Ликбез в сфере госзакупок. Просто о сложном

Два закона, регулирующих государственные закупки

Когда слово «государственный» присутствует уже в самом названии бизнеса, которым вы планируете заниматься – понятно, что без знания соответствующих законов здесь делать нечего. Эта деятельность строго регулируется, соответствующие органы строго следят за участниками госзакупок, а наказания за нарушения предусматриваются весьма суровые. Так что начнём с азов.

В нашей стране данный вид деятельности регулируется двумя законами. Хорошая новость состоит в том, что, в принципе, достаточно досконально изучить только один из них, чтобы понимать юридические механизмы отечественной закупочной деятельности в целом.

Итак, основной и самый важный для нас закон – Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №44-Ф3 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он вступает в силу, когда государственное или муниципальное учреждение тратит на закупки бюджетные деньги.

Если организация осуществляет закупку за счёт собственных средств или за счёт грантов и средств субподряда —т.е. не использует бюджетные средства, но является так или иначе государственной (с долевым участием государственного капитала в объёме не менее 50%; естественные монополии; занимающиеся регулируемыми государством видами деятельности) —то в силу вступает Федеральный закон от 18 июля 2011 года №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Этот закон устанавливает только общие принципы закупок. Основную информацию по способам осуществления закупок содержит положение о закупках, которое данная организация разрабатывает самостоятельно и в обязательном порядке размещает в общем доступе – в Единой информационной системе (ЕИС). Что такое ЕИС, и как использовать её в нашей деятельности, мы поговорим позже.

Львиную долю закупок по 223-ФЗ проводят пять федеральных госкомпаний: «Роснефть», «Газпром», «Россети», РЖД и «Росатом». Однако на закупки они тратят не бюджетные средства, а собственные, заработанные ими деньги. А раз так – то и контроль со стороны государства осуществляется в наименьшей степени. Нет единых, чётких «правил игры». Яркий пример: по 44-ФЗ заказчик обязан заключить контракт с победителем, а по 223-ФЗ – не факт, есть исключения.

В моей практике был случай, когда организация, интересы которой я представлял, выиграла тендер по Закону 223-ФЗ. Но служба безопасности госкомпании-заказчика не допустила её к исполнению контракта. Этот тендер нам так и не достался. Ходят слухи, что ситуацией обеспокоены уже на высшем уровне, и вскоре власти примут какие-либо меры по её урегулированию. Но пока у законодателей руки до этого не дошли, я считаю, что новичку стоит начать с закупок по 44-ФЗ. И уже потом, по мере необходимости, постепенно углубляться в дебри Закона №223-ФЗ.

Итак, мы рассматриваем закупки в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-Ф3 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Это – правильное официальное название, которое следует запомнить. Но далее – для удобства и экономии времени – мы будем использовать общепринятые сокращения: Закон о контрактной системе или Закон №44-ФЗ.

Общая информация о способах проведения закупок: кого и как выбирают заказчики

Следующее, с чем стоит разобраться новичку, – основные нюансы процесса выбора поставщика. Когда вы знаете, каким способом заказчик выбирает победителя тендера, то механика получения прибыли при помощи госзакупок становится предельно ясной. Все эти способы чётко прописаны в уже упомянутом Законе №44-Ф3.

Единственный поставщик или рыночная конкуренция?

Иногда нет нужды проводить конкурс или аукцион – особенно в случаях, когда речь идёт о не слишком крупных суммах. Так, когда объём сделки не превышает 100 тысяч рублей, заказчик имеет полное право заключить контракт с любым контрагентом. Однако предварительно он всё равно обязан провести анализ рынка и выбрать наименьшую цену. Для организаций, связанных с культурой, образованием или спортом, лимит объёма заказа у единственного «внеконкурсного» поставщика ещё выше – 400 тысяч рублей.

Однако именно конкуренция является основной движущей силой рынка. В сфере закупок это явление неизбежно, и в большинстве случаев поставщик выбирается одним из конкурентных способов. Извещение о таких закупках, которые проводятся в абсолютно прозрачных условиях, заказчик обязан разместить на официальном сайте ЕИС (www.zakupki.gov.ru). В интернете много информации о закупках, но первоисточником является именно ЕИС.

Электронный аукцион

В этом формате проводят больше половины всех госзакупок. По статистике российского Минфина, в 2017 году при помощи электронного аукциона было определено 59,64% поставщиков. Заявки подаются непосредственно на электронные торговые площадки (ЭТП) – специализированные сайты в интернете. Там же проводятся аукционы и заключаются контракты (в электронном виде).

Для участия вам понадобится аккредитация на ЭТП и электронная подпись. Сам же процесс очень прост: участники собираются у своих компьютеров в назначенное время и торгуются на ЭТП, по очереди снижая цену. Шаг снижения – 0,5—5% от начальной цены. Установлен и денежный эквивалент минимального шага – 100 рублей. Никто не стучит молотком по столу, всё решает время: если в течение 10 минут не была предложена меньшая цена – объявляется победитель.

