Хроники образовательной политики: 1991–2011

Закрыто на учет?

Несмотря на то что с приходом Евгения Примакова ситуацию в стране как нельзя лучше характеризовала фраза экс-министра финансов Александра Лившица «магазин либеральных реформ закрыт на учет», новый министр образования, похоже, не собирался ограничивать свою деятельность мерами социального характера. В одном из первых интервью в «Известиях» Филиппов вдруг заявил, что намерен проводить реформу образования. На вопрос газеты «Коммерсант»: «Теперь реформы прекратятся?» – Филиппов отвечал: «Концепция и стратегия реформы образования может быть той же, просто ее надо широко обсудить».

В отличие от Тихонова Владимир Михайлович много говорил о необходимости найти компромисс, прекратить конфронтацию, организовать обсуждение ситуации в системе образования и добиться единого подхода к решению проблемы со стороны исполнительной власти, законодателей и общественности. В противном случае, действительно, любые проекты реформы будут «вынесены», как это происходило на недавних съездах Российского союза ректоров. Идеальной моделью Филиппов назвал систему государственно-общественного контроля за системой образования.

Министр вполне обоснованно заявил, что во вверенной ему системе образования «нет системы». От него, действительно, ждали формирования единой образовательной политики, фактическое отсутствие которой в последние годы привело к избыточной регионализации. «Последние три года мы собираемся с надеждой обрести в лице министерства надежного союзника в решении проблем образования, – заявил на первой коллегии Минобразования председатель Комитета по образованию Воронежской области Станислав Рогачев. – Однако частая смена министров меняет и структуру ведомства. В результате нет общефедеральных подходов к решению главных проблем развития образования в стране, отсутствует согласованная с регионами образовательная политика».

Как выяснилось, министру – профессиональному математику – не чужды проблемы экономики образования. Еще в 1993 году он написал монографию «Практический опыт организации и функционирования вузов в рыночной экономике», и, как он сам уверял, многие нынешние новшества в системе образования тогда удалось предугадать, проанализировать и ввести в повсеместную практику. РУДН одним из первых вузов России перешел на двухуровневую систему подготовки кадров «бакалавр плюс магистр» прежде всего благодаря большому количеству зарубежных студентов.

Филиппов заявил, что большинство идей, предложенных его предшественником на посту министра, имеет смысл, и, более того, признал необходимость организационно-экономических мер в системе образования. Прежде всего, Филиппов говорил о распределении полномочий между регионами и федеральным центром, между его министерством и ведомствами: «Бастуют студенты – министерство виновато, хотя вуз профильный. Рушатся школы – опять министерство, хотя это проблема местного бюджета». Министр заявил о необходимости добиться прозрачности финансирования образования: «Деньги идут по двум каналам – федеральному и местному. Никто толком не знает, за что и сколько надо платить. Центр посылает трансферты, а они теряются незнамо где. Необходимо разработать механизмы, которые стимулировали бы вузы самостоятельно зарабатывать деньги. Для этого нужны законодательные меры. А пока существует проект закона, согласно которому государство, которое уже три года не выделяет ни копейки на практику, компьютеры, общежития, библиотеки и т. д., собирается забрать у вузов все доходы от аренды помещений. Проект нового Налогового кодекса отменяет последние льготы для системы образования».

Для многих представителей либерального крыла профессионального сообщества полной неожиданностью стали оптимистические высказывания Филиппова об идее многоучредительства вузов в его наиболее радикальной форме, несмотря на то что руководство Российского союза ректоров считало его скрытой формой приватизации: «Один из вариантов – оставить контрольный пакет государству, а 49 % разделить между кем угодно. Второй подход: когда 50 % получает федеральный центр и 50 % – местная власть. Эта идея, конечно, встречает сопротивление у ректоров. Это понятно: когда человек держит 49 % акций и он не из мира науки, не ученый, он может ректора заставить сделать все что угодно – перепрофилировать часть здания, закрыть факультеты, отдать площади под торговлю. Но, с другой стороны, зачем перекрывать источник дополнительных доходов? Я думаю, к концу этого учебного года примем какое-то решение».

