Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)
- -
- 100%
- +
Цель подобного регламентирования – создание такой конфигурации прав и обязанностей субъектов правоотношений, при которой максимально обеспечены целостность и сохранность прав отдельной личности, не ущемляющих интересы общества.
Следует исходить не из недостижимого тождества общих и частных интересов, а из разумного и эффективного сосуществования этих интересов на всеобщее и личное благо.
Одним из способов гармонизации частных и общественных интересов является осмысление и законодательное закрепление иерархии интересов.
Отечественная доктрина уже предпринимает попытки осмыслить соразмерность частных и общественных интересов в отдельных сферах. Так, законодатель установил особый правовой режим для отдельных объектов. Это осуществляется, прежде всего, путем либо полного, либо частичного изъятия из оборота некоторых природных объектов и природных ресурсов (п. 2 и 3 ст. 129 ГК РФ). Но пока можно констатировать, что эта проблема в цивилистике далека от своего разрешения.
На наш взгляд, на доктринальном уровне необходимо исходить из четырех иерархично расположенных по отношению друг к другу групп приоритетов.
Во-первых, первоочередными нужно считать интересы, связанные с нормальной, естественной жизнедеятельностью большинства членов общества. Под этим подразумевается обеспечение граждан возможностью реализовывать свои естественные права: охрана окружающей среды, безопасности, общественного правопорядка. Единые, всеобщие интересы существуют, они сопряжены со стремлением каждого индивида к физическому существованию в условиях естественной жизнедеятельности.
Во-вторых, это интересы государственные, продиктованные необходимостью сохранения и укрепления государственности, территориальной и культурной целостности страны.
В-третьих, должны охраняться частные интересы. Причем в комплексе частных интересов также могут быть выявлены первоочередные и менее значимые как с точки зрения самого субъекта, так и с точки зрения государства. Приоритетными являются интересы субъекта, связанные с реализацией естественных прав.
В-четвертых, это общественные и частные интересы, связанные с реализацией предпринимательских прав (всех остальных, за исключением естественных прав человека).
Выработке данной позиции способствовал опыт зарубежного законодательства, в котором в случае столкновения частных и общественных интересов также отмечена тенденция к предпочтению интересам большинства. Так, например, исламское право при противоречии между правом личности и общим благом исходит из положения: «Больший вред следует устранить меньшим». Причем в любом случае прослеживается явный приоритет общего блага над частным. В американском праве существует отдельный институт – право общественного интереса, в основе которого лежит идея социальной справедливости.
В германском законодательстве в целях защиты общественных интересов в отдельных случаях принцип свободы договора ограничивается обязательностью его заключения, обязательной формой и рядом других нормативных предписаний. Принуждение к заключению договора может относиться к субъектам, предоставляющим жизненно необходимые услуги: почта, железные дороги, энергоснабжающие организации. В этом случае публичная власть обязывает заключить договор определенного содержания и налагает ответственность за его исполнение. Г.-Й. Муселяк отмечает, что это делается для того, чтобы охранить принцип свободы договора от злоупотреблений и защитить высшие интересы, вытекающие из основ социального государства.
Пункт 2 ст. 1 ГК РФ при ограничении прав также предписывает определенную последовательность интересов: гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо для целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
На наш взгляд, в регламентации деятельности хозяйствующих субъектов необходимо усиление императивности в тех случаях, когда обнаруживается возможность ущемления общественных интересов. Так, отказ хозяйствующего субъекта от защиты нарушенных прав или охраняемых законом интересов не должен за собой влечь непосредственного ущемления государственных интересов и интересов всего общества. Речь идет о действиях (бездействиях) государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Ранее действовавшее законодательство обязывало государственные организации, чьи права нарушены, предъявлять претензии и иски к нарушителям своих прав. В настоящее время подобные положения отсутствуют в правовых актах, что создает благоприятную среду для злоупотреблений правом, для уменьшения государственной и муниципальной собственности. Например, финансовые средства унитарного предприятия переводятся его руководителем на счета других коммерческих юридических лиц (как правило, «компаний-однодневок») в соответствии с совершенно легальными сделками: кредитным договором, договором купли-продажи, договором строительного подряда и т. д. В дальнейшем же орган унитарного предприятия имеет формальную‚ т. е. закрепленную в законе‚ возможность не предъявлять к должнику исковых требований при нарушении последним своих обязательств.
