Государство всеобщего благосостояния

2.2. Создатели теории государства всеобщего благосостояния

Эйза Бриггс рассматривает феномен государства всеобщего благосостояния в исторической перспективе. Он задается вопросом, почему государство в отличие от прочих агентов социальной политики берет на себя основную ответственность за решение социальных проблем? Ответ на этот вопрос далеко не прост, для его решения нужно углубиться в историю. На основе проведенного анализа Бриггс выделил факторы, которые определили судьбу государства всеобщего благосостояния в ХХ столетии:

• во-первых, изменилось отношение к бедности, которое сделало закон о бедных XIX в. неприменимым в демократических обществах48;

• во-вторых, детальное изучение «социальных непредвиденных ситуаций», которые привлекли внимание к необходимости проведения определенных социальных политик;

• в-третьих, тесная связь межу политикой всеобщего благосостояния и устранением безработицы;

• в-четвертых, развитие философии благосостояния и различных связанных с нею практик в условиях рыночной экономики;

• в-пятых, воздействие рабочего движения на содержание и характер законодательства государства всеобщего благосостояния49.

Первый и второй из пяти вышеприведенных факторов требуют взаимного рассмотрения. Исследования британских социологов-эмпириков, филантропов, таких как Ч. Бут, С. Роунтри и др., показали, что большое количество бедных людей были бедны не по своей вине, а из-за противоречий рыночной системы. В рамках проводившихся статистических обследований было подсчитано, сколько людей живут в бедности, были изучены различные формы, которые принимала бедность.

С. Роунтри принадлежит одно их первых разделений «первичной» и «вторичной» бедности, он также был сторонником политики благосостояния, которая простирается от пенсий по старости до денежных пособий семьям, от обеспечения жильем государством до контролируемых условий благосостояния на фабриках. Проекты, которые он пытался воплотить в разные периоды своей жизни, были основными составляющими государства всеобщего благосостояния. Бриггс отмечает, что программы Роунтри не были социалистическими. Он отделил вопросы благосостояния от вопросов экономической силы и на протяжении всей своей жизни оставался либералом. Основным принципом его либерализма было то, что общество не могло себе позволить «расточительства», индивидуального и социального. Бедность была такой же социальной проблемой, как и «пауперизм». Причины бедности коренились не в индивидуальной безответственности или неспособности выбраться из нищеты, а в ошибочной социальной установке. Бедность не была виной бедных: она была виной общества. Обществу следует что-то делать с бедностью, исходя из полученных фактов о ее размерах, характере (Роунтри обращает внимание на цикличный характер бедности в семьях), ответвлениях и последствиях50.

Исследование бедности в последней четверти XIX – начале ХХ в. проводились не только в Великобритании, но и в других странах Европы и в США. Метод исследования, на который полагались Ч. Бут и С. Роунтри, был достаточно универсален. Так, ограниченные возможности благотворительности проявились достаточно широко. Споры по поводу закона о бедных почти одновременно проходили не только в Великобритании, но и Швеции (двух странах с яркой историей благосостояния). В Швеции Закон о помощи бедным 1871 г. был раскритикован Шведской ассоциацией оказании помощи бедным, которая была сформирована во время Общего шведского конгресса по Закону о бедных 1906 г. Годом позднее правительство назначило комитет, чтобы составить новые предложения для законопроекта о помощи бедным и ухода за бродягами. В Великобритании Королевская комиссия по законам о бедных была назначена в 1905 г. и составила отчет в 1909 г., рассмотрев основные проблемы и продумав необходимые мероприятия социальной политики и социального контроля. Хотя новое законодательство довольно медленно внедрялось в обеих странах, было принято множество сопутствующих законов, а также осознана потребность в так называемом «установленном минимуме цивилизованной жизни».

Принятию этого минимума препятствовала «массовая вынужденная безработица» (третий фактор, определивший судьбу государства благосостояния в ХХ столетии), с которой столкнулись европейские страны. Это был феномен мирового масштаба, обусловивший кардинальное изменение законодательства о бедных. В Великобритании, в первой стране, где было введено страхование на случай безработицы в виде компенсации (1911-й, значительно расширено в 1920-м), система оказания помощи рухнула в условиях депрессии 1930-х гг. Страховые выплаты, связанные со взносами, были строго ограничены, велись активные дебаты о том, какие средства применять в этой ситуации, что выявляло крайние различия между социалистами и их оппонентами. В Европе вводились расширенные схемы оказания помощи безработным. Помощь осуществлялась либо по страховке (так, Швеция ввела в 1934 г. страхование по безработице, субсидируемое государством), либо в виде пособий. Использовалась практика «общественных работ», обеспечиваемых государством. Эти программы проводились в США и Канаде, где были предприняты меры (в том числе и правового характера) против сопротивления вмешательству государства для обеспечения благосостояния. В Новой Зеландии также осуществлялось государственное вмешательство после возвращения правительства лейбористов в 1935 г. Акт об общественной безопасности 1938 г. включал список услуг здравоохранения, пенсионных пособий, которые рассматривались как смелый эксперимент. По отзывам Международной организации труда, Новозеландский акт 1938 г. «больше, чем любой другой закон, имеет направленное практическое значение для общественной защищенности и глубоко повлиял на ход составления законодательства в других странах»51.