В СМИ Филиппов критиковал преимущественно непопулярные антисоциальные меры, предложенные постановлением № 600 и отмененные Евгением Примаковым: сокращение размера стипендий, отмену доплат за классное руководство, изменение среднего соотношения преподавателей и студентов вузов – от 8:1 к 10:1. «Это неизбежно влечет за собой сокращение 25 % преподавателей. В нынешних условиях кто их возьмет на работу? Никто». Но министр сам вынужден был готовить новую программу экономии бюджетных средств, которая, по его собственному признанию, «по некоторым параметрам недалеко уйдет от постановления № 600». Но сделать упор он обещал на экономических новациях: дать возможность учебным заведениям самим зарабатывать средства, «чтобы образовательное сообщество само нашло резервы для сокращения доли государства в его финансовых делах».

Самое удивительное, что широкая общественность, включая журналистов, почти не слышала или не хотела слышать те его слова, которые касались проведения реформ. На коллегии министерства в марте 1999 года вице-премьер Валентина Матвиенко заявила, что в СМИ регулярно появляются материалы, обвиняющие руководство министерства в консерватизме, уходе от курса реформ, что на самом деле не соответствует действительности. Возможно, причиной этому были или своеобразный пиар тогдашней пресс-службы Минобразования, или практически полное отсутствие выступлений в прессе представителей общественности в поддержку реформ. Было и ощущение некоей безысходности: продолжающаяся депрессия после августовского кризиса, нищенские зарплаты в системе образования, да и те не выплачиваемые в срок, все чаще болеющий президент страны, «работающий с документами» в Барвихе, и словно сошедшие с трибуны Мавзолея Евгений Примаков и его первый заместитель Юрий Маслюков на экране телевизора.

Дежа вю

В начале февраля 1999 года Владимир Филиппов провел в Тюмени всероссийский семинар-совещание, посвященный вопросам экономики образования. Местом совещания была выбрана именно Тюменская область, поскольку здесь региональные власти уже в те времена проводили весьма успешные экономические преобразования в системе образования. В работе семинара приняли участие около 300 человек, включая ректоров, директоров школ, учреждений НПО-СПО, руководителей региональных органов управления образованием и практически все высшее руководство федерального министерства.

Тема совещания была вполне созвучна отвергнутой концепции Тихонова – Асмолова: «Структурно-функциональные и организационно-экономические инновации в системе образования». С учетом того что рекомендации этого совещания должны были заложить основы образовательной политики правительства Евгения Примакова, социальные приоритеты было решено оставить за скобками. Филиппов, открывая совещание, перефразировал его тему так: «Если мы такие умные, то почему мы такие бедные?» Возникало ощущение дежа вю: казалось бы, ровно об этом говорили Асмолов, Тихонов и Кузьминов всего лишь полтора года назад.

Общую ситуацию в образовании министр обрисовал мрачными красками: нет федеральной программы развития образования, к закону об образовании нужна масса поправок, углубляется отставание от развитых стран даже по преподаванию предметов естественно-математического цикла, незначительное увеличение бюджетных расходов на образование «съедено» дефолтом. «Участники совещания поставили перед собой три задачи: разобраться с тем, как поступают, распределяются и используются бюджетные средства, изыскать внутренние резервы системы образования и определить возможности расширения внебюджетных инвестиций», – написала газета «Первое сентября». Тюменское совещание стало знаковым для самого Филиппова – с тех пор именно факт его проведения Владимир Михайлович всегда приводит в ответ на обвинения в былом консерватизме. И, действительно, не только тематика, но и весьма конструктивный тон мероприятия наводили на мысль, что предложенная год назад организационно-экономическая реформа образования не просто будет делаться, а и впрямь «делается уже».

Естественно, на совещании обсуждались пути совершенствования бюджетного финансирования школы. Вопрос рассматривался в том же ключе, что и в «асмоловской» концепции: нужно создать такой механизм, при котором средства, выделенные федеральным центром региону на образование, можно только на образование и потратить. Об этом еще при Тихонове замминистра Елена Чепурных говорила в интервью «Учительской газете»: «Наличные деньги не должны, на мой взгляд, попадать в школы. Я не верю в то, что в стране нет денег. Другое дело, что они растворяются, исчезают по дороге в школу. Вначале идут в центр, потом возвращаются в регионы и теряются. Поэтому министерство предлагает сделать трансферты «окрашенными» и школьные бюджеты – прозрачными».