Представляется, что гражданское и процессуальное право (в частности, ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ) должны быть дополнены положениями об обязанности государственных и муниципальных унитарных предприятий обращаться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
В этом же ряду стоит проблема прощения долга частному лицу государственным или муниципальным унитарным предприятием согласно ст. 415 ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 9, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ такая возможность существует. Без согласия собственника (т. е. государства или муниципального образования) соответствующими организациями может быть подарено движимое имущество‚ находящееся в хозяйственном ведении государственного или муниципального унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК РФ)‚ а также имущество‚ полученное учреждением от разрешенной ему хозяйственной деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ).
Такое положение вещей вызывает критичное отношение, поскольку нельзя ставить знак равенства между государственными (муниципальными) и частными интересами. В приведенном примере нарушаются права не одного, а, по существу, фактически миллионов граждан. Данные действия, по сути, представляют собой пример злоупотребления правом.
На наш взгляд, требуется учитывать специфику различных форм и видов собственности. Представляется, что свободное осуществление права прощения долга должно быть предоставлено только гражданам и неправительственным коммерческим и некоммерческим организациям.
В соответствии с принципом сочетания частных (личных) и общественных интересов ГК РФ должен быть дополнен положением о том, что государственные и муниципальные унитарные предприятия‚ которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, а также государственные и муниципальные учреждения не могут прощать долг без согласия собственника. Данная формулировка аналогична положению п. 1 ст. 576 ГК РФ, в соответствии с которым государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения не имеют права осуществлять дарение не только недвижимого‚ но и движимого имущества без предварительного одобрения собственника, за исключением обычных подарков небольшой стоимости.
А.Т. Боннер, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», заслуженный деятель науки РФ
ГПК РФ и КАС РФ: разграничение сфер применения
15 сентября 2015 г. вступил в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС, КАС РФ или Кодекс).
Судьям, адвокатам и иным практикующим юристам, а с ними и гражданам нынче приходится ломать голову: согласно какому кодексу (ГПК РФ или КАС РФ) нужно заявлять и, соответственно, рассматривать то или иное требование?
Мнения же юристов-теоретиков вполне ожидаемо разделились. Оценки «новорожденного» со стороны представителей науки гражданского процессуального права, мягко говоря, более чем сдержанны. Ну а представители науки административного права в связи с принятием и введением в действие КАС РФ пребывают в состоянии полнейшей эйфории. В частности, известный административист профессор Ю.Н. Старилов полагает, что с принятием КАС РФ «в стране создана полноценная система административного судопроизводства». А этого с декабря 1993 г. требовала конституционно-правовая норма о формах реализации судебной власти в России (ст. 118 Конституции РФ)[7].
С нашей же точки зрения, КАС РФ можно и нужно было бы принимать при одновременном наличии следующих четырех условий:
1) суды Российской Федерации рассматривают значительное количество споров публично-правового характера;
2) эти споры настолько специфичны, что для их рассмотрения и разрешения традиционная гражданско-процессуальная форма оказалась совершенно непригодной;
3) взамен нее правовая теория разработала, а законодатель принял принципиально иную административно-процессуальную форму, оптимально приспособленную для рассмотрения данной категории дел. Ее применение в большей степени гарантирует установление действительных обстоятельств административных дел, практически безошибочно позволяет определять законность или незаконность оспариваемых правовых актов, защищать нарушенные или оспоренные права и свободы субъектов российского права и выносить по этим делам законные, обоснованные и справедливые судебные решения;
4) в стране создана специальная система административных судов, обусловленная реальной необходимостью.