Электронные аукционы проводят заказчики, которые точно знают параметры предстоящей закупки. Остаётся решить вопрос цены. Таким образом, выигрывает тот, кто соответствует требованиям законодательства и предлагает за исполнение контракта наименьшую сумму.

31 декабря 2017 года утверждён Федеральный закон №504-ФЗ, который вносит изменения в Закон о контрактной системе. Это самые масштабные поправки за последние три года. Принципиальным изменением, кроме всего прочего, является то, что с 1 июля 2018 года заказчики вправе проводить электронные процедуры, там, где ранее предполагались только «бумажные» заявки: конкурсы, запросы котировок и предложений, а также некоторые закрытые аукционы. А с 1 января 2019 года все конкурентные закупки станут только электронными, за исключением некоторых закрытых процедур. Несмотря на то, что очень скоро «бумага» канет в Лету, мы рассмотрим в этой книге как традиционные, так и интернет-закупки. Не будем, однако, забывать об изменениях, вступающих в силу с 1 июля 2018 года и 1 января 2019 года.

Открытый конкурс

Каждый из участников подаёт заказчику заявку на участие в открытом конкурсе. Заявки тщательно изучает специально собранная заказчиком комиссия по определению поставщика. О том, как она формируется, и кто входит в её состав, я расскажу чуть позже. Сейчас нам важно понимать: при открытом конкурсе комиссия проводит сравнение по вполне конкретным параметрам: цене, качеству, опыту и пр. В итоге выигрывает участник, который предлагает наилучшие условия исполнения контракта.

Конкурс с ограниченным участием

Подать свою заявку на участие в открытом конкурсе может, по сути, любой желающий. Но есть некоторые виды товаров, работ и услуг (ТРУ), оказать которые способен далеко не каждый. Вполне логично, что ограничивается участие в конкурсах на высокотехнологичные заказы – работы, требующие определённой квалификации. Кроме того, закон требует ограничений в конкурсах на проведение работ, связанных с культурными, историческими и прочими ценностями. Полный список ТРУ данной категории смотрите в постановлении Правительства РФ от 4 февраля 2015 года №99. В этом же документе прописаны все критерии, по которым отбирают участников конкурса с ограниченным участием.

Вначале участник должен доказать наличие опыта, квалификации сотрудников и/или материально-финансовой базы. Далее кандидаты, прошедшие этот предквалификационный отбор, отбираются по той же системе, что и в открытом конкурсе.

Двухэтапный конкурс

Такой тип конкурсов проводится, когда речь идёт о закупках инновационной высокотехнологичной продукции, заказах исследований, проектов, научных изысканий, а также литературных трудов, произведений искусства, а также в случаях, если участникам закупки необходимо уточнить её характеристики или обсудить иные параметры.

Из названия понятно, что проходит такой конкурс в два этапа. На первом этапе подаются первоначальные заявки с конкретными предложениями по объекту закупки, но без указания предлагаемой цены. После этого комиссия заказчика проводит с участниками обсуждение каждой заявки. После первого этапа – обсуждения – заказчик вправе уточнить требования к закупке. На втором этапе участники подают окончательные заявки. В них уточняются все нюансы предложения по объекту закупки и называется конкретная стоимость выполнения заказа. И дальше процесс идёт по аналогии с открытым конкурсом.

Подведём промежуточный итог: победителем конкурса становится участник, предложивший наилучшие условия исполнения контракта. При таком способе закупок учитывается не только предложенная цена, но и квалификация участников закупки, точные характеристики ТРУ, потенциальные расходы на эксплуатацию и ремонт товара. Основа основ —открытый конкурс. Лишь относительно небольшой процент ТРУ, для которых требуется высокая квалификация, выводится на конкурсы с ограниченным участием. А двухэтапный конкурс проводят там, где нужно непременно обсудить закупку с участниками.

Запрос котировок

Простой способ, который применяется при начальной цене в полмиллиона рублей или меньше. Закон ограничивает также совокупный годовой объём таких закупок – не более 10% от всех закупок. Процесс отбора следующий: все участники предоставляют заказчику свои предложения по цене контракта и информацию о себе. Выигрывает тот, кто соответствует требованиям законодательства и предложит самую низкую цену.

Запрос предложений

Не самый распространённый способ определения поставщика. Такие запросы делаются, в основном, когда по каким-то причинам заказчик не смог найти исполнителя через повторный аукцион или конкурс. Также есть исчерпывающий список оснований для проведения запроса предложений. О нём мы поговорим, когда будем разбирать данную процедуру более подробно. Отметим лишь, что здесь, как и в конкурсах, цена не является решающим фактором. Победителем становится участник, предложивший наилучшие условия исполнения контракта.

Закрытые способы

Закрытые способы используют, если закупка как-нибудь связана с гостайной. Сюда также относят все закупки по страховке, перевозке и охране разного рода ценностей, а также услуги водителей для судей, приставов и пр. Здесь, по сути, действуют те же самые правила, что и в открытых конкурсах и электронных аукционах, но со своими особенностями.