О своих схемах финансирования школ на совещании докладывали представители трех областей: Новгородской, Самарской и Тюменской.

Руководитель новгородского образования Владимир Аверкин (один из региональных министров-«долгожителей», занимавший свой пост почти двадцать лет) рассказал, что средства на оплату часов федерального компонента базисного учебного плана, выделяемые из федерального бюджета, через казначейство поступают на расчетный счет образовательного учреждения. Финансирование регионального компонента, приобретения учебников и переподготовки учителей осуществляется из средств субъекта Федерации, а школьного компонента, текущего содержания учреждений и коммунальных расходов – из муниципального бюджета. Особенностью такого подхода является то, что региональный орган управления образованием выступает в качестве «держателя лимитов»: он аккумулирует тарификационные ведомости муниципальных образований, проверяет их на предмет обоснованности штатных расписаний и дает разнарядку в центр.

О самарской модели участникам совещания рассказал Ефим Коган – самый яркий региональный министр-реформатор тех лет. В Самарской области все средства на систему образования, включая зарплату и коммунальные расходы, консолидируются в региональном бюджете, а самое главное – введено нормативно-подушевое финансирование, необходимость которого была записана еще в законе «Об образовании» 1992 года. Впрочем, это был лишь прообраз нормативно-подушевого финансирования в его нынешнем понимании. (В самом начале 2000 года, побывав в Самарской области, в одном из муниципальных отделов образования я попросил назвать точные размеры нормативов, и мне показали список, где у всех школ нормативы были разными, а методика их расчета была, похоже, совершенно произвольной.) Но даже при таком подходе оставался в прошлом такой недостаток постатейного финансирования, как «выбивание» дополнительных ассигнований и искусственное раздувание штатных расписаний. В Самаре впервые была сделана попытка изменить мышление директоров школ: они поневоле задумывались об оптимизации расходования ресурсов.

Еще одна модель – тюменская – была основана на децентрализации: хорошо отлаженная система субвенций и дотаций муниципалитетам позволяет решать и проблему зарплаты, и проблему текущего содержания учреждений на уровне местного бюджета. Централизованные бухгалтерии при РСШО уже в те времена были ликвидированы, а сами РСШО преобразовали в государственные территориальные инспекции, подчиненные областному департаменту, каждой школе открыли расчетный счет (позже это станет основой для более радикальной экономической реформы в образовании региона, которую проведет новый губернатор Сергей Собянин). Школа, таким образом, становится полноправным субъектом хозяйственной деятельности, а административные методы в управлении сменяются экономическими.

И хотя все эти модели реализовывались без оглядки на некоторые федеральные законы, да и Самарская и Тюменская области – регионы-доноры, все равно оставался вопрос: готовы ли другие губернаторы обеспечить достаточное финансирование образования при переходе на новые схемы?

Тюменское совещание прошло незамеченным для СМИ. Но именно оно стало предвестником масштабной образовательной реформы, обсуждение которой начнется в 2000 году. Впрочем, были и другие разрозненные факты, свидетельствовавшие о грядущих переменах.

Никто не придал особого значения некоторым изменениям правил приема в вузы в 1999 году: Филиппов жестко потребовал от ректоров выполнения уже утвержденных норм. В частности, было запрещено засчитывать в качестве вступительных экзамены, сданные по окончании подготовительных курсов (эта норма была введена еще при Кинелеве, но не выполнялась). При этом было разрешено проводить региональные олимпиады при условии, чтобы в них участвовали не только слушатели подготовительных курсов, но и любые старшеклассники. Вузам разрешили зачислять в обход вступительных экзаменов не более 10 % участников олимпиады и потребовали обеспечить массовость подобных мероприятий. «А то ситуация сложилась просто неприличная: к началу вступительных экзаменов мест для «людей со стороны» уже не оставалось», – недоумевал Филиппов.

