Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

Gráfico 3, Gasto de defensa como porcentaje del PIB,

1953-202423

En 1992, el gasto empezó a reflejar el comienzo del “dividendo de la paz”, reduciéndose a 4,7% del PIB. Lo cierto es que el promedio de gasto de defensa desde el fin de la Guerra Fría es 3,7% del PIB; esto se refleja en un par de años cuando alcanzó su punto menor de 2,7% del PIB en 1999, 2000, y 200124. Aunque es cierto que en 2019 el gasto de defensa fue de $686 mil millones de dólares —una suma notable—, la verdad es que representa apenas el 3,2% del PIB.

Es importante observar que como resultado de la crisis económica de 2008-2009 en Estados Unidos, combinado con los gastos de defensa asociados con los conflictos en Irak y Afganistán, se tomó la decisión política en 2011 de reducir el gasto federal, en general, lo cual tuvo un impacto importante en el presupuesto de defensa. El gasto proyectado entre los años 2012 y 2018 se redujo 7% en gasto constante, y 16% en términos reales (es decir, ajustado por la inflación). Estas decisiones políticas tuvieron un impacto importante; así lo explicó el exsecretario de Defensa James Mattis ante el Congreso, en febrero de 2018:

Permítanme ser claro: a pesar de lo difícil que han sido los últimos 16 años de guerra para nuestras Fuerzas Armadas, ningún enemigo en el campo de batalla ha hecho tanto daño a la preparación de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos como el impacto combinado de los límites de gasto de defensa del Acta de Control del Presupuesto, empeorados por la necesidad de operar durante 10 de los últimos 11 años bajo resoluciones continuas de duración variada e impredecible25.

El efecto fue notable en capacidad militar real. Por ejemplo, el Ejército sufrió una reducción del 32% en sus brigadas de combate, que pasaron de 45 a 2011 a 31 en 2016.

Los tres párrafos previos se incluyen para proporcionar una perspectiva histórica breve del gasto militar de Estados Unidos para enfrentar las amenazas a la defensa nacional desde la Segunda Guerra Mundial. Las cifras muestran que Estados Unidos asigna menos de la mitad del promedio de sus fondos nacionales para la defensa que utilizaba durante la Guerra Fría. Y si el presupuesto representa la expresión cuantitativa del plan, es evidente que los gobernantes han priorizado otros gastos por sobre los de defensa en la era de post Guerra Fría.

Es con esta perspectiva que podemos empezar a analizar cómo Estados Unidos va a utilizar las Fuerzas Armadas en el hemisferio durante la década de 2020-2030. No cabe duda que la mayoría de las personas que leen este libro conocen el sistema de defensa estadounidense. Sin embargo, creo que es válido repasarlo brevemente por sus peculiaridades, las cuales contribuyen a visibilizar los desafíos que enfrentarán el Comando Sur y, en grado menor, el Comando Norte.

Desde 1986, pero realmente empezando en la década de 1990, el énfasis en la “conjuntez”26 ha dominado la doctrina operacional de Estados Unidos. El diseño estructural indica que las fuerzas individuales (Ejército, Armada, Infantería de Marina y Fuerza Aérea) son responsables de organizar, adiestrar y proveer material a individuos y unidades. El diseño operacional supone que hay mandos regionales y funcionales que reciben unidades para realizar misiones específicas. Esta manera de coordinar el esfuerzo de organizar y operar las Fuerzas Armadas tiene ventajas, pero también tiene desventajas. Hay que recordar la manera en la cual se presupuesta el gasto de defensa.

El resultado de las prioridades de las fuerzas individuales, combinado con las prioridades de los Mandos Regionales (Indo-Pacífico, responsable de China y Corea; Central, responsable de Irán, Afganistán, Irak, y Siria, y Europeo, responsable de Rusia y Ucrania), son fuerzas generadas para hacer frente al combate convencional. El listado de estas realidades deja muy en claro que las prioridades tienen que enfocarse en estas amenazas reales. Dado el énfasis estadounidense en estas amenazas y la necesidad de tener fuerzas para conducir la guerra convencional, el Comando Sur y el Comando Norte no se benefician de unidades adiestradas para conducir misiones de esa índole. Lo cierto es que durante muchos años las fuerzas disponibles para realizar misiones en la región han sido limitadas, tanto en cantidad como en tipo de adiestramiento. Esta realidad se debe a varios factores:

• El número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en el resto del mundo.

