского государства. Со временем государственная идеология вышла за рамки догматических и даже церковно-политических споров и концепций. Но даже в самом позднем из досоветских идеологических построений – теории официальной народности – центральное место отводилось православию.

Основные этапы истории государственного управления в России практически совпадает с периодизацией отечественной истории вообще, поскольку центральной темой русской историографии традиционно является история государства. Признавая феномен русской государственности единым и актуальным, то есть не прошедшим, событием, мы признаем также, что оно является событием развивающимся.

Наиболее крупные периоды в истории государственности связаны с изменением существенных внутренних и внешних условий её развития, со сменой государственного строя в целом. В ряде случаев это было сопряжено с перенесением столицы государства.

1. Древнейшие государственные образования славян и руси

2. Русь IX – XII веков.

3. Русские княжества XIII – XV веков.

4. Российское царство XVI – XVII веков.

5. Российская империя XVIII-начала XX веков.

6. Союз советских социалистических республик 1917—1991 гг.

7. Российская Федерация конца XX-начала XXI веков.

Каждый из этих периодов знаменует новый этап в непрерывном развитии русской государственности, отражающий смену геополитических реалий, а также внутренние процессы социально-экономического, этнодемографического, политического и культурного развития. Соответственно менялся аппарат и технологии государственного управления, уровень централизации и концентрации власти, организация местного или общественного управления и самоуправления. Менялась государственная идеология и легитимация власти.

Русское историческое государствоведение берет свое начало из самых глубин письменной истории славянства.

Первым исследователем проблемы возникновения русской государственности был автор нашей Начальной летописи. Уже первые строки ее четко указывают на то, что летописец считал для себя вопрос о начале Русского государства наиважнейшим: « А се повђсти времяньных лђт, откуду есть пошла Руская земля, кто в Киевђ нача первђе княжити, и откуду Руская земля стала есть». Благодаря летописной традиции русской книжности, накоплен богатейший материал обо всех сторонах государственного развития, включая личностные характеристики князей, бояр и представителей иных социальных слоев, участвовавших в созидании русской государственности.

Начало систематическому изучению истории государственного управления в России было положено в XVIII столетии. Именно в это время были написаны первые общие труды по истории России, в которых особое место отводилось русской государственности. Среди них многотомная История Российская, принадлежащая перу «отца русской истории» Василия Никитича Татищева (1686—1750 гг.). Он первым из русских патриотически настроенных историков рассуждал о связи между формой правления и могуществом государства, а также о влиянии географического фактора на тип государства. По его мнению, демократия и республиканское правление полезны для небольших государств, особенно для городов-государств. Переход к аристократической форме правления, и особенно к монархии, приводит к росту могущества государства. Монархия вообще необходима для обширных государств с открытыми, равнинными границами. Такие государства находятся в постоянной опасности перед внешним врагом и нуждаются в сильной и централизованной монархической власти. Падение монархии для таких государств чревато большими бедами. Для России, считал Татищев, характерна не просто монархия, а правление «самовластных государей». Так, ослабление монархической власти и установление аристократического правления привели, по мнению Татищева, к установлению на Руси монгольского ига.

Антиподом Татищева выступал князь Михаил Михайлович Щербатов (1733—1790 гг.). Он, напротив, считал, что аристократия – самое важное и ценное явление в истории российского государства. Основной труд М.М.Щербатова – «История Российская от древнейших времен» – содержит новую по тем временам концепцию истории государственного управления в России. Самодержавие неспособно быть опорой государственного порядка и процветания без поддержки и совета знатнейших вельмож. Так, успехи Дмитрия Донского объясняются, по мнению Щербатова, тем, что он всегда слушал мудрых своих бояр. С этих позиций дается и критика опричнины Ивана Грозного, отступившего от союза с боярами.

Наиболее ярким историком русской государственности является крупный писатель и журналист конца XVIII – начала XIX вв. Николай Михайлович Карамзин (1766—1826 гг.). В 1803 г. он даже получил должность официального «историографа» при дворе императора Александра I и был допущен к государственным архивохранилищам. Главный труд Н.М.Карамзина – 12-томная «История Государства Российского» – своим появлением пробудила в обществе огромный интерес к русской истории. Об этом писал А.С.Пушкин: «Появление Истории Государства Российского (как и надлежало быть) наделало много шуму и произвело сильное впечатление. 3000 экземпляров разошлись в один месяц, чего не ожидал и сам Карамзин. Светские люди бросились читать историю своего Отечества. Древняя Россия, казалось, найдена Карамзиным, как Америка Колумбом. Несколько времени ни о чем другом не говорили»11.