Начались обсуждения возможностей масштабного перехода к единому тестированию выпускников школ и абитуриентов вузов – Филиппов заявил о планах министерства на этот счет в интервью «Комсомольской правде» в ноябре 1999 года. Шкала отметок предполагала 100 баллов и даже больше, а результаты теста школьник мог послать в 3–5 вузов. За основу предполагалось взять систему федерального централизованного тестирования, результаты которого охотно засчитывали многие вузы, – в 1999 году через него прошли 350 тысяч человек. Примечательно, что уже тогда Филиппов говорил об идее государственных именных финансовых обязательств – ГИФО, не называя, впрочем, сам этот термин: «Как рассчитывает министерство, тестирование не лишит возможности администрации вузов отбирать для себя студентов. Самый лучший набор будет у того вуза, который получит больше заявок. У них будут лучшие студенты и, понятно, лучшее финансирование из бюджета. Вузы похуже получат средних студентов. Им придется подтягиваться, повышать уровень преподавания, чтобы получить более сильных ребят. Возникнет конкуренция между вузами».

«Опиум для народа»

Осенью 1999 года на широкое общественное обсуждение был вынесен проект Национальной доктрины образования. Антон Зверев в «Новых Известиях» высказался так: «Идея создания подобной доктрины бродила в политических умах давно, если точнее – с мая 1996 года. Именно тогда, на парламентских слушаниях в Думе по вопросу «Образование и национальная безопасность России», впервые прозвучало слово, ставшее чуть ли не символом спасения Отечества. А было так: поначалу привычно нападали на правительство, потом взялись за реформаторов – «врагов и разрушителей советской школы». И вдруг: «Доктрина! Нам нужна доктрина!» – осенило кого-то из выступавших, и зал отозвался громом аплодисментов. Ну, конечно. Вот она, первопричина бед. И точно: почему школьные здания разваливаются, учителя бастуют, дети наперегонки бегут из классов, а лучшие кадры уезжают за границу навсегда? Ясное дело – потому что нет доктрины. Следовательно, надо сперва четко, с полной ясностью определить цели образования, погромче их провозгласить, чтобы дошли до каждого, а дальше повести сплоченный новой национальной идеей народ к заявленным высоким, светлым горизонтам. И люди поймут. И дело пойдет. И деньги дадут».

Первый вариант доктрины, появившийся в 1997 году в недрах КПРФ и Российской академии образования, изобиловал пассажами «в образовании запущен механизм уничтожения русского этноса», «страна подошла к краю пропасти» и т. п. Такой документ, естественно, принимать никто не рискнул. Новую же версию было решено принять лишь в том случае, «если она не будет яблоком раздора и вызывать критику у отдельных представителей научной общественности». И такой документ подготовили: в основных своих положениях он дублировал закон «Об образовании» – получилась слегка модернизированная и сокращенная версия, состоящая сплошь из пустых обещаний и красивых слов.

Филиппов придавал огромное значение разработке доктрины – о необходимости такого документа он заявил еще на первой коллегии, когда вице-премьер Валентина Матвиенко представляла его сотрудникам министерства и обещала больше не допускать частой смены министров. В доктрине он, похоже, искренне видел возможность документально закрепить ситуацию компромисса, согласия между всеми ветвями власти, между министерством и Российским союзом ректоров.

Даже популистски настроенный руководитель ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ Владимир Яковлев заявил: «Вместо того чтобы, устраняя бьющие в глаза изъяны, нестыковки, постараться законодательно обеспечить нормальную работу школы, Совет Федерации вынуждает нового школьного министра срочно заниматься сочинением. Национальной доктрины образования. Вот вам и отвлекающий маневр. Общественное внимание переключают на проекты, которые могут и подождать… Стыдно, ей-богу. Люди сидят без зарплаты, школа разваливается, а мы создаем этакий супердокумент, «закон законов» – такой, знаете, опиум для народа. Вот и учителя не понимают, спрашивают: зачем Минобразование ввязывается в разработку доктрины образования при наличии такого обилия неработающих законов?»