Законодательная деятельность ХХ в., связанная с проблемами социальной защищенности, поднимает множество важных вопросов: например, какова сущность и степень ответственности государства?

Четвертый и пятый факторы, определившие судьбу государства благосостояния, также связаны между собой. Во всех развитых индустриальных странах в ХХ в. было движение в сторону так называемого «индустриального улучшения». Оно сопровождалось появлением учений о «человеческих отношениях», «менеджменте благосостояния», промышленной и трудовой этике и психологии. Эта «управленческая революция», согласно Бриггс, ускорила тенденции по созданию «капитализма благосостояния», что предполагает необходимость найти приемлемые стимулы для рабочих, избежать с ними ссоры и гарантировать непрерывное производство и т. д.52

Важно отметить, что понятие «благосостояние» далеко не сразу стало восприниматься так, как оно воспринимается сейчас в контексте определенного типа государства. Само слово «благосостояние» вызывало возмущение среди рабочих, пока не стало использоваться в контексте нового вида государства.

В рамках государственных схем решения социальных вопросов в таких странах, как, например, Франция и Италия, обязательные социальные расходы (например, процент от заработной платы, подлежащей обложению налогом) остаются основным источником затрат на благосостояние. В Великобритании правительство считается наиболее эффективным институтом для управления программами, гарантирующими получение заработной платы или обеспечение услуг.

В Соединенных Штатах скорее не от государства, а от бизнеса ожидается обеспечение населения сетью услуг благосостояния. Общество в США, которое не доверяет правительству, скорее, будет искать способ организовать обеспечение услугами с наименьшим вовлечением государства.

В любом случае, обращение к государственному вмешательству обусловлено необходимостью обеспечить права граждан на равенство и защиту. В период между двумя мировыми войнами, когда экономические и социальные условия были очень тяжелыми, требовались меры по обеспечению благосостояния, и они проводились поэтапно при помощи различных положений о регулировании и управлении53.

Немецкий исследователь Й. Альбер выделяет несколько этапов развития «государства благосостояния» в странах Западной Европы:

1-й – предыстория (1600–1800 гг.). Центральная идея государства благосостояния – политический контроль над бедными;

2-й – начало (1800–1914 гг.). Центральная идея – введение социального страхования для рабочих, объединенных в профсоюзы;

3-й – расширение (1918–1960 гг.). Главная цель – предоставление социальных услуг как элемент гражданства;

4-й – ускорение (1960–1975 гг.). Главная цель – улучшение качества жизни;

5-й – замедление (1975-й – н. в.). Происходит смешение государственной, ассоциативной и частной ответственности54.

В первый период были приняты законы о бедных, причем пособия по бедности выплачивались ограниченному кругу лиц и только в безвыходных случаях, так как получение их считалось крайне унизительным. Бедность воспринималась как результат безответственности и неспособности самого человека устроить свою судьбу.

В конце XIX в. в ряде стран были приняты программы социального страхования, предприняты попытки решения проблемы нищеты не отдельного человека, а определенных категорий населения. В Германии в 1883–1889 гг. Бисмарк впервые в истории учредил систему компенсации потери заработка вследствие болезни, трудового увечья, инвалидности, естественного износа рабочей силы в связи с достижением преклонного возраста посредством обязательного для всех рабочих промышленности социального страхования, которое финансировалось за счет взносов предпринимателей, рабочих, а также государственных субсидий.

В 1906–1914 гг. в Великобритании были проведены социальные реформы, равные по своей значимости проведенным в Германии Отто фон Бисмарком. В 1908–1911 гг. введено государственное социальное страхование по болезни, старости, инвалидности и впервые в капиталистических странах – по безработице для некоторых отраслей промышленности. В центре внимания оставалась проблема сохранения общественного порядка. Программы социальной помощи имели выборочный характер. Главная цель – интегрировать рабочий класс в капиталистическую экономику и государственную систему. Объем расходов по программам социальной помощи во всех европейских странах был ниже 5 % ВНП55.