• En contraste, el número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en este hemisferio son mínimos, respecto del resto del mundo.

• El interés primordial de Estados Unidos en América Latina se ha concentrado, en términos generales, en cuestiones económicas.

• Los desafíos primordiales que enfrentan los países latinoamericanos, aunque no los únicos, se orientan más bien en el orden del desarrollo.

• Otro factor muy importante, y uno en que la región quizás no reconozca su impacto, es la naturaleza tan heterogénea de América Latina.

• Un elemento subordinado a este tema general es el hecho de que tal como cada país es diferente, cada uno (o casi) tiene una apreciación distinta de cuál debe ser el rol de las fuerzas armadas en la cuestión interna de seguridad y defensa27.

Es por todas estas razones que el Pentágono, generalmente, tiende a prestar menos atención en cuestiones de defensa en el hemisferio, sobre todo los tomadores de decisión a niveles superiores.

Por su parte, el Comando Sur declara que sus prioridades son fortalecer sus relaciones con los socios y contrarrestar amenazas28. Aclara que las amenazas que hay que contrarrestar son el crimen organizado, organizaciones terroristas, actores regionales malignos y actores estatales externos29. El Comando Norte —que tiene dentro de sus responsabilidades la cooperación en materia de seguridad— declara que fue establecido en 2002 para “proporcionar el comando y control de los esfuerzos de defensa de la soberanía del Departamento de Defensa y coordinar el apoyo de defensa de las autoridades civiles. El Comando Norte defiende la soberanía de Estados Unidos, protegiendo a nuestra gente, el poder nacional y la libertad de acción”30. Esto refleja perfectamente bien la prioridad del mando, que es la defensa nacional, mientras la misión de relacionarse con México y las Bahamas es claramente secundaria.

Es precisamente por esta razón que se ha recomendado fusionar el Comando Sur con el Comando Norte en un Comando Américas con dos misiones distintas, cada una liderada por un general de cuatro estrellas. El comandante del Comando Américas tendría la misión actual del Comando Sur, con la responsabilidad adicional de coordinarse con México y las Bahamas. El comandante de Comando USA asumiría la misión actual del Comando Norte de defensa de la soberanía sin la responsabilidad de coordinar la cooperación de seguridad con México y las Bahamas. Independientemente de que se adopte esta propuesta o no, lo cierto es que las fuerzas que reciben la misión de actuar en el hemisferio occidental tienen que estar adiestradas para realizar misiones en el otro extremo del espectro del conflicto31.

Uno de los desafíos para las Fuerzas Armadas estadounidenses para interactuar con sus contrapartes es la realidad de que las fuerzas armadas de la región no se organizan ni operan de manera conjunta. Sin embargo, los mandos conjuntos se organizan con mandos subordinados compuestos por organizaciones de una sola fuerza. Por ejemplo, el Comando Sur, con sede en Miami, es el cuartel general conjunto, pero hay un grupo de mandos subordinados. El más grande es el Ejército Sur (U.S. Army South), con sede en el Fuerte Sam Houston, en San Antonio, Texas. El componente naval se ubica en Mayport, Florida: las Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota (Naval Forces Southern Command and 4th Fleet). El componente aéreo es la Fuerza Aérea 12.ª (12th Air Force), que está en la Base Aérea Davis-Monthan, en Tucson, Arizona. Por su parte, el componente de la Infantería de Marina es Marine Corps Forces South, con sede en Doral, Florida. Finalmente, hay una sede de operaciones especiales en Homestead, Florida: el Mando Operaciones Especiales Sur (Special Operations Command South), una entidad conjunta con unidades del Ejército, Marina y Fuerza Aérea.