«Получившийся документ трудно назвать национальной доктриной, – сказал мне в интервью начальник Управления образования Самарской области Ефим Коган. – Это доктрина ведомственная – в ней изложено, как сделать, чтобы образовательное ведомство жило еще лучше. Будет ли при этом жить лучше страна, никого не волнует. Национальная доктрина образования должна начинаться с государственного заказа. В ней должны быть поставлены задачи ведомству – Министерству образования. А министерство должно изменить систему образования так, чтобы эти задачи решить. Тогда будет понятно, на что государство выделяет деньги».

Доктрина в очередной раз установила приоритет образования в государственной политике, а также ожидаемые результаты развития системы образования аж до 2025 года. В окончательной версии не обошлось без «восстановления статуса России как великой державы», создания основы не только для устойчивого социально-экономического, но и для духовного развития России. Государство в очередной раз заявило о своей «решимости и воле принять на себя ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России». В ворохе лозунгов и общих слов тонули вполне важные пункты о нормативном финансировании, о стимулировании частных инвестиций в систему образования, в том числе с помощью налоговых льгот.

От доктрины в очередной раз ждали чудес, и это, пожалуй, был последний случай эдакого профессионального фетишизма: если написано и утверждено – значит, будет сделано. Отсюда, к примеру, тезис о бесплатных учебниках для школьников и учащихся учреждений НПО: дескать, родители, с которых школа будет требовать оплатить учебники, смогут подать на школу в суд. Примечательно, что про учебники для более высоких уровней образования авторы доктрины ограничились более обтекаемой формулировкой об «обеспечении доступности учебной и научной литературы для студентов среднего и высшего профессионального образования». О таких пунктах, как активное включение средств массовой информации в пропаганду и реализацию основных целей и задач образования, установленных настоящей доктриной, и доведение доли образовательных программ в сетке вещания государственных и муниципальных средств массовой информации не менее чем до 15 %, вообще говорить не приходится.

Наряду с «условиями неуклонного повышения престижа и социального статуса преподавателей и работников сферы образования» в документе в очередной раз записали пункты о том, что минимальный оклад педагогов должен быть не ниже средней зарплаты по стране, а средняя ставка – в 1,5 раза больше. Преподавателям вузов пообещали не менее трех средних зарплат и пенсию не ниже 80 % от зарплаты по основному месту работы (больше, чем в развитых странах), а всем работникам образования с 25-летним стажем – государственную пенсию. Снова было сказано о размерах студенческих стипендий (без всякой дифференциации).

Отдельная глава доктрины была посвящена государственному финансированию системы образования: с 2000 по 2003 год – не ниже 7 % ВВП, с 2004 по 2010 год – не ниже 8 % ВВП, с 2011 по 2025 год – не ниже 10 % ВВП. Впрочем, хорошо известно, что ни денег, ни уважения к образовательному сообществу эта запись не прибавила.

14-15 января 2000 года – через несколько рабочих дней после добровольной отставки президента Бориса Ельцина и фактической передачи власти преемнику Владимиру Путину – в Москве состоялось Всероссийское совещание работников образования, рассматривавшее Национальную доктрину образования в РФ. Совещание, собравшее около 5 тысяч человек, было аналогом съезда учителей, последний раз проводившегося в 1988 году. Участников подбирали региональные власти, высказывания репетировали заранее. Почти единогласно совещание поддержало выдвижение и.о. президента Владимира Путина на президентский пост (против было 14 человек). Из содержательных нововведений итогом совещания было разве что утверждение Федерального координационного совета по общему образованию, на заседаниях которого вплоть до отставки Филиппова обсуждались важнейшие решения, касающиеся реформы школы.

В остальном же итоги совещания напоминали итоги очередного партийного съезда: делегаты одобрили проект Национальной доктрины образования в РФ, одобрили Концепцию структуры и содержания общего среднего образования (двенадцатилетку). Для души на совещании восстановили почему-то пропавшее со времен СССР звание Народного учителя. Выступление Владимира Путина, сообщившего о росте расходов на образование в текущем году на 54 % и пообещавшего увеличить оклады работников образования с 1 апреля 2000 года на 20 %, вызвало недовольный гул в зале – от правительственных обещаний люди подустали. Впрочем, для Владимира Филиппова совещание стало звездным часом – даже спустя десятилетие в беседе с автором этих строк он с гордостью вспоминал о том, что именно на этом мероприятии состоялось волеизъявление российского учительства.