Длительный этап развития представлений о правах человека (до 1917 г.), который можно в целом именовать «либеральным», сменился новым, в котором начинают присутствовать социалистические идеи. Период осознания, что дикая эксплуатация при неконтролируемой конкуренции может привести к серьезным катаклизмам, продлился до времени Великой депрессии 1929–1933 гг. Программы социального страхования, принятые после кризиса почти во всех развитых странах, охватывали не только рабочих и служащих, но и лиц свободных профессий. Возросли расходы на медицинскую помощь и образование, а также на строительство дешевого жилья. Услуги по всем этим программам стали рассматриваться как один из элементов гражданских прав. Произошло увеличение объема расходов на социальные программы.

В 1940-е гг. обозначился перелом в социальной политике западных стран. Пришло понимание необходимости последовательной системы социального обслуживания, которая смогла бы гарантировать достаточно высокий жизненный уровень всем гражданам.

Во время Второй мировой войны был принят ряд документов, оказавших влияние на развитие теории и практики социального государства. Такими документами были Атлантическая хартия, Филадельфийская декларация Международной организации труда и доклад У. Бевериджа в Великобритании. Появление этих документов было обусловлено потребностью в «социальном мире» в годы войны и после ее окончания. Они рассматривались в качестве базы для социальной деятельности государства в послевоенный период в целях предотвращения социальных катаклизмов.

Атлантическая хартия 1941 г. указывает на необходимость сотрудничества между странами для достижения более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и социального обеспечения. Филадельфийская декларация 1944 г. сформулировала требования полной занятости, введения минимума заработной платы, принятия мировых программ социального обеспечения и распространения их на всех нуждающихся в них, улучшение условий труда.

В докладе У. Бевериджа правительству Великобритании «Полная занятость в свободном обществе» 1942 г. изложены основные принципы, на которых необходимо строить «государство благосостояния»: общедоступность и адекватность; пожизненная защита государством граждан; гарантированный уровень дохода, необходимый для поддержания жизни в случае потери дохода, старости, болезни и пр., основанный на обязательных отчислениях от зарплаты56.

Исходя из рекомендаций Бевериджа, лейбористское правительство на протяжении 1944–1948 гг. приняло ряд законодательных актов, на основе которых возникла единая система социального обеспечения, охватившая все население. Была создана институциональная структура современного «государства благосостояния».

В 1950–1960-е гг. модель государства благосостояния становится господствующим типом западной социальной политики. Наиболее наглядным примером построения такой модели является развитие экономики послевоенной Западной Германии57.

Итак, становлению государства всеобщего благосостояния способствовали различные социальные, экономические, политические факторы. Государство всеобщего благосостояния и как концепция, и как политика прошло достаточно длительный путь развития. Создание всеобъемлющей системы социального обслуживания в развитых странах Запада было продиктовано экономическими и социальными потребностями индустриального общества, воздействием народных масс, политическими расчетами. Однако целостное теоретическое обоснование и реальное воплощение эта концепция обретает во второй половине ХХ столетия, о чем и пойдет речь далее.

Томас Хемфри Маршалл (Marshall, Tomas Hemphry) (1893–1981) – выдающийся английский социолог, один из основоположников современного понимания социальной политики, его труды во многом определили развитие теории государства всеобщего благосостояния во второй половине ХХ столетия. В 1944–1950 гг. Маршалл – руководитель отделения социальной науки Лондонской школы экономики и политической науки, в 1956–1960 гг. – директор департамента социальных наук ЮНЕСКО, президент Международной социологической ассоциации (1959–1962). Оставив преподавание, Маршалл продолжал активную научную деятельность, в частности публикуясь в «Журнале по социальной политике»58.

В своих работах Маршалл стремился ответить на вопросы о том, какова природа особого типа общества, сложившегося на Западе в ХХ в. и какие изменения в структуре «западных» обществ, происшедшие в Новое время, привели к его появлению? Как социолог Маршалл искал эти причины в сфере социальной стратификации. Как историк он попытался проследить эти изменения, взяв в качестве материала британскую социально-политическую историю Нового времени. Это сочетание интересов – к социальной стратификации и к социальной истории (прежде всего истории социальной политики) – придает социологии Маршалла ее своеобразие59.

