Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

В силу этого в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной, представляющей собой, согласно Н. В. Постовому, совокупность социальных связей, складывающуюся в результате решения жителями задач местного значения посредством форм непосредственной самоорганизации.

Историческими корнями существования самоуправленческих институтов в местном самоуправлении можно считать имеющийся почти у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие отдельные коллективные интересы, без использования публично-властных форм, т. е. на сходе, вече, круге, курултае и т. п.[61]

В качестве современного примера самоуправленческого института, направленного на достижение общественных целей и не имеющего властного содержания в системе местного самоуправления, можно привести институт территориального общественного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ТОС)[62].

Показательно, что в качестве основных признаков института общественного территориального самоуправления как самоуправленческого института в системе местного самоуправления такими учеными, как В. Т. Прохоров, В. С. Кашо, рассматриваются, помимо территориального принципа организации и деятельности, также общественная форма деятельности данного института и его самоуправленческая природа[63].

Некоторые исследователи местного самоуправления выделяют и иные виды свободного волеизъявления местных жителей, не относящиеся к общественным отношениям, имеющим публично-властное содержание. К примеру, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов относят к ним опросы, собрания, сходы, конференции жителей, общественные объединения, включая органы территориального общественного самоуправления, религиозные объединения, средства массовой информации, формы разового коллективного волеизъявления: митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, обращения граждан в органы местного самоуправления с предложениями, замечаниями, жалобами и т. д.[64]

Несмотря на то, что «совокупность перечисленных институтов составляет среду удовлетворения жителями собственных запросов в публичной сфере, дает им возможность самостоятельно и непосредственно участвовать в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления, не передоверяя этого права органам власти»[65], отметим, что в нашем понимании не все перечисленные формы свободного волеизъявления граждан можно рассматривать в качестве самостоятельного самоуправленческого института, так как многие из них не образуют обособленной группы юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Выделение самоуправленческих институтов в муниципальном праве обусловлено тем, что эти институты упорядочивают отношения по осуществлению местного самоуправления, лишенные властных начал. Таким образом, в содержании этих правовых институтов отсутствуют такие элементы, как субъект власти, объект власти и властное содержание. Как отмечают в своей работе представители уральской правовой школы, субъектом власти являются социальные и национальные общности, объектом власти – индивиды, а содержание властеотношения заключается в том, что одна сторона – властвующая – навязывает свою волю, обычно юридически обязательную, другой стороне – подвластной[66].

Рассматривая самоуправленческий правовой институт местного самоуправления как обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в невластных формах на основе свободного волеизъявления местных жителей, не имеющие публично-властного содержания и входящие в состав муниципального права, можно предложить следующую классификацию самоуправленческих институтов муниципального права:

1) правовой институт территориального общественного самоуправления;

2) правовой институт форм разового коллективного волеизъявления местных жителей;

3) правовой институт правотворческой инициативы граждан и их обращений в органы местного самоуправления.

В свою очередь к публично-властным правовым институтам муниципального права следует отнести обособленные группы юридических норм, регулирующих отношения по осуществлению публично-властной деятельности на территории муниципального образования, связанные с реализацией отношений власти-подчинения.

Существование публично-правовых институтов в местном самоуправлении обусловлено тем, что местное самоуправление – это прежде всего территориальное управление. По мнению Ю. А. Тихомирова, управление как социальный феномен насквозь «пронизано элементами управленческой деятельности»[67], которая предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для достижения определенных результатов.

Управление в публично-властных правовых формах предполагает наличие властных начал, которые выступают не просто средством управления, а его непременным условием. При этом, как отмечал В. Г. Афанасьев, управление – «не просто сознательная деятельность, а та ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением и использованием информации»[68].

Таким образом, «деятельность субъектов, обладающих муниципальной властью, состоит в том, что управляющая подсистема, субъект управления, систематически, целенаправленно воздействует на управляющую подсистему, объект управления, с тем, чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели»[69]. Управлять же территорией, не имея властных начал, невозможно. Это становится очевидным, если внимательно изучить круг вопросов так называемого «местного значения», которые, несомненно, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, а значит объективно включены в механизм публично-правового регулирования на уровне государства.

В связи с этим публично-властные правовые институты в местном самоуправлении следует подразделить на два вида. К первому относятся публично-властные правовые институты, имеющие властное содержание в силу включенности определенных вопросов местного значения в систему, реализующую государственные интересы. Эти правовые институты опосредуют в муниципальном праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.

К этой группе можно отнести институты местного бюджета и местного бюджетного процесса, представляющие собой совокупность норм, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ строятся на принципе единства бюджетной системы, означающем единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов[70].

Следовательно, институты местного бюджета и местного бюджетного процесса – это публично-властные правовые институты муниципального права, имеющие жесткую централизацию и значительную степень включенности в систему институтов государственного бюджета и государственного бюджетного процесса.

К группе муниципальных публично-правовых институтов можно отнести также институт муниципальной власти, который является специфическим публично-правовым институтом. Его выделение обусловлено тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же с содержанием ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основываясь на приведенных положениях, можно сделать вывод о том, что в Конституции РФ указываются следующие составляющие власти многонационального народа Российской Федерации:

– единственный источник власти в Российской Федерации, которым является многонациональный народ Российской Федерации[71];

– три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных на деятельность по реализации властных полномочий, которые представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации: многонациональный народ Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальным образованием[72].