Во-первых, заказчик должен получить разрешение на проведение закупки закрытым способом в ФАС России. Информация о предстоящей закупке размещается в ЕИС – но только как факт, без какой-либо документации. А может и вовсе не размещаться, если сам факт закупки является гостайной. Для участия необходимо соответствовать требованиям законодательства – например, иметь лицензию ФСБ России о допуске к гостайне. Если у вас всё в порядке с допусками, и вы способны выполнить условия закупки, то попадаете в утверждённый список. Заказчик выбирает кандидатов из этого списка и направляет им приглашения.

Закрытыми способами могут проводиться только конкурсы и аукционы:

– закрытый конкурс;

– закрытый конкурс с ограниченным участием;

– закрытый двухэтапный конкурс;

– закрытый аукцион.

Несколько важных нюансов

Способ закупки выбирает заказчик, но его выбор достаточно жёстко ограничивает наш любимый Закон №44-Ф3. Нужно иметь в виду не только очевидные ограничения наподобие гостайны. Учитываются и начальная максимальная цена контракта (НМЦК), и область закупок, и сроки, и множество других параметров. Если способ не соответствует положениям закона – заказчика штрафуют.

В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, для заказчиков предусмотрены следующие штрафные санкции:

– Ст. 7.29.1 п. 1 КоАП РФ: Принятие решения о закупке ТРУ, с нарушением требований законодательства, у единственного поставщика. На должностное лицо накладывается штраф в размере 50 тысяч рублей.

– Ст. 7.29.1 п. 2 КоАП РФ: Если определение поставщика по закону должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, но заказчик принял решение о другом способе, то его также ждёт штраф в размере 50 тысяч рублей.

– Ст. 7.30 п. 7 КоАП: Эта статья описывает случаи, когда определение поставщика происходит с нарушением требований Закона о контрактной системе. И в этом случае на должностное лицо накладывается штраф в размере 50 тысяч рублей.

Совместные аукционы и конкурсы

Несколько заказчиков могут объединяться, если их цели совпадают – то есть закупаются аналогичные ТРУ. Совместные аукционы и конкурсы упрощают поиск исполнителя: расходы по проведению мероприятия делятся на всех участников, а организационные вопросы перекладываются на плечи заранее выбранного и согласованного со всеми участниками учреждения. Приняв решение о проведении совместного конкурса или аукциона, заказчики заключают с этим учреждением соглашение, в котором прописываются все условия совместных торгов. После выбора победителей заказчики заключают с ними контракты уже лично, без посредников.

Централизация закупок

На федеральном или даже муниципальном уровне процесс закупок можно серьёзно упростить при помощи централизации. Это значит, что всеми закупками будет заниматься единственная уполномоченная организация (учреждение). У такого централизованного закупщика могут быть полномочия на проведение тендеров и участие в оценке заявок. А в некоторых случаях – и на приёмку ТРУ. При этом в юрисдикции непосредственных заказчиков – определение условий сделки и подписание контракта, а также установление НМЦК.

Рассмотрим централизацию закупок на типичном примере: такая схема очень часто используется в закупках для школ и детских садов. Такие учреждения готовят технико-экономическое задание, которое содержит:

– условия проведения закупки,

– описание закупки,

– расчёт НМЦК,

– проект контракта.

Задание направляют в уполномоченный орган. Например, на муниципальном уровне это может быть комитет по госзакупкам мэрии города. Уполномоченный орган:

– готовит документацию к закупке,

– размещает извещение о проведении закупки,

– принимает участие в комиссии по определению поставщика.

Заказчик, в свою очередь, подписывает контракт с победителем, осуществляет приёмку ТРУ. И, разумеется, исполняет свои обязательства по контракту.

Комиссия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя)

Кто станет победителем тендера? Кто принимает решение? Этот вопрос решает специально создаваемая заказчиком комиссия. Она должна состоять из сотрудников, обладающих необходимой профессиональной подготовкой и опытом в сфере закупок, а также из сотрудников, знакомых с объектом закупки.

Закон о Контрактной системе позволяет создать единую комиссию для всех видов закупок либо несколько отдельных комиссий для каждого из способов закупок – аукционную, конкурсную, котировочную, по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений.

В комиссию входит:

– не менее пяти человек, если комиссия конкурсная, аукционная или единая,

– не менее трёх – для комиссий по заявкам на котировки, запросам предложений.

Председатель комиссии, её состав и порядок её работы определяется до начала закупки. Замена члена комиссии допускается только решением заказчика. Все члены комиссии обязаны голосовать лично. Решения считаются легитимными, если присутствовало не менее половины состава.

Кого не берут в комиссию

От решения комиссии зависит, кому достанется заказ. Поэтому есть ограничения – у членов комиссии не должно быть личной заинтересованности в том или ином исходе тендера. Итак, в комиссию не берут:

– людей, которые состоят в штате организаций, являющихся поставщиками, а также подавших заявки на участие в конкурсе на закупку;

– состоящих в браке с сотрудниками организации-поставщика и близких родственников сотрудников;