Cabe resaltar que la gran mayoría de las fuerzas militares que conforman estas unidades no son efectivos activos, sino que pertenecen a la Guardia Nacional o la Reserva. Un aspecto interesante de esta forma de organizarse es que sí se presta para mantener relaciones entre las fuerzas militares. De esa manera, los vínculos entre los ejércitos de la región y unidades bajo el mando del Ejército Sur son muy fuertes. Por muchos años, el Ejército estadounidense ha mantenido relaciones con países de la región a través de un programa llamado el Programa de Socios Estatales (State Partnership Program). Este programa fue creado en el contexto de los años posteriores a la Guerra Fría, en 1993, con elementos de la Guardia Nacional en diferentes estados de Estados Unidos, que han ido estableciendo relaciones con 24 países del hemisferio occidental. Los primeros vínculos se establecieron en 1996 entre Ecuador y la Guardia Nacional de Kentucky; Perú y West Virginia, y Panamá y Missouri. El más reciente ocurrió en 2019 entre Brasil y Nueva York. El enfoque de los intercambios tiende a concentrarse en asuntos de apoyo y logística, no de operaciones de combate32.

De semejante manera, las otras fuerzas se relacionan directamente con sus contrapartes, y por eso se mantienen buenas relaciones institucionales. En términos generales, estos mecanismos son adecuados para sostener relaciones institucionales aceptables, pero los presupuestos limitados restringen las oportunidades para ir más allá de la situación actual de adiestramiento ocasional a través de la región. La única excepción a esta rutina es el caso de Colombia, donde la combinación de amenazas, la voluntad política colombiana y el interés estadounidense resultaron en una relación de defensa bastante profunda. Las relaciones de defensa entre los Estados Unidos y Colombia se podrían caracterizar como aliados.

Esto no es decir que no haya buenas relaciones militares entre Estados Unidos y la región, sí las hay. Por razones coyunturales, las que existen con Brasil son las más cercanas en mucho tiempo. Las relaciones con México, por esfuerzos importantes que empezaron hace más de veinte años, también han mejorado. Si vamos país por país, las relaciones son positivas, con las excepciones esperadas: Cuba (no existentes), Venezuela (rotas, desde los 2000 por decisión de Hugo Chávez) y Nicaragua (¿reducidas? Por la influencia de Fidel Castro y Hugo Chávez sobre Daniel Ortega). A pesar de las ideologías de Michelle Bachelet y Cristina Fernández, las instituciones militares de Chile y Argentina han mantenido relaciones efectivas con sus contrapartes estadounidenses.

Por razones que tenían nada que ver con las realidades en el hemisferio occidental, en el 2011 —después de varios años operando en Irak y Afganistán— el Ejército empezó a desarrollar un concepto nuevo llamado Fuerzas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Forces). Esto se debió, en gran parte, a las lecciones aprendidas con respecto a la importancia de asesorar y adiestrar a las fuerzas de países socios, más allá que realizar misiones de combate de manera independiente. Es decir, las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen plena capacidad de derrotar a otras unidades, ya sean convencionales o irregulares33. El desafío en los dos casos es encontrar la ubicación del combatiente; obviamente, es mucho más difícil encontrar a los irregulares mezclados con la población. Con respaldo adecuado, las fuerzas armadas domésticas del país socio pueden ser muy exitosas en las misiones militares.

Si bien es cierto que elementos de las Fuerzas Armadas han realizado la tarea de lo que se conoce es inglés como Security Force Assistance (Asistencia a Fuerzas de Seguridad), la novedad que surge en 2011 es la idea de generar unidades más grandes que el modelo basado en el Equipo de Fuerzas Especiales A (Special Forces A Team)34. En enero de 2012, el Ejército implementa la política de Brigadas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Brigades); el general Ray Odierno explicó la necesidad de este cambio así:

Nuestras experiencias en Irak y Afganistán claramente refuerzan que los resultados estratégicos duraderos se logran solo al influir efectivamente en las personas. El conflicto, en todas sus formas, sigue siendo un esfuerzo fundamentalmente humano… El éxito depende tanto de la comprensión del tejido social y político de los alrededores como de la capacidad de dominarlos físicamente. En un entorno definido por la mezcla de amigos, enemigos y partidos neutrales, comprender las redes sociales y culturales se vuelve tan importante como las armas que empleamos. Solo así podremos aislar enemigos, identificar centros de gravedad y lograr resultados duraderos35.

Este reconocimiento fue tremendamente importante para empezar a cambiar modelos que previamente no se enfocaban en materia de lo social y cultural.

