Государственный финансовый контроль в системе управления государством

Период первой трети XIX в. является важнейшим этапом развития государственного финансового контроля. Первые изменения начинаются с появления Манифеста от 08.09.1802, согласно которому была введена министерская форма управления. На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов[26].

Таким образом, в России закладываются основы для бюджетного процесса. Имелись четкие временные рамки исполнения бюджета, а также специальные органы, которые осуществляли планирование государственных доходов и расходов. Одним из недостатков бюджетного процесса в этот период было отсутствие единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы и само производило расходы, имело свой бюджет, независимо от какой-то центральной кассы[27].

Такая система не обеспечивала прозрачность финансовых потоков, что, в свою очередь, исключало действенный государственный финансовый контроль в этой сфере. Снижению эффективности государственного финансового контроля в этот период также способствовала институциональная структура государственного финансового контроля, которая не имела целостного характера и отличалась преобладанием внутриведомственной отчетности. Ситуация усугублялась и тем, что Министерство финансов, производившее расходование средств, само же осуществляло контроль.

В современной структуре складывается похожая ситуация. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» (вместе с Положением о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте Российской Федерации)[28] на базе Контрольно-ревизионного управления был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита. Помимо этого Минфину России были подчинены территориальные контрольно-финансовые органы (существовавшие с 1923 г.).

Основной задачей контрольно-ревизионных органов стало осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных денежных средств. Таким образом, основной институт, использующий государственные (бюджетные) денежные средства, – Министерство финансов как в начале XIX в., так и сейчас получило возможность самостоятельно осуществлять проверку своей деятельности. По мнению автора, если учесть исторический опыт, эти меры вряд ли способствуют повышению эффективности деятельности контрольно-ревизионных органов.

Впервые вопросы реорганизации структуры государственного финансового контроля были рассмотрены основателем российской юридической науки и теоретического правоведения М. М. Сперанским в работе «Введение к Уложению государственных законов»[29]. Основная идея М. М. Сперанского сводилась к созданию целостного и независимого контрольно-ревизионного органа, который осуществлял бы контроль над расходованием государственных денежных средств, обеспечивал прозрачность всех финансовых потоков и невозможность злоупотреблений.

Не все идеи М. М. Сперанского были воплощены. Но следствием предлагаемых М. М. Сперанским преобразований явилось создание специального, независимого органа со статусом министерства Государственного финансово-контрольного ведомства. Это заложило основу для нового этапа развития государственного финансового контроля в России.

Официальным началом специализированной финансово-контрольной деятельности является издание Высочайшего манифеста от 28.01.1811 «О государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов»[30]. Управление делами этой важной отросли было вверено Государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.

Государственное финансовое хозяйство в соответствии с Манифестом от 25.06.1811 делилось на три части: государственные доходы вверялись Министерству финансов, движение государственных сумм – Государственному казначейству, а проверка доходов и расходов, ревизия всех государственных счетов – Главному управлению ревизии. Все контрольные учреждения передавались Главному управлению ревизии в составе: Департамента для проверки гражданских счетов и отчетности и Департамента для проверки отчетности Морского и Военного министерства. Задачами управления стали «проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных средств и капиталов и надзор за совершившемся оных»[31]. Все государственные управления (центральные и местные) в заведовании, в которых находились казенные суммы, должны были предоставлять отчеты о доходах, расходах и остатках Главному управлению ревизий. Не предоставляли отчеты только Кабинет его Величества, Государственный банк, учреждения императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные дома.

Необходимо отметить, что этот орган не имел на тот период действенных средств проведения ревизии. Ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были судьями в собственном деле, а министры снисходительно относились друг к другу из личных соображений[32].

По существу, все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизии ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Местных органов государственного финансового контроля тогда фактически не существовало, и контрольно-финансовая система не могла быть действенным инструментом в системе государственного управления.

Реформы, намеченные в середине XIX в., требовали коренных мер по улучшению организационной структуры государственного финансового контроля и методологической базы.

Примечания