На самом же деле ни одного из сформулированных выше условий для принятия КАС РФ не существовало. В силу множества причин (и не в последнюю очередь менталитета российских граждан) на рассмотрение отечественных судов споров публично-правового характера поступает не так уж много. В 2012 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено всего 194 619 дел, возникших из публично-правовых отношений. В 2013 г. – 201 639 дел. В 2014 г. – 210 479 дел, а в 2015 г. было рассмотрено 222 297 дел с вынесением судебного решения. Правда, в связи с введением в действие КАС РФ число дел, рассматриваемых по правилам этого Кодекса, на первый взгляд, существенно возрастает. Однако увеличение это, скорее, чисто формального свойства, поскольку речь идет не об общем увеличении количества таких дел, а об увеличении числа соответствующих категорий дел в связи с их «новым» наименованием. Раньше определенные дела возбуждались исковыми заявлениями, а ныне – административными исковыми заявлениями. Соответственно, число дел, рассматриваемых по нормам КАС, увеличивается, а по нормам ГПК – уменьшается. Вот такая вот «бухгалтерия»!
Нужно ли было для разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений, создавать систему специальных административных судов? Хорошо «подумав», российский законодатель ответил на этот вопрос отрицательно. Таким образом, на сегодняшний день административных судов в России нет. Правда, созданы специализированные судебные коллегии по административным делам в областных и соответствующих им судах и Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.
А поскольку административных судов как таковых у нас нет, то для чего, собственно говоря, нужен КАС РФ? Однако, по мнению ученых-административистов, этот Кодекс необходим. Для обоснования данной точки зрения еще раз предоставим слово нашему оппоненту Ю.Н. Старилову:
«В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право (выделено автором цитируемой статьи. – А.Б.)».
И несколько ниже: «…принятие КАС РФ стало грандиозным событием, которое войдет в историю российского законотворчества в сфере разрешения судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Только с принятием данного закона появилась законченная система административно-процессуального регулирования отношений, связанных с оспариванием в суде решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц»[8].
Радость уважаемого профессора понятна. По его мнению, принятие КАС уже само по себе способно поднять на совершенно новый уровень реальной защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан. Так ли это?
Можно ли принятие КАС РФ назвать грандиозным событием?
Означает ли, что принятие этого законодательного акта приведет структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций?
Можно ли сказать, что с принятием КАС РФ появилась новая административно-процессуальная форма? И если да, то в чем она заключается и каковы ее особенности?
И достаточно ли самого факта принятия и введения в действие этого Кодекса, чтобы реальная защита прав, свобод и интересов субъектов российского права автоматически стала отвечать «соответствующим стандартам обеспечения прав»? К величайшему сожалению, на все поставленные нами вопросы приходится отвечать отрицательно.
Прежде всего, можно ли сказать, что для реализации норм административного права, в частности при осуществлении судебного контроля за законностью действий управленческих органов, непременно нужна «парная», своя собственная отрасль права или специализированный Кодекс? Разумеется, нет. В связи с обсуждением данной проблемы вспоминается не лишенная с сегодняшних позиций доли юмора ситуация, сложившаяся в 60–70-е гг. прошлого века в науке советского права. В указанный период представители чуть ли не всех «обделенных» процессуальными кодексами отраслевых дисциплин вдруг стали домогаться законодательного отделения и закрепления соответствующих «процессуальных форм».
При этом исследователи дружно ссылались на положение К. Маркса о соотношении материального права и процесса, содержащееся в его ранней статье «Дебаты по поводу закона о краже леса»[9]. Однако из его большой статьи всегда приводился один и тот же крошечный отрывок: «…материальное право, однако, имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы… Судебный процесс и право так же тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а формы животных – с мясом и кровью животных. Один и тот же дух должен одушевлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни»[10]. В приведенной «формуле К. Маркса» ученые пытались найти ответы на самые разные актуальные в указный период в советской юридической науке проблемы.