Особый тип общества, сложившийся ко второй половине ХХ в. на Западе, Маршалл определил как «дефисное», «многосложное» общество (hyphenated society). Это общество, в котором соединяются три компонента: капитализм, демократия и благосостояние (welfare). Эти компоненты не вполне гармонируют друг с другом; между лежащими в их основе принципами могут регулярно возникать конфликты. С одной стороны, это делает указанный тип общества аномичным. С другой стороны, это же придает обществу характерную для него динамичность, способность к развитию и живучесть. Внутренняя динамика такого общества определяется постоянным восстановлением равновесия между принципами, относящимися к трем указанным компонентам. Основные столкновения происходят в сфере социальной политики. Подобное определение природы современного западного общества подразумевает невозможность его редукции ни к «капитализму», ни к «демократии», ни к «благосостоянию». Сам Маршалл предлагает называть его «демократическим welfare-капитализмом». «Генезис этого типа общества, – пишет российский социолог В. Г. Николаев, – Маршалл связывает с развитием прав гражданства, которое происходило в западном (прежде всего англосаксонском) мире в Новое время. Права гражданства включают в себя три категории прав: гражданские, политические и социальные. Согласно Маршаллу, развитие этих трех компонентов прав гражданства не обязательно происходит хронологически равномерно и одновременно. Так, в Великобритании комплекс гражданских прав в целом сформировался в XVIII в., развитие политических прав пришлось на XIX в., а социальные права получили впечатляющее развитие в ХХ в. вместе с доктриной и практикой “государства благосостояния” (Welfare State)»60.

Основная работа Маршалла «Социальная политика в XX веке» была опубликована в 1965 г. Социальной политике посвящены также книги, как «Социология на распутье» (1963) и «Право на благосостояние» (1981), а также и множество статей, опубликованных в ведущих социологических журналах.

В 1950-е гг. в Великобритании социология как академическая дисциплина только начинала свой стремительный рост, набирала популярность, а предмет социальной политики и управления преподавался факультативно или встречался во вступительных частях дипломных работ аспирантов по социальной работе. Лишь немногие социологи читали курс социальной политики и управления на первых курсах в университетах. Маршалл стал преподавателем кафедры социологии, когда ему было почти 40 лет. В 1925 г. он был назначен в Лондонскую школу экономики научным руководителем по социальной работе. По признанию Маршалла, тогда он еще ничего не знал об этом предмете, и в своих первых работах он обращается к социальной политике в историческом контексте61.

Сегодня Маршалл известен как крупный социолог, но этому предшествовал долгий путь, ведь начинал он как историк. Маршаллу нужно было определить свое отношение к социологии как науке. Во вступительной статье к «Социологии на распутье» социология рассматривается Маршаллом как «партнер», а не «пират» в общественных науках. Признавая аналитические возможности социологии, он подчеркивает ее практическую значимость, поскольку эта дисциплина является синтезом таких наук, как экономика, психология, педагогика. Иллюстрируя практическую значимость социологии, он останавливается на проблемах социального планирования, образования, бедности и политики, направленной на улучшение качества жизни населения, т. е. проблематику, которая является предметом социальной политики и социального управления.

В работе «Социология: путь вперед» в качестве главной задачи социологии Маршалл называет «аналитическое и объяснительное изучение социальных систем», при этом он демонстрирует самое широкое понимание самого понятия системы. Маршал признает, что существует множество сторон социальной жизни, которые сложно квалифицировать как системы, при этом он отмечает, что «если бы общество не было систематизировано, то не было бы социальной науки»62. Задача социологии состоит в том, чтобы исследовать взаимодействие элементов общества как системы и находить ключ к их отношениям, основываясь на изучении и социальных институтов, и поведения индивидов. При этом социальной политике отводится очень серьезное место в этой социологической конструкции63.

Социальную политику Маршалл рассматривает как самостоятельную дисциплину, неразрывно связанную с социологией. Он считает, что «ядро этой зарождающейся дисциплины базируется не на общей теории общества» и «использовании социологических методов», а на культивировании дисциплинированного подхода к исследованию социальных феноменов. Он продолжает описывать этот подход как «совокупность знаний, концепций, образов мысли, накопленного опыта, которые словно искусство диагностики врача и судебных навыков адвоката, с одной стороны, индивидуальны, а с другой – коллегиальны»64.

Маршалл утверждал, что прикладная сторона науки жизненно необходима для ученого, работающего в области общественных наук, если он стремится поддержать баланс между наукой для души и наукой для жизни. Эта идея стала центральной в работе «Социология на распутье» (1963), в которой он разводит социологические теории, чтобы сформулировать свой подход к изучению «специфической социальной структуры, в которой основные процессы и функции детерминированы»65. В то же время он отмечает, что «социология не должна стыдиться желания быть полезной», причем не следует ограничиваться решением исключительно социальных проблем, нужно быть полезной и в социальном благополучии66. Прежде чем планировать какое-либо действие, необходимо обратиться к социологу, однако социологи должны быть осторожны, чтобы «не злоупотреблять своим знанием»67.