Sin embargo, grandes cambios en las instituciones son difíciles de implementar y toman tiempo. Por ejemplo, el Ejército estima que se necesitan dos años para regenerar una unidad en actividad y hasta cinco años para regenerar una unidad de reserva. De esa manera, el Ejército ha tomado años en adoptar esta nueva doctrina y organización. Durante estos años, se formaron unidades de Brigadas Alineadas Regionales dentro del concepto de las Fuerzas Alineadas Regionales, utilizando unidades del Ejército en actividad, de la Guardia Nacional y de la Reserva. La primera Brigada Alineada Regional fue tomada de la Primera División, una unidad con elementos activos con sede en el Fuerte Riley, en Kansas, para conducir misiones de apoyo al Comando África en 201336.

No fue sorprendente que las primeras unidades fueran destinadas a Asia y el Medio Oriente. Desde entonces, el Ejército ha seguido desarrollando este concepto, con el relativamente nuevo modelo de Brigadas de Fuerzas Alineadas Regionales (Security Force Assistance Brigades, SFAB). La idea es crear seis SFAB para alinearse con los Mandos Regionales37. Es importante resaltar que la SFAB no tiene el mismo pie de fuerza que una brigada de combate tradicional, porque la tarea principal no es de combatir, sino asesorar y ayudar. La última SFAB en establecerse fue la orientada al hemisferio occidental, la 54th SFAB de la Guardia Nacional, que se activó oficialmente el 5 de marzo del 2020. La 54th SFAB es la única de las seis SFAB compuesta por unidades de la Guardia Nacional. El hecho de que la 54th SFAB esté formada por unidades de la Guardia Nacional se acopla muy bien con el Programa de Socios Estatales, el cual se basa en unidades de la Guardia Nacional.

Explico con detalle estas modificaciones del Ejército estadounidense por la importancia que los ejércitos juegan en las misiones de seguridad y defensa en el hemisferio. Si bien es cierto que hay marinas y fuerzas aéreas en la región, no cabe duda de que la fuerza más importante son los ejércitos. Dicho eso, todos los otros componentes de fuerza (Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota; Fuerza Aérea 12.ª; Marine Corps Forces South, y sus unidades subordinadas) también han establecido y han mantenido vínculos fuertes con sus contrapartes a través del hemisferio.

La buena noticia es que el Ejército estadounidense ha reconocido la importancia de reestructurarse para entenderse mejor con los ejércitos regionales, pero también para poder actuar con mayor efectividad en el caso de que fuese necesario conducir misiones. La no tan buena noticia es que el pensamiento convencional sigue dominando, no simplemente en parte de los generales, sino en parte de los dirigentes políticos también.

En el caso de la Fuerza Aérea estadounidense, también reconoce la necesidad de estar mejor preparada para interactuar con socios. A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, la Fuerza Aérea se reorganizó para ser más desplegable. Se construyó el modelo del Grupo Expedicionario para incluir aviones caza, ataques de precisión y supresión de defensas antiaéreas. Estas unidades se establecen para misiones específicas, y cuando la misión se termina se desactiva el grupo. En 2015, la Fuerza Aérea publicó su Concepto Operacional del Futuro, en el cual reconoció la tendencia emergente de “la importancia o frecuencia creciente de operaciones irregulares, urbanas, humanitarias y de inteligencia”38. Sin embargo, es evidente que el enfoque de la Fuerza Aérea estadounidense no se concentra en el hemisferio occidental. Las cinco misiones principales son superioridad aérea y espacial; ataque global; movilidad global rápida; inteligencia, vigilancia y reconocimiento, y mando y control39.

En cuanto a la Armada estadounidense, al igual que la Fuerza Aérea, sus prioridades no se encuentran en el hemisferio occidental. Si bien es cierto que en 2008 la 4.ª Flota se restableció, y con eso se constituyó un cuartel general para un componente naval del Comando Sur, esa flota tiene una sola unidad asignada: el Escuadrón 40. Sobra notar que es imposible actuar de manera efectiva en un área del tamaño del Caribe, Centro y Sudamérica con un solo escuadrón naval. El actual jefe de Operaciones Navales, el almirante Mike Gidday, emitió sus lineamientos para mantener la superioridad naval estadounidense en tres áreas: en el combate, en el guerrero y en la Armada del futuro40. Por su parte, su predecesor, el almirante John Richardson, enfatizaba la importancia de enfocarse en los dos adversarios principales, China y Rusia, lo que según el profesor James Holmes es un cambio dramático:

La estrategia del 2007 era un documento para un mundo que podría volverse competitivo o mantenerse cooperativo. El nombre de China no figuraba en ningún lado, mucho menos como un adversario potencial, mientras había unas cuantas generalidades y tópicos imprecisos mezclados por ahí41.