В частности, многие авторы склонны были понимать высказывание классика таким образом, что процессуальные формы находятся в прямой зависимости от обслуживаемых ими отраслей материального права. А раз так, то каждой отрасли материального права должны соответствовать «собственные процессуальные формы». В связи с этим ставился вопрос о наличии в советском праве трудового процесса, хозяйственного процесса, колхозного процесса и т. д.[11]
Количество нюансов и разночтений в понимании учеными «общеизвестной формулы К. Маркса» можно было бы приводить и далее, и жаркая научная дискуссия, возможно, продолжалась бы вплоть до распада СССР, если бы некоторым ее участникам не «удалось» дочитать широко цитируемую и комментируемую статью до конца. При этом «неожиданно» выяснилось, что тезису о соотношении материального и процессуального права цитируемый автор вовсе не придавал универсального характера и не вел речи о «юридическом процессе» вообще. К. Маркс излагал и соответствующим образом комментировал прения в рейнском ландтаге, посвященные обсуждению одной из новелл в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве – закону о краже леса. Таким образом, в «общеизвестном» месте статьи К. Маркса речь идет исключительно об уголовном процессе как форме принудительного осуществления предписаний уголовного права.
Что же касается «необходимых, присущих материальному праву процессуальных форм», то из статьи К. Маркса четко следует, что речь идет об обусловленности права и процесса экономическим строем общества, а вовсе не о вопросах юридической техники. С этой точки зрения «китайское», т. е. феодальное, право не может быть «втиснутым» в форму «французской», т. е. буржуазной по своему классовому характеру, процедуры. Каких-либо иных выводов из данного положения сделать невозможно. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что «формула К. Маркса» в этом отношении может быть распространена и на область цивилистики. Содержание действующих в конкретный исторический период гражданских материальных и процессуальных норм в конечном итоге обусловлено экономическим строем общества.
Материальное право должно «обслуживаться» однотипным по своей классовой природе процессуальным правом.
А вопрос о способах защиты нарушенных имущественных прав и интересов четко разрешен в других местах статьи К. Маркса. Причем для защиты нарушенных прав лесовладельца выдающийся юрист и экономист вовсе не предлагал создать какой-то специализированный, скажем, «лесной» процесс. С точки зрения классика, гражданская процессуальная форма достаточно эффективна и универсальна: «Если нарушитель лесных правил не может уплатить, то лесовладелец находится в положении всякого другого частного лица, имеющего неплатежеспособного должника…» У него имеется «…только право предъявления частного иска к нарушителю лесных правил… для реализации которого в распоряжении лесовладельца имеется гражданский суд»[12]. Смысл предъявления любого «частного иска» заключается в получении «…защиты, оказываемой гражданским судопроизводством»[13].
Таким образом, дискуссия о соотношении материального и процессуального права постепенно сошла на нет. Со страниц юридической печати исчезли призывы к созданию не только колхозного, но и трудового, хозяйственного, земельного и проч. процессов. Но представители науки административного права добились-таки своего. «Грандиозное событие» свершилось – КАС РФ принят и введен в действие. Но как следует оценить этот Кодекс? И можно ли вести речь о том, что с принятием КАС РФ создано административное процессуальное право? Не является ли оно, по сути, без достаточной необходимости слегка подправленным гражданским процессуальным правом? И самое главное – способствовало ли принятие КАС существенному улучшению практики разрешения судами публично-правовых споров, повышению уровня защиты прав и интересов граждан?
Конечно, разумная система судебных органов и оптимальная процессуальная регламентация имеют весьма существенное значение. Но думается, что главным элементом системы правосудия все-таки является судья с присущим ему набором тех или иных личностных качеств. Насколько он квалифицирован, законопослушен, доброжелателен и, если хотите, добросердечен по отношению к представшим перед ним субъектам, чьи законные права и охраняемые законом интересы нередко на самом деле оказываются попранными и нуждаются в защите? Качество правосудия и степень реальной защиты прав, свобод и интересов граждан во многом будет также зависеть от того, насколько судья зависим или не зависим от власть предержащих и насколько он перегружен лавиной обрушившихся на него дел. Захочет ли и сможет ли он не формально, а по-настоящему разобраться в сложных, а порой нестандартных обстоятельствах конкретного дела, и какие цели ставит перед собой человек, надевший судейскую мантию: бороться за укрепление законности, помогать попавшим в сложную ситуацию людям или решать какие-то собственные сугубо личные проблемы?