Принимая во внимание, что Конституция РФ «не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма»[73], так как в ее ст. 12 содержится юридическая норма, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, можно говорить о наличии в территориальных пределах Российской Федерации двух относительно самостоятельных системно-властных образований, осуществляющих властные полномочия от имени народа Российской Федерации:

а) система органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации;

б) система органов, осуществляющих муниципальную власть в Российской Федерации.

Идею выделения института муниципальной власти поддерживают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, считая, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа… Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа»[74].

Между тем вычленение института муниципальной власти в качестве самостоятельного публично-властного правового института не свидетельствует об абсолютной самостоятельности данного правового образования от института государственной власти. Это обусловлено тем, что самостоятельность муниципальной власти производна от самостоятельности местного самоуправления, которая закреплена в ст. 12 Конституции РФ. Однако здесь речь не идет об абсолютной самостоятельности[75] аппарата муниципальной власти. В данном случае законодатель имел в виду некоторую самостоятельность относительно системы органов государственной власти. К тому же в Конституции РФ говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только лишь в пределах своих полномочий.

Вместе с тем поскольку объем полномочий, находящихся в распоряжении органов муниципальной власти, прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[76], то следует признать, что даже в пределах своих полномочий система муниципальной власти далеко не самостоятельна. Для того чтобы четко представлять себе место муниципальной власти в системе публичной власти в Российской Федерации, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на имеющихся механизмах зависимости, существующих в отношении аппарата муниципальной власти, таких, как: нормотворческая, финансовая, системная[77].

Мы считаем, что все отмеченные виды зависимости, существующие в отношении системы муниципальной власти, не позволяют говорить о ее полной подчиненности государственно-властному механизму, однако они и не позволяют утверждать, что аппарат муниципальной власти обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий. Следовательно, данный институт муниципального права следует рассматривать в качестве правового образования, нормативно регламентирующего процесс по решению вопросов как местного, так и государственного значения.

Конечно, следует учитывать то, что совокупность правовых норм, составляющих институт муниципальной власти, пронизывает весь механизм осуществления местного самоуправления. Так, нормы, закрепляющие систему осуществления муниципальной власти, накладывают отпечаток на такие муниципально-правовые институты, как: институт местного бюджетного процесса, институт местного представительного органа, институт Главы муниципального образования, институт муниципальной службы. Однако, по нашему мнению, все же имеются основания для выделения данного института в качестве самостоятельного комплексного института муниципального права. К таким основаниям следует отнести наличие в муниципальном праве совокупности обособленных норм, направленных на закрепление в праве именно системы муниципальной власти как относительно нового публичного феномена, а не указанных, производных от него муниципально-правовых институтов. Еще одним важным основанием является то, что институт муниципальной власти опосредует в праве ключевой феномен местного самоуправления, предполагающий относительную целостность его правового регулирования.

Следующим муниципальным публично-правовым институтом, производным от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, является институт муниципального образования. Данный институт представляет собой совокупность юридических норм, определяющих правовое положение муниципального образования – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

При определении места института муниципального образования в системе публично-правовых институтов муниципального права следует исходить из того, что этим институтом нормативно определяется правовое положение публичного образования, которое следует рассматривать в двух значениях. С одной стороны, оно выступает как субъект публично-правовых отношений, обладающий теми или иными властными полномочиями, и является субъектом специфических публично-правовых правоотношений. С другой стороны, в имущественном обороте публичное образование выступает как обычный участник гражданских правоотношений, на равных началах с другими их участниками[78]. По мнению К. Ф. Шеремета, «в Гражданском кодексе муниципальные образования названы в качестве участников гражданских правоотношений наряду с физическими лицами. Поэтому это специфические участники гражданского правоотношения…»[79]

Такая специфика проявляется в двойственности данного института, с одной стороны, территориально включенного в единую публично-правовую систему Российского государства, с другой – выявляющего территориальную обособленность публично-правового образования в форме муниципального образования, созданного для решения как местных, так и государственных вопросов. На этот момент обращают внимание И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, утверждающие, что муниципальные образования как политико-территориальные единицы являются «внешнеформальным выражением территориальных сообществ жителей»[80].

К группе муниципальных публично-правовых институтов, производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, также относится институт местных финансов. Данный институт представляет собой объединение юридических норм, регулирующих правовой режим совокупности денежных средств, принадлежащей на праве собственности или на праве пользования муниципальному образованию, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. В настоящее время на основании законодательства Российской Федерации институт местных финансов нормативно охватывает следующие источники доходной части местного бюджета:

а) государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

б) собственные денежные средства муниципального образования, создаваемые за счет деятельности органом местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. д.);

в) заемные средства или муниципальные кредиты.

Соотношение этих трех источников местного бюджета определяет место института местных финансов в системе муниципально-правовых институтов, так как преобладание в структуре местных финансов первого источника порождает зависимость от государства и жесткую включенность в систему государственных финансов[81].

К тому же, анализируя место данного института в системе муниципального права, следует учитывать, что основная его часть связана с регулированием местных налогов, право на самостоятельное установление которых в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и п. 4 ч. 3 ст. 15 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.) передано представительным органам местного самоуправления.

Однако поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ самостоятельность местного самоуправления строго ограничена пределами его полномочий, постольку нельзя говорить об абсолютной самостоятельности органов муниципальной власти в вопросе, связанном с установлением местных налогов и сборов, так как общие начала налогового законодательства устанавливаются органами государственной власти. К тому же, по мнению А. М. Никитина, «финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме»[82]. Следовательно, и институт местных финансов правильнее будет рассматривать в качестве составной части института государственных финансов, достаточно жестко включенного в решение общегосударственных вопросов и обладающего лишь некоторыми признаками автономного правового образования.

Примечания