Todo esto para enfatizar que las prioridades son el combate convencional y la preparación para enfrentarse a China, Rusia, Corea del Norte e Irán, dejando poco tiempo y recursos para el hemisferio occidental o la guerra irregular.

Enfoque convencional distrae de las tareas primordiales de la región

El sistema de defensa de Estados Unidos está capturado por un pensamiento convencional. Es decir, la gran mayoría de los tomadores de decisión piensan que las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen que seguir enfocándose en desarrollar capacidades convencionales para disuadir y derrotar a otras fuerzas armadas convencionales. Yo no pertenezco al grupo de analistas que arguyen que nunca se van a necesitar utilizar fuerzas convencionales; la realidad es que sí las tenemos que tener, y se tienen que mantener y modernizar. Sin embargo, no debería ser la prioridad; esta debería ser un enfoque en las misiones que sean más probables.

Este desafío representa otro ejemplo de la importancia de la tarea de identificar amenazas, riesgos y vulnerabilidades. Si aceptamos la realidad que China y Rusia están desafiando a los intereses de Estados Unidos, esto no implica que haya una amenaza de índole convencional. Aunque tanto China como Rusia sí invierten recursos en capacidades convencionales, lo hacen de manera muy inferior a la de Estados Unidos. Es más, es muy probable que el gasto que realizan en capacidades convencionales es precisamente para que Estados Unidos se enfoque en ese gasto y que se distraiga por todos los otros esfuerzos no convencionales. Y porque el sistema de defensa estadounidense está organizado para generar capacidades convencionales, lo sigue haciendo. Recordemos el consejo del exsecretario Gates:

El apoyo para programas de modernización convencionales está profundamente integrado en nuestro presupuesto, nuestra burocracia, la industria de defensa y el Congreso. Mi preocupación fundamental es que no existe sustento institucional proporcional —incluso42 en el Pentágono— para las capacidades necesarias para ganar las guerras en las que estamos y de los tipos de misiones que tenemos más probabilidades de emprender en el futuro43.

Una parte enorme de esta realidad, más allá que los intereses burocráticos del Pentágono y el Congreso, se explica en el hecho de que los generales y almirantes estadounidenses prefieren sistemas convencionales. Son sistemas, doctrinas y organizaciones que conocen y se sienten muy cómodos en ese ambiente. Tuvieron éxito durante sus carreras por sus logros convencionales. Su educación y adiestramiento militar se enfocó en tácticas y operaciones convencionales. Por lo contrario, las realidades de la guerra irregular —en todas sus formas— son conceptos que no estudian, porque el enfoque es convencional.

Por unos años, el Estado Mayor Conjunto, en su afán de desarrollar doctrina conjunta, se ha enfocado en el desarrollo de Operaciones Globales Integradas. La premisa es que las amenazas primordiales que los Estados Unidos enfrenta:

• tienen alcance global;

• actúan con “unidad de esfuerzo” global;

• se integran globalmente a través de todos los dominios;

• el ambiente de información no respeta fronteras, y

• pensar de manera geográfica puede generar compartimentos regionales44

Curiosamente, en algún sentido lo que argumenta es cierto, pero es cierto solo en un contexto de guerra irregular. Ni Rusia ni China tienen capacidades convencionales “de alcance global” (salvo en condiciones muy limitadas; se integran globalmente con capacidades en el ciberespacio, pero no convencionalmente). Sin embargo, el pensamiento conjunto se concentra primordialmente en el aspecto convencional.

Me parece que en el futuro cercano, que ciertamente abarca el horizonte 2020-2030, estas tendencias estadounidenses van a continuar, a menos que estalle alguna crisis mayor, como podría ser algún ataque nuclear de Irán o Corea del Norte, o algún enfrentamiento militar directo con China o Rusia. En tal caso, la desatención hacia el hemisferio occidental será aún peor. Pero ausente esas posibilidades, el sistema de defensa de Estados Unidos va a seguir enfocándose en fortalecer sus capacidades convencionales y minimizando su atención a sus capacidades no convencionales e irregulares. El sistema está estructurado así.