К сожалению, приходится констатировать следующее. Зачастую судьи перегружены делами, не всегда обладают необходимой юридической квалификацией, а при разрешении споров порой руководствуются формально-бюрократическими соображениями, а вовсе не стремлением во что бы то ни стало защитить нарушенные права, свободы и законные интересы граждан. Впрочем, по мнению наших уважаемых коллег-административистов, ситуация, по крайней мере при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, теперь кардинально изменилась. Ведь вступил в действие замечательный, чтобы не сказать волшебный, КАС, не Кодекс, а, можно сказать, мечта. И здесь автор просто не имеет права еще раз не предоставить слово уважаемому профессору Ю.Н. Старилову: «Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, в улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
Появление Кодекса административного судопроизводства – новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы (выделено автором цитируемой статьи. – А.Б.), основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ – система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса.
Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права»[14].
В связи с приведенной цитатой любопытно было бы уточнить, существовали ли «правовые порядки в разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений» в период рассмотрения их на основе ГПК. Разумеется, существовали и, в принципе, лишь минимально отличались от процессуального порядка, установленного ныне КАС. Интересно было бы также узнать, в чем, собственно говоря, заключается «административно-процессуальная форма» разрешения публично-правовых споров и чем она кардинально отличается от применявшейся до недавнего времени для разрешения таких споров гражданско-процессуальной формы. Если попытаться сравнить нормы КАС РФ и ГПК РФ, то нельзя не прийти к выводу, что они удивительно похожи друг на друга.
КАС РФ, по сравнению с ГПК РФ, не содержит почти ничего нового. Объем совпадений в структуре КАС РФ по сравнению со структурой ГПК РФ составляет 84,6 %. Несколько меньший объем структурных совпадений КАС РФ по сравнению со структурой АПК РФ – «всего» 74,4 %. При этом полностью или частично совпадают не только названия подавляющего большинства структурных подразделений указанных кодексов, но и названия и формулировки большей части норм этих актов. Достаточно близким по количеству является и число статей в соответствующих структурных подразделениях кодексов, особенно КАС и ГПК. Если назвать вещи своими именами, то нельзя не прийти к однозначному выводу: подавляющее большинство положений КАС практически переписаны из ГПК.
Дела, подлежащие рассмотрению и разрешению по нормам КАС, весьма незначительно отличаются от обычных исковых дел по спорам с властными структурами. Это вынуждены признать и сами составители Кодекса. А добавление прилагательного «административный» к существительному «иск» по сути ничего изменить не может.
Так называемый административный иск не слишком-то отличается от обычного иска. Соответственно, принимать КАС, предназначенный для рассмотрения крайне ограниченного числа административных дел и, по сути, повторяющий положения ГПК, никакого смысла не было.
Свыше 100 лет тому назад известный российский специалист по проблемам административной юстиции барон С.А. Корф по данному поводу писал: «…надо отметить, что институт административной юстиции не является вовсе необходимым реквизитом правового государства; в этом нас убеждает строй англо-саксонских и некоторых других государств».
Несколько ниже автор поясняет свою мысль: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами админ. юстиции, что источником и образцом построений админ. процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в ХIХ в. админ. процессу: в равной мере это относится и к Франции, и к Италии, и к Германии, и к Австрии.
Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сходство, с другой же, – теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга». Далее автор сравнивал положение сторон в гражданском и административном процессах и не находил между ними принципиальных отличий. К аналогичным выводам С.А. Корф приходил и при сравнении гражданского и административного исков[15].